何厚铧10年施政功过

戴平

11月26日，澳门立法会以压倒性比数通过决议，向特首何厚铧10年来带领特区政府取得的巨大成就致意，感谢他为澳门作出的贡献。

提出动议的多名议员指出，澳门特区成立10年来，在何厚铧的带领和全澳市民努力下，整体经济发展迅速，生活质素不断改善，民主法治制度日臻完善，这一切在很大程度上有赖于何厚铧为首的特区政府，充分发挥了以民为本、执政为民、勇于改革的施政理念，并采取了实际有效的措施。

不过，也有投反对票的议员陈伟智、吴国昌、区锦新批评称，动议虽然对何厚铧政府过去10年的表现给予肯定，却没有指出特区政府过去10年的不足之处。陈伟智更称，举办东亚运的严重超支（总开支达44亿澳门元，其中场馆超支50.6%，澳门东亚运动会体育馆超支更高达81.6%）和欧文龙贪腐案，身为特区政府之首的何厚铧都需要负上监察不力的责任，功过相抵，现在只顾表达心意，“恐怕会擦错鞋”。

任何地区的行政首长，有功过是非留于后人说并不足为奇，而何本人在澳门回归这最初10年里的作为，无疑将为澳门最重要的成长期打下何氏烙印。

治安和经济由负转正

“现在，请工作人员‘开枪！”1999年5月15日，澳门特区政府筹委会副主任委员马万祺提高嗓门，用他半成半淡的普通话，宣布澳门特首选举进入“开箱”验票程序，惹得筹委会主任钱其琛与其他委员大笑。

随即，工作人员开箱点票。当日，何厚铧以163票，即选委82%的支持率，当选首任澳门特别行政区行政长官。

没想到，就在澳门特区筹委会以掌声祝贺何厚铧当选首任特首后不足24小时，澳门黑帮则以枪声血腥“祝贺”——一名50岁男子，在16日清晨5时许，在家中被杀手破门而入，施以毒手夺命。

澳门回归之初，何厚铧面对管治上的难题，确实可以用“收拾烂摊子”来形容。

经济方面，当地多年积弱，从1996年至1999年连续4年本地生产总值呈现负增长。再加上受到1998年亚洲金融风暴的冲击，1999年澳门的经济跌入了历史上罕见的谷底，各行各业一蹶不振。

在经济不景气、失业率高企等多种因素影响下，澳门治安不靖等多种社会问题也随之出现。据不完全统计，就1999年12月回归前夕，澳门发生的重大枪杀案多达23起，导致24人死亡。犯罪集团选择的对象非富则贵，枪击案有的发生在豪宅公寓，有的发生在律师楼，有的甚至公开同警方交火。居民和游客在澳门都失去安全感。

有香港资深记者忆述，当年去澳门前，很多人告诉他，澳门很乱，店铺傍晚就打烊，去了别乱跑，否则子弹没眼。“赴澳门采访前跟家人和朋友告别，听到最多的话便是‘保重。”

正因为这样，澳门回归后，人们对何厚铧抱以极高期望，寄望澳门“改朝换代”后，在特区政府管治下能迅速扭转颓势。

面对澳门人的殷切期望，何厚铧上台后即把解决治安问题作为首要工作，明确表示特区政府会采取一系列打击犯罪的霹雳手段。

回归前，澳门无论是保安部队或司警，最高领导职位均非由澳门居民担任。这些领导者来澳工作两年或4年，期满即会离开。何厚铧上台后的第一步，迅速把警察部门进行组织架构优化，严格加强纪律建设，处理了一批腐化变质的害群之马，加强在职培训，增添现代化装备，并同周边的广东、香港建立了有效的情报交流和警务协作关系。

同时，何厚铧深知，社会不稳定的根本原因仍在经济，经济不振才是澳门的最大隐忧。为此，2000年3月，何厚铧在其第一份施政报告中，对经济工作提出方针：固本培元，稳健发展。也就是发挥澳门现有产业优势，固旅游、出口加工等支柱产业之“本”，培养抓住机遇全面发展各门类经济之“元”。

于是，上任后何厚铧就马不停蹄地出访，包括前往葡萄牙、法国、新加坡、日本和中国大陆，希望促进与这些地区的经贸和旅游联系，吸游客和资金进入澳门。其他澳门主要官员，也在他的示范下，纷纷外访，试图为澳门找寻商机及进一步拓展旅游业。围绕着经济发展这个中心，新生的澳门政府以比以往高得多的速度运转着。

回归一年，澳门的整体经济就开始复苏。2000年，澳门本地生产总值实现4%的增长。与此同时，社会治安也明显好转。涉及黑社会仇杀的案件1999年有18宗，2000年只有年初发生的一宗；绑架、纵火等案件亦下降了不少。

常看澳门报纸的人发现，回归前后报纸版面的一个显著不同是，血淋淋的凶杀、打斗新闻已被区内的大事替代；而经常来往于澳门的人们也发现，夜里上街已经没了提心吊胆的感觉。

2000年12月18日，执政一年的何厚铧到京述职，时任国务院总理的朱镕基当众表示，对澳门治安“非常满意”。当在场记者询问朱镕基相当敏感的澳门赌权问题时，朱甚至表示何厚铧“稳坐钓鱼台”，“什么问题都能处理”。

有记者问朱镕基如何给何厚铧评分，朱镕基反问记者自己值多少分，当记者说总理“100分”，朱镕基听了笑着回答：“那他101分！”

不过，何厚铧深深明白，澳门地小人不多，又缺乏资源。在经济开始“喘定气”后，他也开始思考，如何一方面进一步发展当地的旅游业，在稳定中求发展，另一方面又找寻新的经济动力，为澳门整体经济创造更巩固的基础。

首届任期人望上冲

2001年8月30日，澳门立法会通过《澳门娱乐场幸运博彩经营法律制度》，正式打破已实行40余年的博彩专营权制度。这一举措，被很多观察人士看作何厚铧第一届任期内，最大也是最为成功的“动作”。

回顾过去多年，博彩业一直是澳门经济的命脉。1961年，澳葡政府颁布法令，开始实行博彩专营权制度，何鸿燊的澳门旅游娱乐有限公司获得专营权。有数据统计称，在2002年，该公司创造的财富占澳门当地GDP的三分之一，雇员约12.4万人，占澳门劳动力人口的6%。

然而，博彩业的垄断也带来行业服务质量下降、社会治安恶化等问题，对于博彩业自身和澳门社会的长期发展而言，都成为阻滞。在1999年第一任澳门特首选举期间，特首候选人被问及最多的问题就是“赌权”问题。

要改变原有赌权结构，涉及对复杂微妙的既得利益的调整。与“绕着走”的柔性策略相应的是，何厚铧在开放赌权的全过程始终保持强硬态度。2001年，何厚铧斩钉截铁地声明，特区政府在博彩业开放问题上，绝不接受政治捐献、台底交易，也不需要“中间人”，赌牌批给只取决于投资方案的吸引力以及对澳门的长远效益。

而就在几家境内外的雄厚资本纷纷进入澳门博彩业时，澳门赌王何鸿燊罕有地表示他亦支持赌权放开的政策。有观察者认为，何鸿燊的博彩公司在赌牌放开后也有相当幅度的扩展，两种现象放在一起来看，很可能在赌牌放开问题上，政府与之有某种协议。

“何厚铧的优点之一就在于他可以把反对者也拉拢过来，都照顾得好好的，”香港时事评论员谭志强说，“这样，他推行一些政策的时候往往不会遇到太大的阻力。”

2002年，澳门三个赌牌尘埃落定，何鸿桑顺利夺得一个赌牌。另两个赌牌的得主，一个是永利渡假村股东之一、有“拉斯韦加斯之父”称号的Stephen Wynn，他最擅长经营休闲式度假中心，这对澳门旅游业大有帮助；另一个赌牌得主是银河娱乐场，背后外资为美国威尼斯人酒店集团，该集团强项则是经营会议展览娱乐中心。由这三张赌牌的发放，澳门也就此确定了“以旅游博彩业为龙头、服务业为主体、其他行业协调发展”的经济政策。

何厚铧在这一阶段施政得力，成绩有目共睹。2002年12月即澳门回归三周年之际，据澳门大学一项民意调查显示，市民对何厚铧及澳门政府的评分，都显著上升。何厚铧的评分为78.7分，澳门政府评分则为76.1分。

在这一背景之下，2004年8月29日，澳门特别行政区第二任行政长宫选举中，作为惟一候选人，何厚铧获得299张选票中的296张赞成票，连任成功。整个选举过程的平静，与两年前香港第二任特首选举引发香港社会种种波澜的情形成鲜明对照。

对何厚铧几乎以全票连任成功，中央驻澳联络办主任李勇武在一次讲话中称之为“人心所向、众望所归”。之后，官方的新华社在新闻通稿中更将其称为“沉稳中透着睿智、谦和中含着自信的‘铧哥”。

“下台”标语的挑战

踏入第二届任期初期，何厚铧的施政更显得一帆风顺。2006年，澳门经济增长高达17%，人均本地生产总值首次超过香港，赌业收入亦超越美国赌城拉斯韦加斯，回归前令人忧虑的黑帮问题亦得到解决，何厚铧民望因此一直高居八九成水平不下。

谭志强说：“这几年澳门经济能够很快发展起来，就在于何厚铧的发展思路很清楚，就是定位在博彩业。”他认为，澳门的博彩业是经历了百余年的选择淘汰之后形成，而附近地区短期内不具备与之竞争的实力。

澳门市民也明显感受到经济发展所带来的好处。有澳门人说，以前是大家没工作，现在是好多工作找不到人，“赌场开得多了，很多人都有工作了，赌场旁边的房地产也开始升值，建筑业、装修业也都有工作了”。

根据澳门《基本法》规定，何厚铧的第二届任期于2009年届满，何厚铧不可再次连任。但由于众人一度看好何的执政能力，而怀疑多名可能继任人选都未够成熟，未必能像何一般驾驭澳门的复杂情况并延续近年的经济强势。2007年3月的北京“两会”期间，在北京及澳门政坛开始有人讨论，能否让何厚铧退下一段时间后，再复出参选特首。

当时，北京大学法学院教授饶戈平在澳门出席《基本法》与澳门特区的可持续发展研讨会时就指出，虽然澳门《基本法》第48条规定，特首任期5年，可连任一届，即特首任期不得超过10年且不能继任第三届，但已做了两任特首的人，在若干年后再参选并不相连的新N特首，《基本法》对此并无限制，他认为是允许的。

可以说，这时候的何厚铧，民望达到了仕途的顶点。

不过，也就在这个时候，随着经济和社会的迅速发展，澳门不少深层次问题和矛盾也在这时候开始逐一显露出来，越来越多澳门市民不满何厚铧政府的施政。

2006年年底，即澳门回归7周年前夕，澳门5大司长之一的运输工务司司长欧文龙涉嫌“严重受贿”及“非法金融操作”活动而被捕，包括欧文龙夫妇在内共有30人涉案。案情披露，欧文龙涉案贿款近8亿元（本文货币单位皆为澳门元，1澳门元约为0.86元人民币），是回归以来首次有主要官员因贪污被捕及免职。欧文龙贪污案的曝光，促发更多澳门人对政府不满。何厚铧的民望也开始由高峰向下滑。

民怨终于在2007年“五一”劳动节爆发。

当日，1.2万名澳门市民上街“反贪腐、反外劳”，而最震慑的是“何厚铧下台！”的标语首次出现。最后，“五一”游行演变成警民对决。“五一”警民大冲突中的5次枪声，震破了澳门繁华似梦的城市外谷，也让何厚铧陷入上任7年半以来最大的窘境。当时的香港《亚洲周刊》形容，“何厚铧政府已经提前跛脚”。

2007年11月13日，何厚铧举行记者会，表示会反思过去几年施政不力。翌日，香港资深传媒工作者李慧玲便撰文指出，何厚铧在记者会上，滔滔不绝大谈尊重司法制度，不能公开评论欧文龙案，冷不防香港记者追问“你尊重司法的话，会到法庭应讯吗”，何马上变得期期艾艾。

她说：“我记得1999年何厚铧宣布参选澳门首届特首，在记者会上被问及极敏感的他与黑社会关系以及婚外情问题，他都答得坦荡荡，最后轻松化解相关的丑闻。但昨日已不见这种风范。”

面对管治危机有进一步扩大迹象的局势，之后几年，何厚铧开始吸取欧案的教训，更加重视与加快廉政建设，并立即采取措施增强土地批给、公共工程批给的透明度，尽量堵塞行政程序上的漏洞。

此外，自2007年起，何厚铧连续三年全民派钱，以拉近贫富悬殊的问题。今年早些时候，澳门政府称，澳门将开始建立由社会保障基金与非强制性的中央公积金制度构成的双层式社会保障体系，使居民在退休后得以继续分享到社会发展成果，安享较稳定的生活。

所谓中央公积金制度，是指澳门特区政府先从现有财政盈余滚存中拨出部分金额，形成启动资金，设立非强制性的中央公积金，符合资格的澳门居民都可在公积金内开设个人户口，并获得由公积金注入的资金，待退休时将获发放户口内之累积款项。这样，就可以解决强制性社保无法覆盖的人群的养老问题。

今年11月18日，何厚铧宣布，明年就会拨出33亿元启动中央储蓄个人账户，向合资格开户居民账户注入1万元启动资金。

社会福利的提升，端赖政府财力雄厚。数据显示，澳门回归初期，承接澳葡政府历年财政滚存、财政盈余约27亿元，加上当2000年3月移交的约101亿元的土地基金，政府财政滚存不足130亿元。而回归10年后，政府财政盈余已增至1000亿元，财政实力增长近7倍，为特区未来发展奠下一个较坚实的财政基础。

在种种措施推出之后，何厚铧的民望又再次回升。

2009年6月中旬，澳门理工学院公布一项名为“澳门特区十年发展与进步”的大型民意调查报告。调查显示，市民对何厚铧施政10年的满意度平均给予6.68分（满分为10分），最满意的是他贯彻“一国两制”以及“摆平”各种势力。此外，61%的澳门居民认为，“贪腐行为、利益输送”是下一届特区政府应着重处理的问题之一。

在两届行政长官生涯行将结束前夕，何厚铧一如既往地低调，只是对外强调，他卸任后不会评论下届政府施政，也不会担任任何社团职务及参与商业活动，希望退下来后可以悠闲地生活。

而更令外界关注的是何同时透露的一个消息——澳门正草拟新法例，限制行政长官在卸任后要有3年“过冷河”（不准加入任何机构）时期：第一年除了中央政府委派的职责外，不能担当其他职务；第二及第三年有任何新动向，都需获得当时的行政长官批准。