收入分配调整：又一张画饼

罗科

这一次，老百姓的胃口又被吊得老高。

为扩大居民消费需求，使明年中国经济增长无虞，12月5-7日举行的中央经济工作会议提出，要加大国民收入分配调整力度，增强居民特别是低收入群众消费能力。

细心的人们发现，政府对收入分配的用语，已由去年的“要合理调整”升格到“要加大调整”。

但负责操刀的部委，感到的是棘手。

“目前手段有限，没有有效的制度和措施能使之落到实处。”国家发改委一位人士接受《凤凰周刊》记者采访时说。

旨在对收入阶层“调高、扩中、提低”的《关于加强收入分配调节的指导意见》早在2006年就由国家发改委初步拟定，并于2007年、2008年分别举行74次内部征求意见讨论会，今年3月、9月再次组织讨论和修订，并上报国务院。

目前，国务院还没有批复下来。前述发改委人士说，“具体什么原因不好猜测”。

而根据国务院年初公布的《关于2009年深化经济体制改革工作的意见》，今年体制改革的重点之一是研究出台关于收入分配调节的指导意见，合理控制收入分配差距。

财政部财科所所长贾康表示：“政府应该提前把未来的计划和即将采取的措施告知老百姓，让老百姓有一个稳定的安全预期。”

收入格局依然畸形

收入分配问题在2009年显露无疑。

年初，为力保经济全年达标，中国政府祭出了“启动投资”、“启动消费”、“实施宽松货币政策和积极财政政策”三大法宝。

但历经12个月的艰辛，三大法宝呈现出“两头大、中间塌陷”的格局，“消费无力”这个恶果还是结在了“社会收入结构畸形”这棵树上。

“今年消费启动得非常不好。”清华大学中国经济研究中心副主任魏杰直言不讳地说。

不仅消费没能为经济增长出上力，由来已久的收入格局畸形也没有改观的迹象。这点，国家部委自己也已提出了证据。

国家发改委《促进形成合理的居民收入分配机制》的近期调查揭示。从1988年至2007年，收入最高的10%人群和收入最低的10%人群问的收入差距，从7.3倍上升到23倍，特别是城乡居民收入差距已达到历史最高水平，城乡整体基尼系数达到0.465。

而行业之间的过大收入差距，国家统计局也有数据：2008年全国城镇单位在岗职工平均工资最高的三个行业中，证券业172123元，是全国平均水平的5.9倍；其他金融业87670元，是全国平均水平的3.0倍；航空运输业75769元，是全国平均水平的2.6倍。

“在国民收入分配当中，已经表现出过度向政府部门、大型企业倾斜的趋势；资本所得的部分不断上升、劳动收入所得不断下降的趋势。”中山大学教授舒元通过近20年的数据研究，得出了这两个趋势。

初次分配难过“垄断关”

按照国民收入分配的全流程，调整收入分配包括初次分配和二次分配。

初次分配环节，国务院发展研究中心宏观经济研究部余斌、金三林等学者建议，减少企业营业盈余与政府生产税净额，相应增加劳动者报酬；调整不同部门和不同产业间不合理的劳动报酬。

而所需做的工作，一方面是创新生产要素按贡献参与分配的机制，改革企业工资分配机制、工资决定机制的不合理、工资增长机制不完善、职工工资支付保障机制的不健全；另一方面是破除行业垄断。一些行业的垄断所带来的收入差距，比人员结构、素质等因素带来的差距，要大得多。

前一方面所涉领域多为市场化企业。目前各级人力资源和社会保障部门所采用的调控手段是工资增长指导线和最低工资标准。

“但市场化的企业，工资情况基本是企业主说了算，所谓‘指导线是虚线。”前述发改委人士说。

后者所涉领域基本是国企，特别是央企。今年9月中旬，几部委联合出台了针对中央企业高管薪酬的指导意见。但规范国企高管的“天价薪酬”还只是停留在“工资”这一层面，没有对国企高管的职务消费和股权激励进行具体规定。

目前，所有国企的工资总额预算改革方案正由人保部、国资委等牵头制定，该方案意图终结单纯以企业利润定薪酬的工资决定简单模式。

新模式是对中央企业实行企业工资总额管理办法，即企业根据效益、人工成本的承受能力和劳动力市场价位，对企业职工工资的总额以及员工工资水平和增长作出预算安排。国资委调控范围也随之增大，既可以审核央企所报的预算，也可以根据行业工资水平来制定不同级别的工资调控线。

今年4月，国资委率先在冶金、电力、石油石化和航空等行业开始试点，近期，第二批试点也已启动。

不过，在“工资总额预算管理”之下，现行央企工资政策的两个重要特点并未有任何改变：一是程序的不透明，央企工资预算方案无需向社会公开；二是国资委和央企之间的特殊“婆媳”关系，令监督难以独立。

更重要的是垄断地位不动摇，央企的高利润就难得到遏制，那么高利润下的收入分配只是一个特定范围内后续分肥问题。

再次分配调节手段有限

社会收入结构的成型和改变，主要是取决于二次分配环节。国家发改委前述人士表示，与国际比较来看，在初次收入分配环节，中外的基尼系数相差不大，问题是出在二次分配环节。

二次分配涉及税收结构和政府对社会保障的支出。

前述发改委人士称，调整收入分配，最难的是如何“限高”。现在高收入群体几乎没有手段可以去约束，成为中国的贫富差距越来越大的重要根源。

人与人之间的贫富差距通过三个层面表现出来：第一收入、第二消费、第三财产。目前通过税收能加以调节的只有前两个：“收入”有个人所得税，“消费”有增值税、消费税。尽管前两个层面的税收调节存在很多缺陷，但一旦到了财产，就没有任何的手段去调节。

早在2006年，能对高收入者产生调节的包含增值税、所得税、物业税、资源税在内的新一轮税制改革就被确定为“十一五”规划时期的任务。

目前已进入“十一五”规划的最后一年，这些深层次税制改革，除了增值税半转型和两法合并外，基本乏善可陈。

接近年尾，为保收入，财政部反而抓住劳动者工资做文章，提出将企业福利纳入工资缴税。这令中国劳动学会薪酬专业委员会会长苏海南感到忧虑，“财政部门应明确该文件是针对垄断企业的高福利问题”。

中国税务学会副会长安体富对《凤凰周刊》记者表示，在调整收入差距方面，为解决目前中国的富人阶层大多数收入为非工资性收入的问题，当下最优选择是调整个人所得税。

贾康认为，2010年已成为资源税上调、物业税安排和个人所得税综合配套改革这三大税种调整的最佳时机。

于是，中央经济工作会议一结束，贾康便建言，在当前经济向好大局已定的情况下，尽早推出资源税改革方案，否则再过一段时间，如果物价重新上扬，就难以出台了。物业税也不宜久拖，改革方案应突出可操作性。

个人所得税改革是对高收入群体的货币化收入调节，物业税征收是对高收入群体的实物性财产调节。对高收入人群收入的再调整，还需一个手段是征收遗产税。

清华大学金融系主任李稻葵对此感叹，要征收遗产税这太难了。一方面个人所得税和物业税还没搞好，就不可能启动遗产税；另一方面也不符合中国传统理念。

税制改革旨在“削峰”，政府还需要以社会保障体系“填谷”，通过减少向国有企业的资本转移，增加向居民的经常转移。一是城镇居民医疗、新型合作医疗保障、贫困农民医疗救助。二是养老保险，其中核心的是农民工养老保险、农民养老保险和职工养老保险关系转移接续。三是建立农村最低生活保障、社区保障、伤残保障、失业保障和社会救济制度。

北京师范大学教授李实对《凤凰周刊》记者表示，社会保障建设，今年农村这块做得比较明显，农民养老保险试点达到10%，新农合覆盖面达到90%。农村享受最低生活保障群体达到500万人。

但在农民工养老保险及养老保险转移接续等问题上，李实坦承，今年进展没有预期的大。

“现在，社会保障体系建设最关键的是养老和医疗保险的统筹层级问题，只有全国统筹了，社保才有真实意义。但是面临着巨大的地方和部门利益阻挡。”李实说。

到本刊截稿前，农民工养老保险办法和职工养老保险关系转移接续办法仍未出台。而人力资源和社会保障部部长尹蔚民曾公开表示，今年会出台养老保险转续办法。

仰赖“最高决心”

二次分配的调整，背后是体制的再次调整。

目前，与收入分配相关的部委包括发改委、人保部、国资委、财政部、民政部等，存在衔接漏洞。

发改委属第一层次，总管国家、企业、居民之间大收入分配的合理性。

“但即使国务院批复下来了《关于加强收入分配调节的指导意见》，这也只是一个宏观指导方针，具体政策制定和落实还是需要其他部门。”发改委人士说。

此外，国家发改委每年是有一定的预算资金和国债资金拨付到民生、社保领域，可对收入结构的调整作用也不大。

人保部属第二层次，负责制定全社会各类企业的工资收入分配总方针政策。但高收入的国企群体，更多受国资委、财政部和金融部门制约。而国资委与其说代表全民利益的出资人，不如说是央企的大管家。

税制的调整归责于财税部门。但财税部门要制定符合居民实际收入的个人所得税，需将税务的网络与银行及其他金融机构、企业、工商、海关等机构联网。这不是部门间所能自发达成。

更关键的物业税征收，财政部门纵向还受到地方政府的阻力。

上述发改委人士建议，要真正改变不断拉大的收入分配格局，现在只能依赖于中央高层作出清晰的决断，由领导人出面，从上而下将各部门形成合力。