中国转型期政府决策偏差的防范对策

贾利敏 许长玲

摘要:政府决策是实现政府职能的重要手段,政府决策质量的高低直接影响到政府的社会治理能力和人民的切身利益。转型期中国社会错综复杂的环境增加了政府决策的难度,构建决策的风险预警机制,实行追踪决策并构建决策反馈纠偏机制既能把部分决策偏差消灭于隐患中,又能使偏差得到及时的纠正,同时完善决策偏差的责任追究制能从刚性的制度方面来减少偏差的产生。

关键词:决策偏差;反馈纠偏;责任追究

中图分类号:D616文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)29—0028—02

目前我国社会正处于体制转型和结构转型的阶段,在这样一个全面加速的社会转型期,旧的秩序和规范正在被打破,新的秩序和规范还没有及时建立起来,这就为政府的决策偏差的产生提供了可能性,增加了政府的决策难度。中国的改革开放已经走过了30个年头,这其中既有正确的决策带来的可喜成绩,同时也看到了政府决策偏差的弊端对经济和社会发展的制约。研究转型期的政府决策偏差问题,采取具体的预防措施来减少转型期的决策偏差的产生,进而提高决策的科学化、民主化和法制化程度,实现政府决策的初衷。

一、中国转型期及政府决策偏差的概念界定

转型,英语为“transition”,具有转变、变化、过渡等意思。“所谓转型主要是指由一种形态向另一种形态的转换。它本来是一个生物学范畴,原意指“微生物细胞之间裸露的脱氧核糖酸的形式转移遗传物质的过程”。[1]以后被社会学广泛使用,指社会变迁。但是关于“社会转型”的概念并没有一个统一的界定。本文指的“社会转型”主要是1978年以后的这段时间的,它以工业化作为社会转型的主要标志。传统社会以农业为基础,而现代社会是以工业为基础的。1978年12月我国召开了中国共产党十一届三中全会,实现了工作重心的转移,制定了改革开放的政策,确定了经济上对内搞活,对外开放的发展模式。中国的社会转型不能等同于经济转型,当前中国的各种现象都带有转型的特点,比如说价值观念、生活方式、社会的利益结构等等,单纯的从一方面来界定社会转型是片面的,不全面的。

政府决策偏差是指作为政府决策者的个人或集团在一定历史条件下,为实现一定目标,在决策时由于主客观原因而导致的实际状况对理想目标的偏离与误差。转型期的政府决策偏差也呈现出了特定历史时期的特殊性。转型期的政府决策大多是无先例可循,具有探索性和试验性;转型期决策出偏的原因呈现也多样化和复杂性的特点,既有决策者的个人因素也有深层的决策体制的原因和决策环境的不确定;同时决策偏差的评判也具有模糊性。

二、转型期政府决策偏差的防范对策

(一)转型期政府决策偏差的防范

1.建立决策风险预警机制来消除产生偏差的隐患

政府决策偏差在没有产生之前,就会表露出某些前兆,预警机制地构建就能敏感而有效地对这些前兆作出反应。偏差预警机制的构建比单纯的等偏差产生的解决显得更加重要。因为如果能够把产生偏差的各种隐患消灭于萌芽之中,则均衡的社会秩序能够得以有效保障,我们也可以节约大量的人力、物力和财力。我国目前正经历着“经济转轨”、“社会转型”的关键时期,在这种“非稳定”、“非常规”时期,中国的改革力度不断加大,改革继续向纵深发展的同时也暴露出各种深层次的矛盾。这些矛盾成为引发决策偏差的各种因素。在这种时代背景下,只有建立敏感而有效的预警机制才能把偏差消灭于隐患之中。

2.实行追踪决策并构建决策反馈纠偏机制

再科学的决策方案,面临决策实施时所处的不确定性的决策环境,也无人能保证决策实施的结果就一定能沿着决策方案的设计毫无偏差。决策方案的确立无法取代决策的实施。这就需要我们在决策的全过程中注重信息的反馈,及时发现反常情况,并调整和修正决策方案,使决策方案在实施的过程中即使发生了小距离的偏离,经过调整后也能继续沿着正确的目标执行,仍然能取得预期的效果。

(1)建立决策的反馈机制,实行追踪决策。信息是现代行政决策的基础,现代行政决策中的每一个环节与步骤都离不开信息。信息的反馈是实行追踪决策的重要条件。反馈的信息是为追踪决策而服务的。“追踪决策是指当原决策的实施表明将危及决策目标的实现和问题的解决时,对决策方案或目标所进行的一些修正性再决策。”[2]根据不同的情况,我们应该采取不同的追踪决策方法。在追踪决策的过程中,首先,应该从回溯分析开始,回溯分析能从头开始梳理每一个经历过的环节,回顾每一个环节所出现的问题。这样就避免了决策者的主观臆断,决策者可能从自已的主观思想出发只分析他认几个明显的原因,而忽略了某一环节的问题。回溯分析能帮助决策者客观的、实事求是的分析每一个环节出现的问题。其次,是非零起点的特征要求决策者迅速作出决策。追踪决策不再是原来最初方案的起点,而是在决策方案已经付诸于实施了一段时间,并且对周围的环境发生了一定的影响作用。这就要求决策者不能再拖延时间,应该当机立断的作出决策,否则会离最初的零点越来越远。最后,在追踪决策过程中还要注意到再决策所影响到的不同社会成员的心理效应。在进行追踪决策的过程中要考虑到不同层次群体的不同反应,鼓励大家参与决策,达到最优化的协商。

(2)构建决策的纠偏机制。首先,建立反证机制,进行不可行性论证。在现实的决策过程中,决策方法偏重于“可行”论证,忽视了不可行性分析,这就影响了“决策科学化民主化”的实现。可行性论证不等于可行论证,可行性论证既包括可行论证,也包括不可行论证,而不是可行论证的一边倒。“决策的非可行性论证”即决策的逆向思维论证,或称为“逆向决策方法”。[3]它是找出决策方案的漏洞和症结,并且把这些漏洞和症结放大,假设出可能产生的种种不良后果或造成的巨大损失,从而引起决策者的高度重视,进而提出积极的对策。必须把“不可行性论证”纳入到政府决策的程序中来,用刚性的法律制度来约束政府的决策行为。同时要建立相对独立的“不可行性论证”机构,保证它们的独立性,这些社会团体应该独立于政府系统之外,不受政府权力的威慑。其次,建立和完善质询机制。质询机制是对决策的内容方案提出质疑和询问,质询的主体是广泛的,包括各级人大代表、政协委员、民主党派人士及普通群众等人。质询的形式是多渠道的,可以举行专门的质询会,也可以采取听证质询会的形式。质询的过程是一个集思广益的过程,切忌流于形式化。质询也是决策监督的一种形式,我国人民代表大会及其常务委员会是最高的权力机关,它所实施的监督应该具有权威性,但事实上它的监督并没有起到真正的威慑作用,监督的真实果效并没有达到。政协或民主党派或群众的监督更是流于形式化。所以要使质询机制的作用真正发挥,就应确保各社会群体的质询结果能落实到实处,保证质询的结果能公开透明,并且及时地反馈到决策中心,决策中心根据被质询的问题排查漏洞和疏忽,进而调整和完善决策方案,减少决策偏差的产生。

(二)转型期政府决策偏差的责任追究

以上笔者提出了政府决策偏差防范的具体措施,但是一旦偏差出现了,并且对社会造成了严重的恶劣影响,这样我们就应该对政府决策偏差的产生进行责任追究,防止以后同样的偏差再次出现。“责任追究制是指特定的问责主体针对公共责任承担者的职责和义务的履行情况而实施的并要求其承担否定性结果的一种规范。”[4]改革开放三十年我们取得了巨大的成就,同时也看到了决策偏差给中国带来的巨大损失,面对这些决策偏差,政府应该建立责任追究制度,具体从如下几点着手。

1.决策偏差责任追究法律化、制度化

道德对行政官员的约束属于内心自律,其效果是有限的。真正的问责不仅需要官员内心的道德自律,而且需要法律制度的刚性的强制约束。目前关于决策偏差问责制的法律条文在我国确实存在,但是没有制定一个全国性的专门的行政问责法规,只是散见于一些法律文件中,针对性不强。应该尽快制定一部全国性的《行政问责法》,用法律的形式规定行政问责的主体、范围、方式、程序,用法律的强制约束力来推进问责的实践。中国的决策偏差问责的主体主要集中于上级行政机关的权力问责,统一的问责法的出台促进了决策偏差问责由传统的权力问责向制度问责的过渡。

2.提高引咎辞职的威慑力,对“问题”官员的复出进行严格规范

“咎”的意思是过失,引咎辞职是行政问责的一部分,但不能与行政问责等同,中国古代早就有此项制度。中央于2002年颁布实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》第59条是这样表述的:“引咎辞职,是指党政领导干部因工作严重失误、失职等重大损失或者恶劣影响,或者对重大事故负有重要领导责任,不宜再担任现职,由本人主动提出辞去现任领导职务。”引咎辞职本身是官员个人的一种自觉行为,可在现实政治生活中,大多数的引咎辞职者都是为了逃避法律的制裁和承担相应的法律责任而做出的这种行为选择,把引咎辞职当作自身的“保护伞”。为了提高引咎辞职的威慑力,对问题官员的复出实行严格规范,既要防止把问题官员一棍打死,也要防止仅仅把引咎辞职当作给群众的做秀。运用合理的程序和严格的考核机制加强对问题官员的跟踪考核,根据他们的工作表现,如果他们在工作的实践中能重新赢得社会的肯定,在信息公开透明的前提下,保证官员既能上能下又能下能上。

3.改变人大代表的不合理结构,使人大对决策偏差的监督落实到实处

决策偏差的问责要想达到真实的果效,既需要同体间的问责,也需要人大等机关的异体问责。人大作为我国最高的权力机关,是最具有权威性的机关。但是人大对决策偏差的监督并没有落实到实处,我国的问责主体仍然是行政机关。我国人大代表的产生本身缺少代表性。人民的想法无法通过人大代表得到体现。要充分发挥人大代表的监督作用,需要用法律的手段规定人大的监督手段的多样性,使人大的质询权、罢免权等职能得到有效发挥。人大代表的产生也需要调整,用公民直接选举的方式选出公民心中的理想代表,这些代表能真正地代表公民来实行决策偏差的问责。从而使人大的监督落实到实处,而不是流于形式化。

参考文献:

[1]贺善侃.当代中国转型期社会形态研究[M].上海:学林出版社,2003:26.

[2]刘士义,刘树信.行政决策学与应用[M].北京:气象出版社,1992:212.

[3]宁骚.公共政策学[M].北京:高等教育出版社,2003:345.

[4]周亚越.行政问责制研究[M]北京:中国检察出版社,2006:33.

(责任编辑/肖莉虹)