石羊河流域水权制度建设评析

李 珂

摘要:我国的水权制度,仍处于研究阶段,许多具体的制度内容还需要进行理论上探索和实践上的检验。就石羊河流域而言,有关流域治理规划、水量分配方案(计划)奠定了水权制度建设的基础。但是从具体实施和操作层面来看,尚需进一步完善,必须实现从单纯的水量分配到完善的水权制度建设演进。水权建设必须在水量分配的基础上,建立水量分配方案实施的制度和能力保障,构建水量分配的权利边界,实现水量分配由“量”到“权”的转化。因此,如何通过公平和公正的程序将制定的水量分配方案落实为水权分配方案,如何将水权分配方案实施,并建立必要的实施和保障机制,这些机制的建设和执行是水权制度建设的核心。

关键词:石羊河流域;水权;水权制度;评析

中图分类号:D922.38文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)29—0034—02

一、水权制度概述

(一)水权的概念

水权由水资源所有权派生而来的,而人们对水资源的认识可以说是仁者见仁,智者见智。一般地说,是指人类可以利用的,逐年可以得到恢复和更新的一定质量的淡水资源。广义上往往还包括经过工程控制、加工和凝结人工劳动和物化劳动的水商品。在一个相当长的时期内,江河湖海等水资源作为人类无法控制、独占的共有物,没有形成水资源所有权的概念,一般用河岸权、地役权等物权来调整水资源权益。随着水资源开发利用规模的扩大和水资源问题的日益严重,普通法的有关规定已经很难适应水资源的使用和管理,一些国家的法律开始将江河湖海等水源赋予所有权概念。显而易见,在水资源之上设置权利,乃是经济发展的需要和时代发展的必然产物。联合国教科文组织对此的定义为:水资源为可利用或有可能利用的水源,具有足够的数量和可用的质量,并能在某一地点为满足某种用途而可被利用。此定义有三个显著的特征:①将经济、技术因素隐含在水资源中,强调了水资源的经济属性和社会属性;②将失去使用价值的污水划归到水资源行列中,为污水再次开发利用开辟了途径;③明确强调水资源是环境资源,因而水资源的开发利用必须限制在环境可承受的范围之内。

关于水资源的产权,也可以简称为水权(Water Entitlements或Water Rights),我们可以定义为:水权,即水资源使用权是指水资源使用者在法律规定范围内对所使用的水资源的占有、使用、收益和依法处分的权利。

(二)水权制度

水权制度是指约束和保护人们行使水权的各项权利的制度安排,是规范人们相互之间水行为的各种制度的总和。具体地讲,水权制度是划分、界定、配置、调节、保护和实施水权,明确国家和用水户权、责、利关系的规则,从法制、体制、机制等方面对水权进行规范和保障的一系列制度的总称。完善的水权制度有利于降低交易成本,减少水事纠纷,平衡各方利益。这在水资源极为紧缺的西部干旱半干旱地区流域显得尤为重要。我国《宪法》和《水法》均明确了水资源的国家所有权。有关流域、区域和行业初始水权配置的法律法规从法律、行政法规、部门规章等三个层面基本构筑了区域和行业初始水权配置的路径。同时,现行法律法规规定的取水许可制度、用水定额制度、水资源费征收制度等构筑了取水权配置的途径。

水权制度建设是整个水资源管理制度体系的核心,也是破解流域生态环境恶化难题的重要途径。在水权制度建设方面,作为西部内陆河流域典型的石羊河流域,结合实际进行了有益的实践和探索,积累了许多宝贵的经验,但是也存在不太成熟的地方。

二、石羊河流域水权制度的沿革及现状

石羊河流域初始水权制度的建设分为两个阶段:一是以时分水阶段,二是以量分水阶段。石羊河流域自古以来就有以时分水的协议。中华人民共和国成立后,因经济社会发展的需要,在石羊河流域先后进行了以“以时分水”和“以量分水”为基本原则的水利规划,但长期以来由于各种原因,协议并未得到真正执行和实施,从而也就无法调解上下游用水需求的矛盾,并造成整个流域用水的无序和混乱。截止目前,全流域用水量已超出流域水资源承载能力近6亿m3,严重威胁到整个流域的可持续生存和发展。为缓解这一严峻形势,建立良好的用水秩序,保证石羊河流域的可持续发展,甘肃省水利厅在水利部指导下,重新开始“以量分水”模式的探索及实践。2005年10月,甘肃省人民政府制定并批准实施了《甘肃省石羊河流域水资源分配方案及2005～2006年度水量调度实施计划》。同时,围绕落实该分配方案,编制完成了《石羊河流域重点治理规划》。甘肃省水权制度建设不仅体现于全流域层面,而且体现于区域层面。

石羊河流域农民初始水权配置的探索,是从地表水和地下水两个层面展开的:农民地表用水的配置,实行灌区配水到户,农民用水户协会分水、收费到社(组、户):农民地下用水的配置,实行灌区份额到支,农民地下水用户协会分水,收费到社(组、户)。其中农民用水者协会。在实践中,其具体做法是,按照先组建、后规范、边试点、边探索、边总结的总体思路,根据多年来掌握的农业用水情况、灌水定额、渠系配套、作物种植的实际制定了用水定额指标,认真丈量各用水户现有耕地,以实际面积确定初始水权,按渠系逐户造表建册,并张榜公示,在全体用水户无异议后,发放《水权证》,以水定地,明晰水权。

三、石羊河流域水权制度建设评析

石羊河流域的水权制度建设,作为流域重点治理的一项重要内容业已取得令人欣慰的成绩。该流域水权制度的建立和运转不但明确了用水户的水使用权,而且强化了水资源的国家所有权,实现了在国家宏观调控下的有计划用水,完善了有偿用水制度,并为水权市场的建立提供了基础。这样,水资源的利用效率将空前提高,公民节水意识也大大增强。但由于这一套制度刚刚试行,也不可避免地存在一些问题。

首先,“以电控水”缺乏相应的法律依据,且与电力部门的利益相冲突。水权制度赖以运转的一个重要条件就是“以水定电,以电控水",在此之前,地下水开采基本上处于无法控制的局面,只要有电,农民就能通过抽水设施无限制地从机井取水。而现在,电力部门只能按照由用水量换算的用电量供电,供完就予以停电,用水户自然无法超额取水。因此在目前的技术水平下,以电控水是对地下水开采量最有效的控制方法。但根据《电力法》第七条的规定,电力建设企业、电力生产企业、电网经营企业依法实行自主经营、自负盈亏,行政机关除履行监督职能外,不能对电力企业的依法经营予以干涉,要求电力公司控制供电量的行为显然与该原则不符。并且对于电力公司来说,电量的控制将使其面临利益损失,尤其是要失去这样一个大的市场份额,自然会产生抵触情绪。

其次,水权流转范围狭窄,水权市场的发展受到限制。水权制度建立的目的在于使水资源达到优化配置,提高水资源的利用效率,因此水权转让机制和水权市场的充分发展至关重要。但由于目前水权制度正在试行阶段,水权转让的管理尚不完善,因而各地均对水权转让作了严格限制,只允许同一灌区内转让,有的甚至只允许同一农业用水者协会进行内部转让,灌区和灌区之间、地域和地域之间、各行业之间的转让都不允许。实际上,随着劳务输出人口的增加,一方面越来越多的农民临时或长期在外打工,并未从事农业生产,其拥有的配水额或者水票期待转让,另一方面由于种植作物、地质以及浇灌方式的不同,一些农户的配水额也许不能满足生产需求,加之计划外用水受到严格限制,因而又期待他人转让水权,此间必然存在较大的水权市场空间。例如,在水权制度实行以前,民勤县薛百乡种植小葱效益较高,据悉每亩小葱的收入可达1万元以上,由于品质好,其中一部分还出口日本,这不但增加了农民收入,也增加了县财政收入甚至出口创汇。但小葱属于高耗水作物,水权制度推行后,用水户只能按照配额用水,这样小葱种植肯定受到影响,为了继续维持较高的经济效益,向其他灌区购买水权自然是一个经济实惠的选择。

第三,制度建设薄弱。石羊河水权制度建设,发挥了水量分配方案在水权制度建设中基础作用,重视了工程配套设施在落实水权权利边界中的支撑作用,但没有认识到制度建设在水权制度建设中的重要意义。缺乏有关水量分配方案确立过程中的协商制度、水量分配方案颁布实施的责任、管理和奖励制度、水资源监测管理制度等一系列制度。这些制度对于维护规划和水量分配方案的权威,保障规划、方案顺利实施,实现水量权利转化具有不可或缺的作用。

第四,农民用水户协会性质模糊。石羊河流域现有的农民用水户协会性质模糊主要表现为协会更多体现为灌区下属的管理机构,而非农民共有水权的代理人。民勤县建立农民用水户协会的初衷是为了解决水费收缴过程中的灌区和农民之间的纠纷和灌区维护费用收缴水费和灌区维护费难的问题。因此,农民用水户协会的主要职责是收缴水费和灌区维护费,负责灌区的管理和维护,没有真正履行共有水权代理人职责。但农民用水户协会因其规模效应和草根性,对于降低农民水权的配置、履行及保护,提高共有水权的管理效率,维护农民的合法权益具有天然的比较优势。因此,明确界定农民用水户协会的共有水权代理人性质,转化农民用水户协会在灌区管理中的权利主体地位,是发挥农民水权在水权制度建设中的基石作用、维护农民合法权益、增强农民节水意识、规制灌区配水行为、提高灌区管理水平、减少农户与灌区配水纠纷的根本举措。

综上所述,石羊河流域的水权制度建设还很薄弱,因此,在石羊河流域管理中,必须以立法为先导,通过法律、政策规定一系列相关制度,来保证流域管理的有效运转。而水权制度立法不仅是水资源管理和开发利用的基础,而且也是生态环境恢复和可持续发展目标实现的根本保证。

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(责任编辑/石银)