我国地方政府治理理论研究评析

罗 远

摘要:地方政府治理在我国学术界是一个较新的概念,其发展与地方治理的发展过程一脉相承、紧密相联。本文简要梳理了我国地方政府治理研究的国外根源,理论的引进、传播与形成过程,对我国当下地方政府治理研究现状作了简要的评析。

关键词:地方政府治理;地方治理;评析

中图分类号:D67文献标志码:A 文章编号:1002—2589(2009)29—0039—04

当代意义的地方政府治理是一个新兴理论,其产生与地方治理有着千丝万缕的关系,伴随着地方政府治理的实践而产生。总的来说,“治理”先于“地方政府治理”产生,其实践又先于其理论的产生。国外称“Local Governance”,汉语一般译为“地方治理”,而我国关于“地方治理”的研究,也有学者用“地方政府治理”的提法,所以许多学者会把“地方治理”等同于“地方政府治理”。笔者通过研究认为,“地方治理”与“地方政府治理”应所区别,而它们的清楚区分有利于两者相关理论的研究。不过在研究“地方政府治理”的形成时,鉴于中外语境的区别,国外谈及“地方政府治理”,本身等同“地方治理”;而在区分两者概念上,国内目前还未形成统一认识。因此本文在谈及“地方政府治理”的形成过程,会涉及“地方治理”。

一、地方政府治理理论的国外根源

当代地方治理的实践最早可以追溯到20世纪七八十年代英国撒切尔夫人对地方政府的激进式改革。这一场“反国家主义”改革强调管理主义、私有化以及国家趋向市场和社会分权,以弥补传统官僚制的不足,动摇了传统的行政管理模式。此后此改革思路在西方各国广泛传播,地方治理相关研究随之出现,并受到一些国际组织的重视。

早在1992年,世界银行就已做出《治理与发展》年度报告,将当代治理模式和善治目标作为推动人类社会可持续发展和提高人力资本能力的重要发展途径。在其资助的多项研究报告中,专家们对亚非拉国家地方治理与社会发展之间的关系进行了多方面研究,公布了《撒哈拉以南的非洲:从危机到可持续增长》、《撒哈拉以南非洲政策分析和经济管理中能力构建框架》等文件,也对治理与善治的内涵、外延与特征进行了深入的分析、论证,提供了合法性、透明性、责任性、法治、回应、有效等被作为衡量一国善治水平的原则性标准。

1996年后,联合国开发署下设的管理发展与治理局和联合国资本发展基金会等机构,将地方治理模式作为一项重要的研究课题,相继公布了《人类可持续发展的治理、管理的发展与治理的分工》、《地方治理:地方治理中的创新性政策与实践》、《分权化改革的时间》、《亚洲公民资格和公民参与评估》、《联合国以地方治理减缓贫困框架》等一系列研究报告,并不断在自己的官方网站上进行更新。联合国机构设立了地方治理部,他们尤其重视在发展中国家推行地方治理模式的研究,资助学术组织和学者进行相关的实地的调研。

20世纪末,地方治理在经合组织(OECD)先后启动了“民主治理”、“治理网络组织体系与地方发展”,以及“治理:为可持续发展”等重大理论课题的研究。OECD所属国家的学者们也热衷于本国地方治理发展状况的描述和进程分析,注重跨国性的比较研究,致力于地方公共政策领域相关治理案例的提取与深度思考,出版了大量的学术著作。多次OECD年会上,地方治理都是核心议题和讨论焦点。

1990年,以英国纽卡斯尔大学R.罗兹教授为首的英国各大学的知名教授组成地方治理指导委员会,专门从事地方治理的课题研究,出版了大量的学术专著,其中最著名的是《英国地方治理的新政治》、《英国地方治理的新管理》。1991年,美国德克萨斯大学奥斯丁学院建立的地方治理国际研究中心,聚集了一批来自世界各地的研究地方治理的人才,每年召开一次国际性年会。印第安纳大学的公共与环境事务学院也将地方治理作为一个重要的研究领域。

二、中国地方政府治理理论的引进、传播与形成

“地方治理”的概念可追溯到1999年,英国的卡洛林·安德鲁和迈克·戈登史密斯的一篇1998年载于《国际政治科学评论》的《从地方政府管理到地方治理》[1],由周红云教授翻译刊于1999年《马克思主义与现实》第5期,后被俞可平教授汇编在专门收录西方治理理论的《治理与善治》中。在此之前虽偶有提及地方治理的文章,但并非作为题目或者关键词出现,而“地方治理”在含义上与现在所提有着天壤之别。

随着“治理理论”盛行,《从地方政府管理到地方治理》译文被发表以后,“地方治理”逐渐作为关键词或被用于论文题目出现。但1999年到2003年间,研究还没深入,只有屈指可数的几篇文章,论文不外乎三种情况:①直接翻译外国的有关地方治理的文献或者对国外地方治理情况的介绍,如《从地方政府管理到地方治理》;周子平翻译加拿大政治学协会主席罗杰·基宾斯的《地方治理与联邦政治体制》[2];颜廷锐介绍了法国从中央集权治理走向地方分权治理,从地方分权治理走向自主治理的过程。[3]②介绍“地方治理”的相关基础理论。张孝芳为治理理论提供了具有借鉴意义的理论框架和分析范式。[4]孙柏瑛教授介绍了“地方治理”在西方国家,特别是发达国家的出现与发展过程[5];也介绍了地方治理的基本逻辑和运作工具[6]。③直接把“治理理论”应用于我国农村问题,形成中国特色农村地方治理理论。这主要有张建国的一系列文章[7],他的文章普遍认为,扩大基层民主,实行村民自治,对于促进成都农村新世纪发展具有重大现实意义。另外杨庆东教授认为农村治理问题始终是我国政府管理的基本问题。他围绕农村市场化趋向的改革,呼唤基层政府行为方式变更[8]。

我国地方治理的基本理论,在2004年孙柏瑛教授编著的《当代地方治理——面向21世纪的挑战》[9]才首次得到系统的介绍。序中周志忍教授强调“我国对治理问题的学术研究起步较晚,目前还没有超越概念、理论的介绍和引进阶段。”孙柏瑛教授也强调当时还没有学者专门使用‘地方治理概念来描述、研究中国的地方制度和地方组织改革状况”,有的只是一些与“地方治理”相关问题的研究,并按研究途径划分五类:①以邓正来、何增科等学者为代表的国家与“公民社会”关系理论研究途径。②以谢庆奎教授为代表的“地方政府”制度改革研究。③以徐勇、范瑜、贺雪峰等通过大量的直接观察、访谈和典型个案分析,描述了我国村民选举过程、公民自主意识加强以及村民自主存在的体制性约束等。④以俞可平、杨雪冬等学者为代表的“治理理论”和多层治理结构的研究途径。⑤以薄贵利、王绍光、林尚立、平新乔、马骏、寇铁军等学者为代表的“中央与地方关系”或“政府间关系”的研究途径。此书的出版对地方治理理论的研究迈出关键一步。

此后,我国关于“地方治理”研究出现了一些阶段性的成果:如杨雪冬等聚焦立法听证的法律依据,利益表达和公民参与、立法听证的技术安排,立法听证面临的挑战以及国外的立法听证等关键问题,明确指出立法听证深入发展的方向[10]。何增科、高新军、杨雪冬、赖海榕联合编著,分析了中国实行村民委员会直选后农村的治理变迁、治理转型和制度创新,对乡镇一级竞争性选举的产生、发展及原因进行了实证性的分析,研究了实行村民自治和税费改革后乡镇党政所面临的困难、挑战并提出了解决对策[11]。尹冬华对当时中国地方政府治理研究状况作了一番梳理,整理出的文集分为七部分:治理基础、乡村治理、社区治理、调查研究、创新案例、域外经验和善治建议。该书各个作者,除了地方治理的权威学者之外,也有具有丰富实践经验和理论素养的官员,我们可见,此时的地方治理理论已开始受到了地方政府官员的关注,被注入了许多的实践方面的新鲜血液。[12]

三、我国地方政府治理研究评析

之后地方治理的研究像雨后春笋一般在中国展开。地方治理研究兴起表现为两个方面:在学术刊物中,以“地方治理”为题的论文数量明显增加;在学术论著方面,不再只有一些关于“地方治理”研究的汇集,更多的出现的是从各个角度对地方治理进行深入探讨的专著。学者们运用政治学、公共行政学、社会学、经济学的知识,从社区治理、参与式治理、社会网络治理模式、地方治理制度经济分析、信任与社会资本、政府间关系、地方治理工具等多个角度,对地方治理问题进行研究。

在地方治理理论研究的过程中,由于理论研究的深入与细化,逐渐出现“地方政府治理”的提法, 但目前学界对“地方治理”与“地方政府治理”二者鲜有进行明确的区分,或将“地方政府治理”等同于“地方治理”,如李超和安建增在《论我国地方政府治理模式的选择及其对策》[13]以及李静和蒋丽蕾在《治理理论与我国地方政府治理模式初探》[14]中论述“地方政府治理”的概念时就直接引用孙柏瑛教授对“地方治理”的界定。也有持不同看法,认为要区分两者概念的学者。马运瑞教授认为“中国政府治理的定义应该是在中国共产党中央委员会的领导之下,国家立法、行政以及施法机关紧密配合,高举依宪治国的大旗,以市场经济为基础,大力发展和规范公民社会,选择科学的治国工具,确定正确的治国目标,采取有力管理措施,正确认识和处理政府与市场、政府与社会和政府与公民关系,构建社会主义和谐社会的过程。”[15]很明显,马运瑞教授的定义里的“政府治理”有别于传统“政府管理”的概念,他仍把政府作为“政府治理”的主体,同时引入“市场”、“社会”与“公民”等治理主体,在很大程度上提升并凸显“市场”、“社会”与“公民”等治理主体的作用。曹剑光认为,“实际上‘地方治理的范畴更大些,主体还包括除地方政府外的第三部门、私人组织等,强调多主体的合作对地方公共事务的治理;而‘地方政府治理主要指在治理理论的指导下地方政府如何通过分权,重组等改革提高能力以适应全球化等不确定因素的挑战,如何促进公民参与,如何促进多中心网络的建立、发展,如何在多中心合作中起到核心作用,以更好处理地方公共事务,促进整个地方治理的发展的过程。”[16]在我国目前主要以地方政府为治理中心的制度之下,区分“地方政府治理”与“地方治理”,凸显以地方政府为治理中心在实际上更具有实践意义。

由于地方治理与地方政府治理之间复杂的关系,当下的研究大致可以分为以下几种:

一是关于地方各利益关系群体的研究。地方治理和地方政府治理理论中最为突出的一点就是要打破“单中心”的权威模式和构建“多中心”的地方治理结构,而这也是两者最根本的区别。主要有三个方面:①在地方中如何充分发挥政府这个治理中心和治理主导的作用,这是属于地方政府治理理论的范畴,也属于广义的地方治理理论的范畴。张勇认为在地方政府治理中很多问题其实还是来源于于政府本身,要做好地方工作,还得从政府本身着手。[17]②主要关注地方政府与其他地方治理主体之间的互动关系。如李建琴和王诗宗的《民间商会与地方政府:权力博弈、互动机制与现实局限》[18]以及沈荣华的《市场、政府与社会:地方治理的互动机制》[19]。③三是地方上除地方政府以外的其他治理主体的作用的研究。这一类的研究纷繁复杂,有谈及民间商会的[20],公民社会的[21],非政府组织和NGO的[22],也有新媒体的[23]。

二是关于地方治理和地方政府治理的机制方面的研究,包括治理模式、合作网络管理等。李超、安建增提出:由于现实中存在诸多问题,目前我国地方政府的治理模式可采用政府主导—合作型模式,即在治理模式中保留政府主导的因素,增强双方的合作因素。[13]李静、蒋丽蕊在中提出相类似的观点:目前的地方治理模式可采用政府主导——多元参与型模式,既保留政府主导的因素,又构建多方参与的治理机制,最终达到善治的目标。[14]学者李文星、蒋瑛提出,新的历史时期地方政府面临着越来越大的挑战,常常产生地方政府无法单独解决的跨区域的公共事务问题。[24]

三是对国外地方治理情况的介绍。虽然地方治理在中国已经开始有自己的特色和特定的研究方向,但毕竟理论起源还在西方,一些学者也不忘介绍外国地方治理的实际情况,希望从中能为我国的相关理论带来借鉴与冲击。如高新军介绍了美国地方政府治理中的公众参与的情况。[25]张小明和陈虎通过介绍加拿大地方治理创新的具体措施和基本原则,从而领悟对我国地方治理发展的启示。[26]林纯洁介绍了德国地方的自治传统、法治传统、监督机制的完善和民众的广泛参与。[27]

另外,除了以上三个方面以外,对地方治理和地方政府治理也产生了不少的特殊视角对之进行研究,如中国地方政府治理能力的培育、中国地方治理与区域经济发展的问题、地方治理发展趋势等方面。

当下我国的地方政府治理的研究虽然有所成绩,但是由于地方政府治理的实践中仍存在着不少问题,在未来的研究过程中仍然要多加注意。

首先,现存的政府体制仍然是以压力型的体制为主,导致上级政府仍然一厢情愿地单向要求下级政府对上级政府负责,执行上级政府的各项指令性任务。上级政府不断地给下级分解繁重的发展任务和指标,使得下级政府无法致力于本地经济和社会事务的发展以及公民福利的改善。有时候地方政府迫于上级的压力,不得不通过牺牲民力和侵蚀社会以谋求发展,导致地方政府与社会之间处于不太和谐的状态之中。

其次,中国共产党的领导方式对我国地方政府治理的影响非常关键。维持现有的党、政、民间社会三位一体令公民社会和私人领域得不到应有的发展,同时也会造成巨额的社会管理成本。必须从集权到分权,从一党独大到兼容并包,从全面包揽到只注重某些领域等方面改变党的领导方式。

再次,现行财税制度不合理和转移支付不完善,造成了地方政府的权责严重失衡。这可以从多个方面得到表现。譬如:现行的国税、地税两份和税收按比例分享的做法并不合理;地方政府的实际是地方事权较多、人头税支出较大,现行的转移制度不能解决这些问题;现有的的财政监督制度并不完善。

最后,存在国家与社会的零和博弈的陈腐观念,公民社会的发育非常不完善。要实现民主参与实现国家与社会的良性互动,这必须要有一个充分发育的公民社会或培育一个有自主性的公民社会。由于我国特定的历史进程和制度架构,我们不可能建立起西方意义上的多元社会主义国家。因此,政府观念的转变就显得至关重要。

参考文献:

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[4]张孝芳.善治理论与中国地方治理[J].燕山大学学报(哲学社会科学版),2002,(04).

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[6]孙柏瑛.全球化时代的地方治理:构建公民参与和自主管理的制度平台[J].教学与研究,2003,(11).

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[9]孙柏瑛.当代地方治理——面向21世纪的挑战[M].中国人民大学出版社,2004.

[10]杨雪冬、陈家刚.立法听证与地方治理改革[M].中央编译出版社,2004.

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[21]刘利鸽.中国公民社会的兴起对地方治理的影响[D].郑州大学,2006;胡荣亮.公民社会视角下的地方治理转型[J].才智,2009,(01).

[22]陈叶丹.非政府组织的政策网络管理模式研究[D].上海交通大学,2008;杜鹏.NGO在县级地方治理中的作用、困境与对策思考[D].苏州大学,2008.

[23]卢家银,孙旭培.新媒体在地方治理中的作用[J].湖南大众传媒职业技术学院学报,2008,(03).

[24]李文星、蒋瑛.简论我国地方政府间的跨区域合作治理[J]. 西南民族大学学报(社科版),2005,(01).

[25]高新军.美国地方政府治理中的公众参与[J].中国改革,2006(09).

[26]张小明,陈虎.加拿大地方治理创新及其启示[J].北京科技大学学报(社会科学版),2006,(03).

[27]林纯洁.德国地方治理对中国改革的启示[J].学习月刊,2009,(03).

Assessment of Governance for Local Government in China

Luo Yuan

(College of Economics and Management, Guangdong Ocean University, Zhanjiang, Guangdong, 524088)

Abstract: In our academic community, Governance for Local Government is a relatively new concept. Its development goes with the theory of Local Governance and closely related to it. This article introduces the foreign origin of the study of Governance for Local Government, hackling the introduction, communication and formation process of China's Governance for Local Government Theory. Meanwhile it makes a brief assessment of the status quo of Governance for Local Government in China's contemporary research.

Key words: Governance for Local Government; Local Governance; analysis

(责任编辑/田苗)