“十二五”时期的财政体制改革＊

中国社会科学院财政与贸易经济研究所课题组

1994年分税制财政体制改革已过去了16年，财政体制存在的一些弊病也在逐渐暴露。近年来，在关于中国财政体制改革30年和新中国财税发展60年的研究成果中，有一些涉及财政体制进一步改革问题，如高培勇[1]、杨志勇[2]等；也有一些专门对地方财政问题作了深入研究的成果，如贾康[3]等；还有一些对中国财政体制进行全面概括的研究成果，如李萍[4]。本文拟在此基础上，集中探讨“十二五”时期的中国财政体制改革问题。

一、困扰财政体制改革的重要问题

“十一五”时期的财政体制基本上保证了财政体制的正常运转，但与有效率的财政体制还有一定的差距。本文着重分析财政体制存在的几个重要问题，以期为改革方案的选择提供支持。

（一）事权与支出划分存在的问题

根据现有制度规定，中央财政应负担的支出包括：国防、外交外事支出、武警部队、优抚安置、养老保险；中央和地方财政分担的支出包括：农业、基建、粮食、农业综合开发、交通、行政、公检法、教育、科学、文化、卫生医疗服务；地方财政负担的支出包括：失业保险、医疗保险、社会救济与社会福利。

实际上，地方承担了一部分中央应该承担的支出。包括：民兵事业费、农村民兵和预备役人员训练误工补助、预备役团以下部队和现役部队县级人民武装部营房和训练设施建设费；由地方支付的一般性外事活动经费；武警部队内卫部队支队以下机关部队的基建经费、边防部队的部分地区公安任务的支出、分级负担警卫部队的业务经费；应由中央财政承担的优抚安置的组织、管理支出费用。应由中央全额负担的养老保险，实际上采取了中央和地方共同承担的方式，即中央补助90%，地方承担10%。而与此同时，应由地方全额负担的支出，包括医疗保险、社会救济和社会福利均得到中央的专款补助。

此外，对民族地区、西部地区、重大自然灾害地区进行对口支援，是一种具有中国特色的解决地区间财力差异问题，促进公共服务均等化的做法。一般说来，对口支援政策的制定者是中央政府，具体落实的责任方是地方政府。对于地方来说，对口支援任务带有不确定性和不规范性。

已在制度中明确责任的中央支出和地方支出在现实中却是模糊的。至于制度规定应由中央和地方共同分担的支出，如教育、文化、科学、卫生医疗服务等，更是出现了界限不清的问题。这容易引发责任推卸问题，影响公共服务的提供。

造成这种支出状况的原因包括：一是现有的法律法规对各级政府多数支出责任只是作了原则性的规定，这直接导致在具体界定支出责任时存在模糊地带。二是各级政府职能不清。中央承担地方的支出责任与地方承担中央的支出责任，反映了各级政府不同程度地存在“越位”问题，也说明各级政府财政的硬预算约束能力不足。三是不同级别政府的影响力不同。上级政府能够通过包括人事权在内的其他非财政权力对下级政府的行为产生影响。这必然导致相关的制度规定流于形式。四是事权划分的问题与“养机构养人办事”的行政管理方式有着密切联系。

（二）收入划分存在的问题

1994年的分税制改革以及随后的改革主要是从如何提高中央财政收入的问题着手，将可以提供大量税收收入的税种划归中央或作为中央占大头的共享税，将具有收入分配职能但当时规模甚小的个人所得税划归地方，留下了一些需要进一步改进的地方。

1.税种的划分

关于税种的划分，下面仅以个人所得税和资源税为例进行说明。[5]

先看个人所得税。1994－2001年，个人所得税一直是地方税。2002年所得税收入分享改革之后，个人所得税作为地方主要税种的格局并没有得到根本的改变。从短期来看，因个人所得税占税收总收入的比重不高，这种划分还不会带来太多的问题。随着中国经济的发展以及工资制度的改革，个人收入不断提高，且个人之间的收入差距也在不断拉大，因而，个人所得税的税基扩大得很快，税收收入也不断提高。各国的发展经验表明，人均GDP越高的国家，税收收入中直接税所占的比重就越大。随着经济的发展，个人所得税应成为中国税收收入的主要来源之一。

在长期，从中央政府履行收入分配职能和宏观调控职能的角度来看，这种划分具有很大的不合理性，在未来新既得利益形成之后，再进行调整的痛苦将会进一步加大。

再看资源税。资源税作为中央和地方共享税这一划分方向基本是正确的。考虑到资源在各地区分布不均衡的特点，资源税应由中央政府来征收；资源在开发过程中需要大量使用地方的公共设施，因而税收收入需要与地方共享。然而，在确定分享方式时，却是大部分资源税划为地方收入，只有海洋石油资源税属于中央收入。在资源税税负较轻的情况下，这对地区间收入差距不会有太大的影响。但是，资源税税负提高是大势所趋，如继续维持资源税主要是地方税的格局，必然会扩大地区间的收入差距。①虽然资源丰富地区多属经济落后地区，资源税税负提高之后，首先会缩小地区间的收入差距，但最终仍有可能导致收入差距的扩大。从某种意义上讲，按这种方式划分的资源税就不再是共享税。

2.地方税收体系的建立与地方政府的税收管理权限

分税制往往要求各级政府都有自己的主体税种。从分税制改革方案中可以看出，留给地方的税种虽然不少，但较为分散，缺乏主体税。从理论上讲，财权与事权不一定要匹配，只要财力与事权相匹配，政府职责就能够得到很好的履行。但如果地方政府的收入主要来自中央政府的财政转移支付，这对地方政府来说容易形成依赖，地方政府对于当地人民的责任感就可能不够强。如果地方政府所支配的收入主要来自当地，那么，当地人民就有充分的激励对它进行监督，这有利于提高地方政府的公共服务效率。

形成这种格局的原因之一是税种的划分，中央将提供财政收入的主要税种集中；原因之二，地方税系的构建存在着片面重视一些目前收入比重大的流转税主要税种，忽视了地方税种的培育和建设，如财产税等；原因之三，地方税收的管理权限较小。

现行分税制财政体制主要规范了中央与省一级的财政关系，而未建立起省级以下各级财政之间的规范化财政体制。现实中，省级以下财政体制的确定主要采取了“模仿”中央与省一级财政关系的基本做法，将主要收入来源的税收集中在较高级别的地方政府，这在客观上加剧了县乡财政的困难。

税收收入是财政收入的主要组成部分，因此，收入划分主要是分税问题。但在社会主义市场经济条件下存在大量国有经济、国有资源、国有土地，财政收入的划分范围超越了分税制。财权的划分除了分税之外，还涉及分利、分租、分费等一系列问题。

分税制财政体制中相对独立的地方政府应该拥有发债权。地方政府发债权的落实也是一个重要的问题。在收入的划分上，由于地方发债权问题没有得到解决，地方财政作为独立财政的作用尚未凸现，在现实中还可能带来一些问题。例如，1998年中央政府推行积极的财政政策，中央将所借的债务部分转借给地方；2009年和2010年为了落实积极的财政政策，中央代地方发债，这在客观上有助于缓解地方财力紧张问题，但有可能造成地方对所转借债务推卸责任，即地方财政的预算软约束的后果。

此外，税收与税源也成为近年来突出的一个问题。特别是所得税分享改革和内外资企业所得税制统一之后，除少数中央企业，多数企业不再按照行政隶属关系进行课税，而是在总部所在地缴纳企业所得税。这大大弱化了政府对企业的行政干预动力，税收与税源背离问题也随之而来，引发税收征管地与税收收入归属地的争论。

（三）财政转移支付制度存在的问题

分税制改革以来，政府间财政转移支付一直是地方财政支出的重要来源。地方财政本级收入占地方财政本级支出的比重1994年为57.24%，2008年为58.17%，2009年为53.77%。①1994年的数据根据《中国财政年鉴2007》（北京，中国财政杂志社，2007）计算；2008年的数据来自《2008年全国财政收支决算情况》（http：//yss.mof.gov.cn/yusuansi/zhengwuxinxi/caizhengshuju/200907/t20090707＿176723.html）；2009年的数据来自财政部：《关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告》（http：//new.xinhuanet.com/newscenter/2009－03/15/content＿11014326＿1.htm）。可见，中央补助地方支出在地方财政本级支出中具有重要地位。

目前，中央补助地方的形式主要有税收返还、一般性转移支付和专项转移支付。其中，一般性转移支付②2009年，财政部将财力性转移支付改称“一般性转移支付”，原一般性转移支付改称“均衡性转移支付”。下文所指的“一般性转移支付”即原财力性转移支付。包括均衡性转移支付、民族地区转移支付、调整工资转移支付、农村税费改革转移支付、县乡基本财力保障机制奖补资金、义务教育转移支付、农村义务教育化债补助、资源枯竭城市财力性转移支付及其他一般性转移支付。专项转移支付包括社会保障和就业支出、农林水事务支出、科技支出、教育支出、医疗卫生支出及环境保护支出等。

税收返还与体制补助（体制上解）和一般性转移支付与专项转移支付有着很大的不同。它是1994年分税制改革时尊重地方既得利益，以获取东部发达地区对改革的支持而采取的折中措施，客观上具有解决纵向财政失衡的效果。一般性转移支付直接以实现地方政府公共服务均等化为直接目标。专项转移支付则各有特定用途。

从1994年到2009年，一般性转移支付从99亿元上升到11319 .89亿元；专项转移支付则从361亿元上升到12359 .14亿元（见表1）。改革开放以后，中国各省级政府财政收支水平差距较大。2009年，西藏自治区地方财政一般预算收入为16.92亿元，而上海市仅地方财政收入就达到2540 .3亿元。①数据来源：西藏自治区财政厅：《西藏自治区2009年财政预算执行情况和2010年财政预算草案的报告——2010年1月10日在自治区第九届人民代表大会第三次会议上》；上海市财政局：《关于上海市2009年预算执行情况和2010年预算草案的报告——2010年1月26日在上海市第十三届人民代表大会第三次会议上》。结合人均财政支出，可以发现，如果没有转移支付，西藏、甘肃以及其他许多西部省区都很难保证政府的正常运作。显然，无论是在纠正财政纵向失衡，还是在纠正财政横向失衡方面，财政转移支付都发挥了重大作用。

表1 1994—2009年中国的财政转移支付（单位：亿元）

一般性转移支付规模的扩大，表明财政转移支付在促进地区公共服务均等化方面的作用增强。一般性转移支付的问题主要表现在：第一，一般性转移支付的规模虽然一直在扩大，但总体上仍然偏小，难以在均等化公共服务方面充分发挥作用。第二，一般性转移支付种类繁多，不利于不同种类的财政性转移支付之间的协调。虽然各种支出确定的依据不同，但其均等化公共服务水平的最终目标是一致的，应该在统一测算标准收入与标准支出的基础之上进行归并。第三，均衡性转移支付所依据的标准收入与标准支出的测算公式以及决策程序还不够公开透明，在一定程度上影响了均等化目标的实现。

专项转移支付是有特定用途的转移支付，但在专项转移支付的决策程序、专项转移支付的使用方式、资金使用的监督等方面都需要进一步加强。

1994年分税制改革的目标是通过增量调整，扭转财力分布格局不利于中央政府的局面，增强转移支付的作用。这次改革是在很大程度上承认了地方政府特别是东部发达地区既得利益的基础之上进行的。②1994年的分税制改革没有对省以下财政转移支付制度作出专门的规定。但是，在后来的几个文件中，如《财政部关于完善省以下分税制财政管理体制意见的通知》[财地字（1996）24号]、《改革和完善农村税费改革试点县、乡财政管理体制的指导性意见》[财预（2000）134号]、《国务院批转财政部关于完善省以下财政管理体制有关问题意见的通知》[国发（2002）26号]和《关于切实缓解县乡财政困难的意见》[财预（2005）5号]中，对此提出了指导性意见。财政部2009年还专门就“省直管县”改革发出通知。税收返还与体制补助（体制上解）占中央补助地方支出的比重已从1994年的约80%下降至2007年的约22%。税收返还与体制补助（体制上解）地位持续下降，但其绝对数额仍然较大。中央对地方的税收返还2008年为4282 .16亿元，2009年达到4942 .27亿元。税收返还与财政转移支付的均等化目标是相悖的，影响了财政均等化水平和各地人均财政支出差距。这也说明，中央对地方补助支出的结构还存在不合理的地方。

二、深化分税制财政体制改革的目标方案

（一）事权划分应重在事权的确定性

事权划分应遵守的原则之一是：根据各级政府所提供的公共物品和公共服务的受益范围确定支出责任。全国性公共物品和公共服务受益范围遍及全国，由中央政府提供；地方性公共物品和公共服务受益范围仅局限于地方，则由地方政府提供；具有外溢性的地方性公共物品和公共服务，由地方政府联合提供，或中央政府补助地方政府提供，或直接由中央政府提供。

事权划分应遵守的第二个原则是：应根据公共服务提供效率的高低，确定不同级别政府的事权。同时，还要考虑历史文化传统因素。理论上，收入分配、经济稳定职责由中央政府提供更有效率。但在收入分配职责的履行上，各国不同程度地借助了地方政府的力量，中国也不例外。考虑到历史文化传统因素，确定各级政府容易接受的支出责任分担机制，从养人养机构转向以提高公共服务效率为中心，购买公共服务更重要。

基于事权划分的原则，事权与支出责任的划分应重新加以调整。具体方案见表2。

表2 事权与支出的划分

本方案主要以公共服务的提供为中心，尽可能减少根据现实中的行政隶属关系来确定支出责任。例如，武警部队与军事有关的支出应属于国防支出，由中央财政承担；而其承担消防职责的支出应属于消防支出，由地方财政承担。

中央和地方共同负责的事权与支出，应主要根据公共服务提供效率的高低划分具体责任。例如，公共工程受益面遍及全国或者属于多个地区受益的，应由中央财政负责；仅限于某个地方的，则由地方财政负责。交通职责的划分应该是：国道、铁路、民航公共服务、重要航线等应属于中央财政的职责，其他属于地方。事权与支出的划分还考虑了传统因素。如教育职责的划分应该是：中央财政负责全国重点高校的支出和在全国具有示范意义的教育工程支出；地方财政负责中小学教育、学前教育和地方高校的支出。

事权划分方案确定之后，还必须有配套措施。否则，事权划分方案亦将流于形式。

第一，在明确政府与市场关系的基础之上，明确中央和地方的责任。特别需要考虑新增事权和支出责任的划分问题，公共服务均等化与主体功能区建设的责任落实问题，环境保护、低碳经济发展的落实问题。由于历史、文化、传统、经济、政治、军事等方面因素的影响，各国政府与市场的界限不是完全相同的，而且就是这样的界限，也会随着时间的流逝而发生变化。各国政府中央与地方事权的划分也不是完全相同的，但中央和地方财政关系运行良好的国家，政府间财政关系保持相对稳定、相对确定、相对规范。理论上，相对规范的政府间财政关系容易给各级政府特别是地方政府相对确定性的预期，增强对地方政府的激励。

明确事权需要有力的法律保障。许多国家通过宪法和有关财政法规对事权的划分加以规定。一方面，较高的法律层次提高了事权划分的权威性，增强了制度的遵从性；另一方面，较为具体的事权划分具有可操作性，问题的关键在于明确责任。各国对各级政府支出责任的规定迥然不同。联邦制国家与单一制国家不同。即使是联邦制国家，也有中央相对集权的；在单一制国家，也有地方相对分权的。

各级政府事权的确定是一个由哪一级政府承担最有效率的问题，其前提是政府职责（事权）的界定。界定事权的难度很大。政府与市场的界限是公共选择的结果。不仅不同国家所提供的公共物品可能不同，即使是同一国家在不同时期所提供的公共物品也可能不同。[6]中国政府的一些职责是转型期国家所特有的，如支持市场体系形成与完善的任务等等。国有经济活动范围甚至无法加以清晰界定，需要时间来验证。中国市场经济形成的过程不同于西方市场经济国家，在一定程度上，市场经济是逆向成长起来的。中国的文化传统也会对中国式的市场经济产生影响。

第二，修订预算法或者制定政府间财政关系法，明确各级政府财政支出责任，并规定超越责任的相应处罚措施。

第三，改革行政管理体制，减少职责同构，解决责任相互推卸的问题。无法避免的共同分担的事权应明确规定各自的具体责任。结合国家法制化与民主化进程，通过相关的人事制度改革，减少人事因素对财政支出责任的负面影响。

第四，出台政策必须有对应的财政资金配套。中央和地方的事权不是不能变，中央不是不能要求地方做事，但在分税制财政体制框架内，中央出台政策必须有配套的财政资金。否则，地方“被迫”履行责任，只会导致地方政府产生抵触心理，不利于地方积极性的发挥。

第五，规范省以下财政体制。除了中央与地方财政关系之外，还有省以下财政体制的建设问题。要加快省以下财政体制改革进程，规范省以下各级政府的事权和支出责任分配制度。

（二）收入划分应考虑不同级别财政的激励性

1.收入划分

现代政府的主要收入来源是税收，因此，收入划分最主要是分税问题。政府的收入来源还可能有国有资产收益、收费、公债等，因而，划分收入权限也同样要涉及这些问题。现代市场经济国家，国有经济规模偏小，更重要的是，营利性国有资产收益微乎其微，因此，大部分市场经济国家在收益的划分上没有太多问题。中国目前处于经济转型期，拥有大量营利性国有经济，这就不可避免地要涉及国有企业利润分红问题。①张馨结合中国拥有众多国有资产的现实，指出中国的财政体制应该是分税与分利相结合，这说明国有产权在财政体制的确立过程中具有重要作用。实际上，国有土地、国有资源收益如何在中央和地方之间进行分配，也是一个重要的问题。地方所有制带来了诸多短期问题，亟待从财政体制上着手加以解决。参见张馨：《比较财政学教程》，北京，中国人民大学出版社，1997。

收费往往对应于公共部门所提供的服务，从理论上说，哪一级政府提供的服务，就应该由哪一级政府收费，因此，收费的划分通常不构成划分收入的难点。

在实行财政联邦制的现代国家中，每一级财政都是相对独立的，理论上，各级政府都应该有发行公债的权利。一般说来，中央政府的发债权是没有什么可以质疑的。争论的焦点往往在地方政府的发债权以及地方政府具备什么条件才可以发行公债上。

解决收入划分的问题，首先要看划分收入的目的何在。一般认为，收入用于满足支出的需要。但问题是，不同级别的政府是否都应该拥有足够的收入，以满足各自支出的需要。如果各级政府都能做到以本级直接筹集的收入满足支出的需要，那么，各级政府之间实际上就变成了真正的相互独立了。因此，通常认为地方政府不应该拥有充分的财权，中央政府可以对之进行调控，以维护一国的统一。这样，地方政府要么在收支相抵之后留有资金缺口，要么收大于支，但要上解部分本级筹集的收入给中央政府。

那么，地方政府财政资金缺口或者所上解的收入规模应该有多大？简单地说，规模不应该太大，财政收入应该满足财政支出的需要。规模太大容易导致地方政府缺少最基本的激励，影响地方政府组织收入的积极性。也就是说，无论如何，地方收支应该大致相抵。这样，不同级别政府的收入应该根据其所承担的职责、所要实现的职能而定，基本做到财力与事权相匹配。

综上所述，财务管理在企业内控体系中发挥着重要的作用，财务管理能提高企业经济效益，推进企业内控体系建设，同时，内控体系又是财务管理工作能正常运行的重要保障。因此，企业要建立健全内部控制体系，加强对财务管理工作的监管，将两者结合在一起，共同促进企业的发展，使企业在激烈的竞争中脱颖而出。

但在实际中，一般都是从收入本身的特性以及政府的其他目标着手划分政府收入的。就整体规模而言，这种划分地方财政收入的方式通常是不足以满足地方财政支出需要的。与此同时，中央政府的收入远大于支出。这样，地方财政支出的不足部分很大程度上要依靠中央政府的转移支付得以解决。当然，如果地方财政收入与支出差距过大，也会影响到地方获得财政收入的积极性。由于现代政府的收入主要依靠税收，因此，许多国家都强调建立地方税系，以发挥地方在征税过程中的积极性。同时，在分税制条件下，正式启动地方债也至关重要，可以减少地方政府的软预算约束。[7]

2.税收划分的方案选择

分税有两种思路，一是根据税种本身属性在中央政府和地方政府之间划分税收；二是根据受益原则确定税权。

单凭税种自身特征来确定税种的归属是不恰当的，应将税种与其在全部税收收入中的地位结合起来进行综合考虑，即依据受益原则划分税权，保证地方支出所需税收主要由地方政府征收。

表3提供了一种分税方案。

表3 中央税、地方税、中央和地方共享税划分方案

本方案在尊重既有事实的基础之上，综合考虑了各税种的特性与公共服务的提供成本因素。与现行分税体制相比，本方案不再保留铁道部门、各银行总行、各保险总公司集中交纳的营业税归属中央的特殊规定，而将营业税全部划归地方税；本方案亦不再保留铁道运输、国家邮政、中国工商银行、中国农业银行、中国银行、中国建设银行、国家开发银行、中国农业发展银行、中国进出口银行以及海洋石油天然气企业不参与所得税分享的规定，而将所有所得税收入列入共享范围；本方案还取消增值税、消费税、企业所得税、个人所得税基数返还规定。

外贸企业出口退税属于中央政府的责任，一是鼓励出口，二是国际商品税课征惯例的产物，应由中央政府统一承担。从理论上，只要尽可能地减少增值税的税收优惠（这也是增值税制进一步改革的要求），出口退税不太可能出现退多于征的状况。

关于中央和地方共享税，考虑到基数返还取消之后对地方财力的影响，应提高增值税的地方分享比例至30%～40%。消费税分享是因成品油税费改革所致，宜保留，分享方式是将成品油因改革而加征的消费税收入直接划归地方收入。证券交易印花税保留现在的分享格局，即中央97%，地方3%。考虑到取消收入基数保证之后，地方财力受到影响，虽然新增了一些中央大型企业所得税作为收入分享，也应适当提高企业所得税和个人所得税收入地方分享的比例，企业所得税中央和地方五五分成，个人所得税中央和地方六四分成（个人所得税作为调节收入分配的税种，中央应多分）。

目前尚未开征的物业税（指对个人自用的住房定期课税，或称房产税、房地产税）和环境保护税应属于地方税。物业税一半对应的是地方公共服务，体现的是人民享受公共服务所承担的成本。环境保护税是一种专门用途税，用于环境保护，而环保的职责应主要归属地方。

关于利润的划分，可暂时保留中央企业和地方企业按照隶属关系分红的做法，未来再结合国有经济改革的进程而加以进一步规范。还应探索国有土地和国有资源收益在不同级别政府之间的合理划分方案。

（三）取消税收返还，规范财政转移支付制度

促进公共服务水平均等化是财政转移支付的长期目标。在各地财力差别较大的今天，政府应该通过财政转移支付来保证各地居民享受最低标准的各种基本服务。这些服务主要有一般行政管理与法律服务，基础教育，基本医疗卫生和营养服务，饮用水、环境卫生与电力等。

1.取消税收返还

近年来，对于税收返还的指责不绝于耳。但无论如何，税收返还在推动1994年分税制改革中发挥了积极作用。如果不是因为采取了有效的税收返还措施，很难想象分税制改革能够进行下去。虽然税收返还导致资金大量流向发达地区，不利于缩小不同地区之间的财力差距，不利于公共服务水平均等化目标的实现，但是税收返还对于调动发达地区的积极性发挥了较大作用。只是随着时间的推移，财政转移支付制度需要进一步规范化，税收返还与体制上解（体制补助）需要逐渐退出历史舞台。虽然近年来税收返还在财政转移支付制度中的地位相对下降，但税收返还的绝对规模不小。“十二五”时期中国应取消税收返还，以更好地发挥分税制财政体制的功能。考虑到取消税收返还必然会严重影响地方财力，因此，需要对一般性转移支付和专项转移支付进行统筹重构。

2.构建纵向与横向相结合的财政转移支付模式

转移支付模式有纵向转移支付模式、横向转移支付模式和纵横交错转移支付模式。纵向转移支付模式下，所进行的转移支付发生在中央政府与地方政府之间。横向转移支付模式下，所进行的是地方政府之间的转移支付。①德国是横向转移支付制度典型的国家，参见朱秋霞：《德国财政制度》，北京，中国财政经济出版社，2005。纵横交错转移支付模式兼有二者的特征。中国目前所实行的转移支付制度属于纵向模式。

现实中，有许多东部经济发达地区对西部的有中国特色的对口支援项目属于横向转移支付，需要通过建立正式的横向转移支付制度予以规范。地方政府的对口支援，运用地方财力，履行的是公共服务均等化这一属于中央政府的职责。因此，事实上的横向转移支付需要与纵向转移支付制度统筹考虑。

从理论上说，虽然横向转移支付制度所要实现的目标通过纵向转移支付同样可以实现，但是既成事实的横向转移支付，如果缺少规范，显然不利于相关财政资金使用效率的提高，也不利于纵向转移支付规模的确定。

建立正式的横向转移支付制度，是中国特色的对口支援制度可持续发展的需要，是对口支援规范化的需要，是对口支援效率提高的需要，也是规范各级政府行为的需要。

基层政府是目前中国财力最为缺乏的单位，在纵向转移支付上，中央可以考虑越过省一级，直接安排面向县一级的转移支付，进一步提高转移支付的效率。在确定纵向转移支付数额时，应该充分考虑中央政府在地方的项目的数量和规模。这是因为，在地方的中央项目同样会给当地带来收益，增加当地的财力。中央政府在地方的项目对地方经济增长的影响仍需要进一步评估。

3.尽可能压缩转移支付的规模

中央政府在筹集财政收入上具有规模经济的优势。许多地方政府依靠本级收入不可能满足支出需要，中央财政转移支付在满足地方财政支出中可发挥重要作用，中央还可借此加强对地方政府的调控力度。但财政资金的转移过程难免会带来各种各样的成本，因此，理想的做法应该是尽可能压缩转移支付的规模。

影响转移支付规模的因素有许多。当前所能进行的转移支付是针对预算内财力而言的，未来转移支付规模的确定还必须考虑到政府掌握的其他财力。转移支付规模的确定必须解决好一个问题：中国应该选择集权型的转移支付制度还是分权型的转移支付制度？集权型转移支付制度有助于中央政府调控能力的增强，但不利于地方政府积极性的发挥。分权型转移支付制度正好相反。集权型制度下，转移支付规模较大。分权型制度下，转移支付规模较小。集权型还是分权型，或者混合型制度类型的选择，可能存在某种程度的等价关系，关键的问题是要寻找到约束制度类型选择的因素。

4.重构一般性转移支付与专项转移支付

一般性转移支付是通过测算标准收入与标准支出之间的缺口，再考虑财力因素而确定的。它天然地具有“负激励”①财力不足就能得到一般性转移支付，这对于增加财力的目标来说是一种“负激励”。的效应，但要促进公共服务的均等化，除此之外，别无选择。下一步所应该做的是尽可能完善一般性转移支付制度，标准收入的测算融入更多的激励因素，考虑更多的财政努力因素，以尽可能减少转移支付的负激励效应。

专项转移支付因其政策目标明确，仍需保留。应尽可能使专项转移支付的决策公开透明，并在一定范围内引入竞争机制。专项转移支付政策目标实现的途径可能有多条。应创造条件让更多的地方政府参与此类专项转移支付资金的竞争，以尽可能降低政策目标实现的成本。

专项转移支付规定资金的用途，与此同时，往往也要求地方政府配套一定比例的资金。一般性转移支付对资金的使用没有过多的约束。②中国目前对一般性转移支付资金作了一些约束，规定资金只能用于偿还到期债务（缓解财政困难地区财政运行中的突出矛盾）、保障行政事业单位职工工资发放、机构正常运转和社会保障等基本公共支出，严禁用于搞“形象工程”和“政绩工程”，这种规定只适用于当前一般性转移支付资金规模不大的情形。无限制用途的资金比限制用途的同样数量资金，给地方带来更大的灵活度。从财政支出的效率来看，一般性转移支付的效率至少不低于专项转移支付。如果地方政府能够合理配置这些资金，那么，一般性转移支付方式更为可取。如果中央政府的目标是要提高全国性的某种公共服务水平，那么，专项转移支付更为可取。地方政府是否受到有效约束，也影响到转移支付方式的选择。如果未能受到有效约束，地方政府就可能很容易地将资金配置到低效率项目，影响转移支付目标的实现。

从中国目前的现实情况看，专项转移支付能够解决许多一般性转移支付所不能解决的问题，特别是一些基本公共服务水平（最低转移支付所对应的公共服务水平）提高问题，如义务教育、卫生健康服务等。财政转移支付的确定还应与主体功能区建设联系在一起，根据主体功能区的不同定位，确定其标准收支。限制开发地区和禁止开发地区的财力会因主体功能区建设而受到较大影响。与此同时，不同的主体功能区对公共服务的需求不同。限制开发地区和禁止开发地区为了恢复和保持原有生态环境，往往需要较多的环境保护支出资金。

财政转移支付的确定还应与主体功能区建设联系在一起，根据主体功能区的不同定位，确定其标准收支。限制开发地区和禁止开发地区的财力会因主体功能区建设而受到较大影响。与此同时，不同的主体功能区对公共服务的需求不同。限制开发地区和禁止开发地区为了恢复和保持原有生态环境，往往需要较多的环境保护支出资金。

当前中国专项转移支付内容庞杂，种类达几十种之多，项目设置交叉重复，资金使用零星分散，部分项目设计与地方实际需要脱节，需要对这些项目进行归类整理，采取公式化计算方法，进一步提高这些资金的管理水平，以充分发挥其他转移支付形式在基本公共服务水平提高中所不能起到的作用。

另外，已有中央财政专项转移支付过多地要求地方财政有相应的配套资金，这直接导致地方财政不能拿出足够资金来配套。实际上，更需要专项资金支持的地方不能拿到项目，只好采取虚报数字的做法，影响了专项转移支付目标的实现。因此，专项转移支付项目的确定有必要根据实际情况，适当放弃或降低需要地方配套资金的要求。

今后，随着地方政府理财的约束力增强，可考虑缩小专项转移支付的规模。

中国目前的税收返还和均衡性转移支付，都属于无条件转移支付范畴。未来所要做的是应该对这些不同的转移支付形式进行整合，形成统一的一般性转移支付，根据各地标准收支的差别，决定转移支付的数额。

5.构建规范化的财政转移支付制度

至今为止，中国政府间的转移支付的实施还缺少系统性，转移支付的调整多由中央的有关“通知”和“决定”来规定。这不仅影响到地方合理的确定性预期的形成，而且影响到规范的政府间财政关系的形成。

已有的制度多从解决现实问题出发，忽略了一些长远问题的解决。例如，根据转移支付的一般原理，中国所实行的税收返还无论从哪个方面来说，都是不合理的，但事实上，这种制度对于改革的推行起到了积极的促进作用。税收返还等尊重既得利益的做法虽然延缓了公共服务水平均等化目标实现的时间，但它对于整体公共服务水平的提高是大有益处的，特别是税收返还对发达地区有着积极的激励作用。与此同时，中央政府通过获取财政收入增量，财政实力也得到增强，从而更有可能支持财政困难地区的发展。也就是说，虽然表面上均等化目标未能迅速实现，差距甚至还有所拉大，但这种做法总比低水平的均等化要强。面对效率与均等的权衡取舍，中央政府在确定转移支付方法方面表现出新思维，努力通过增量改革换取存量带来的益处。

政府间转移支付制度框架的构建是在改革背景中进行的，所牵涉的问题的复杂性远远超过一般市场经济国家。政府间财政关系确定的基础——政府的经济活动范围尚未得到明确界定，要在这样的条件下构建规范的转移支付制度框架显然需要更多的实践探索。1994年以来的分税制改革和以前的财政体制改革一样，没有对省级以下财政体制作出明确规定。在实践中，这演变成各地多种不同形式的试验。各地建立激励型财政体制的探索，有可能为未来建立适应全国需要的规范化转移支付制度积累更多的经验，促进适合中国经济发展需要的财政转移支付制度的形成。[8]

当今，中国转移支付制度框架的构建首先要做的是通过政府间财政转移支付立法，确定转移支付制度的远景战略规划，使得各相关经济主体明确转移支付制度的调整趋势，明确整体改革的时间表，让地方政府形成事先的确定性预期。例如，可以规定转移支付数额的确定以五年为期进行调整。这种明确的规定要远胜于那些临时性规定。

建立规范的涵盖省以下各级财政的转移支付制度，特别是要强调制度形成过程的透明度，对转移支付资金使用的有效监督，将会带来制度红利。

6.建立中央财政拨款专家委员会和政府间转移支付理事会[9]

发达国家都是以公式化形式确定转移支付制度，以非人格化制度应对主观因素可能带来的负面影响。这其中还有一个由哪个机构来提出公式的问题。我们认为，参照澳大利亚模式，建立独立于政府各部门的中央财政拨款专家委员会，专门负责财政转移支付公式的确定和调整，将是提高财政转移支付效率的有效途径。为了更好地增强中央财政转移支付的透明度，更好地发挥地方政府的积极性，更好地处理中央与地方财政之间的关系协调问题，中国有必要成立政府间转移支付理事会。理事会负责审议中央财政拨款专家委员会提出的转移支付方案，并送全国人大审批。

此外，还应加快省直管县的财政体制改革，这将有利于促进县域经济的发展，增强基层政府公共服务能力，但不能期望仅此改革就能从根本上改变公共服务的基本状况。省直管县的改革还需要相应的行政管理体制改革与行政区划的配套调整。

[1]高培勇、孙国府、张迪恳主编：《中国财税改革30年：回顾与展望》，北京，中国财政经济出版社，2009；高培勇主编：《共和国财税60年》，北京，人民出版社，2009。

[2]杨志勇、杨之刚：《中国财政制度改革30年》，上海，格致出版社、上海人民出版社，2008。

[3]贾康主持：《地方财政问题研究》，北京，经济科学出版社，2004。

[4]李萍主编：《中国政府间财政关系图解》，北京，中国财政经济出版社，2006。

[5]杨志勇、张馨编著：《公共经济学》，2版，北京，清华大学出版社，2008。

[6]杨志勇：《比较财政学》，上海，复旦大学出版社，2005。

[7]杨志勇：《地方债启动之配套条件研究》，载《地方财政研究》，2009（4）。

[8]杨志勇：《省以下财政体制建设：实践与观点述评》，载《中国财政》，2008（13）。

[9]高培勇、杨之刚主编：《走向“共赢”的中国多级财政（中国财政政策报告2005/2006）》，北京，中国财政经济出版社，2005。