行政处罚中听证当事人的权利*

韦 静

(安徽工商职业学院公共课教学部,安徽合肥230041)

行政处罚中听证当事人的权利*

韦 静

(安徽工商职业学院公共课教学部,安徽合肥230041)

行政处罚中听证中当事人的权利主要表现为被告知权,申请听证权,陈述、申辩权,申请行政复议权,提起行政诉讼权,请求国家赔偿权等。只有在行政处罚中当事人的这些权利得到了保障和维护,行政处罚的决定才会公平、公正、合法,才能实现程序正义,保障和监督行政机关有效实施行政管理,保护公民、法人和其他组织的合法权益,达到维护公共利益和社会秩序的正当目的。

行政处罚;听证;听证当事人;听证权利

1 听证权利概述

行政处罚中听证当事人的权利是指当事人在行政处罚中有被告知的权利,有陈诉、申辩、质证、要求听证的权利以及在听证程序中所享有的一切权利。

1996年10月1日起施行的《中华人民共和国行政处罚法》(以下简称《行政处罚法》)明确规定了听证程序,即行政处罚决定之前,听取当事人的意见,允许当事人辩解和反驳,为当事人充分维护和保障自己的权益提供了程序上的权利。它对于行政机关的严格执法、公正执法、公开执法提出了具体化的要求,有利于行政执法人员“兼听则明”,防止执法人员主观臆断、滥用职权,有助于行政机关查明案件事实,正确适用法律,减少和防止行政处罚过错,从而减少行政复议和行政诉讼,提高行政执法的效率。行政处罚中对听证当事人权利的保护已成为当今世界各法治国家行政程序法的一项共同的、同时也是极其重要的内容。我国听证制度的发展也顺应了现代社会立法、执法的民主化趋势,也体现了政府管理方式的不断进步。

2 设计听证程序的法律价值

听证程序的设定是通过公开的、为法律所承认的程序,为听证当事人和第三人维护自己的合法权利提供保障。设计听证程序的法律价值主要体现在以下几个方面:

2.1 听证是公平正义的体现

法律的重要功能之一是矫正不公平、不正义的社会现象,恢复社会正义。“公平是法律追求的一个永恒价值目标。只要有人类社会存在,就有对公平的价值追求。只要有法律存在,就有蕴含于其中的公平价值体现。公平作为法律追求的价值目标,既体现于横断面的法律体系中,也体现于纵向面的法律运转机制和过程中。[1]”在行政立法和行政执法活动中要贯彻公平原则精神,尽可能满足社会主体的公平要求。

正义是法律的内在要求,“正义固以平等为其核心,然就其排除任意性而言,应比单纯之平等更根本,应包括合理性、客观性、一致性、公正性与中立性等相关概念。[2]”法律正义体现在两个方面:一是程序正义。强调法律在适用过程中程序要公平合理,法官应当不偏不倚,平等待人;二是实体正义。不仅指法律的内容本身应公平合理,而且根据个案的差异性,追求法律适用于个案的实质合理性(即结果公平)。法律实现正义一般只有通过程序公正才能达到。

2.2 听证是公平与效率的统一

效率在经济学上是指投入与产出的比率,追求效率意味着力求以一定量的投入获得最大的产出。行政效率是国家行政机关及其公务员从事行政管理活动所获得的行政效果与所耗费的人力、物力及时间的比值。行政管理的目的是提高行政效率,实现行政目标。如果行政决策正确,行政效率越高,就能更好地实现行政目标;如果行政决策错误,行政效率越高,距离行政目标就越远。

效率应以公平为前提。罗尔斯说:“无论效率多高,如果它缺少公平,我们不能认为它就比效率低但比较公正的社会更理想。”在听证程序中,行政相对人与行政主体处于平等的地位,拥有与其同等的权利与之抗衡,双方通过相互的辩论提出对自己不利行为的意见和理由,这比在进入行政诉讼程序后解决会减少不必要的金钱和精力的消耗,降低诉讼成本,提高行政效率。

2.3 听证是个人利益与公共利益的有机协调

个人利益制约着公共利益,同时公共利益反过来制约着个人利益,并且是一种支配性的制约关系。行政法是以调整公共利益与个人利益之关系为基础的法律规范。公共利益是指“超越个人范围,共通于共同社会全体之利益”,也就是“具有公共的一般性之不特定多数人之利益,亦即其并非特定阶级与身份之特殊利益,亦非单纯欠缺公共性之私益总和。[3]”

为了防止行政自由裁量的滥用,限制随意以“公共利益”的名义侵犯个人利益,引进程序的抗辩机制——听证成为必然,以保障行政权行使的合目的性和合程序性之要求。“行政必须使一般公民认为在行政活动中合理地考虑了它所追求的公共利益和它所干预的私人利益之间的平衡。[4]”公共利益与个人利益即一致又冲突。当发生利益冲突时,要求个人利益服从公共利益,但在牺牲个人利益的同时也会考虑从其他方面来补偿个人所失利益,而不应完全否定和蔑视个人权利和利益。

3 行政处罚中听证当事人的权利

行政处罚中的听证当事人是指被事先告知将受到适用听证程序的行政处罚而要求举行听证的公民、法人或者其他组织①参见《四川省行政处罚听证程序暂行规定》第13条。。听证当事人在行政处罚过程中,应当享有的权利可以分为程序性权利与诉讼性权利。程序性权利主要是被告知的权利、辨认身份的权利、申请听证的权利、质证权、申请回避权等;诉讼性权利主要是受到损害有获得赔偿的权利、不服行政处罚决定有申请行政复议或者提起行政诉讼的权利等。笔者结合现代行政程序法对听证当事人的权利要求进行分析,以便于听证当事人在听证过程中能够更好地维护自身的合法权益。

3.1 知情权

当公民遭遇行政处罚时,当事人有了解行政主体给予行政处罚的违法事实、证据以及法律依据等情况的权利;有权得到依据法律规定应该享有哪些被告知的权利;有要求行政主体通知其在何时、以何种方式参与行政程序的权利。由于告知的目的就是为了让当事人能够及时作出有针对性的表述[5],所以,告知必须包含足够的必要信息以使当事人能够充分地准备相关的证据以支持自己的观点或立场[6]。获得通知权包括三个方面:一是获得通知的内容,指行政相对人有权获得行政处罚决定的事实、理由、依据和具体内容;二是获得通知的期限,指行政相对人有权在参与行政程序之前何时获得通知的权利;三是获得通知的方式,指行政主体以何种形式将通知内容送达行政相对人。通知应当采用书面形式,除非法律作出明确规定。《行政处罚法》第42条规定:“行政机关作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,应当告知当事人有要求举行听证的权利”;“行政机关应当在听证的7日前,通知当事人举行听证的时间、地点”。

此外,《行政处罚法》规定,在简易程序中,执法人员进行当场行政处罚时,必须告知当事人作出行政处罚决定的事实和依据以及当事人依法享有的权利。这里“告知当事人依法享有的权利”,是指执法人员必须告知当事人享有的陈述、申辩的权利;享有不服行政处罚决定申请行政复议和提起行政诉讼的权利。在一般程序中,行政机关在作出行政处罚决定之前,也必须告知当事人对行政机关即将作出的行政处罚的事实、法定依据和处罚决定,当事人有异议的,可以进行申辩;如果该行政处罚案件属于行政处罚法规定的重大、复杂的行政处罚案件,行政机关应当告知当事人有提出听证的权利。当事人放弃听证权利或者经行政机关通知不到场听证的,行政机关在作出行政处罚决定时,要告知当事人有依法申请行政复议和提起行政诉讼的权利。

3.2 申请听证权

听证权的实质是在行政机关针对特定的个人作出不利于他的决定之前,个人有权要求行政机关听取其意见并有权为自己的利益辩护。听证权是当事人在法律程序中应当享有的一项基本权利,这一权利为现行的国际公约,为许多国家的宪法和法律所确认②参见《联合国公民权与政治权利公约》(UN 1966)第14条、《美洲人权公约》(OA S 1969)第8条、《欧洲保护人权与基本自由公约》(CE 1950)第6条。。《行政处罚法》规定,在行政机关拟作出责令停产停业、吊销许可证或者执照、较大数额罚款等行政处罚决定之前,因涉及当事人的重大利益,应当告知当事人有要求举行听证的权利。当事人要求听证的,应当在行政机关告知后3日内提出。依此,当事人应该在接到《行政处罚告知书》之后3天内向行政执法部门以书面形式明确提出要求执法部门进行听证的申请。书面申请可以采用当事人当面递交的方式,也可以采用邮递的方式到达。如果以邮递的方式寄出的,应以寄出邮戳的日期为准,而不以到达听证组织机关为准。当事人因不可抗力或其他特殊原因不能在法定期间内提出申请的,应予以适当延长。

当事人是否放弃听证的权利,不应依其口头表示为准,而应以其实际行为为准。行政机关应当等到听证申请期限届满且当事人未提出听证要求时,再作出行政处罚决定。即使当事人明确表示不要求听证,行政机关也不要在听证申请期限内作出行政处罚决定,这样就可以避免产生行政争议。目前,我国行政程序法律制度正在建立和完善过程中,行政处罚中经常会遇到一些行政程序法律法规规定不明确的情况。在这种情况下,行政处罚机关应当以行政程序立法的宗旨和精神作为价值取向,努力维护当事人的合法权益。这样更接近《行政处罚法》的立法本意,符合立法的精神。

3.3 申请回避权

当事人有要求由中立的裁判者主持程序和作出决定的权利。由中立的裁判者主持程序和作出决定,可以使程序表现出一种“看的见的公正”(the appearance of justice)。如果当事人认为裁判者的利益或偏私因素可能影响其中立性,他们有权申请该裁判者回避[7]。《行政处罚法》规定,当事人认为主持人与本案有直接利害关系的,有权申请回避。参与案件调查和审理的工作人员由于站在与当事人相对的立场上并享有追诉权,很容易形成职业性偏见和主观成见,由其主持听证难免有不公正之嫌,因此,听证由行政机关指定的非本案调查人员主持对于案件的调查和审理更为客观与真实,行政处罚决定更为合理与公正,也更容易被行政相对人和公众所接受。《行政处罚法》对于听证主持人回避的事由规定的较为原则,仅指“与本案有利害关系”的人,实际上,将决定权赋予了有权作出是否应当回避的决定机关。由于主持人是行政首长在本机关内指定的,而行政机关实行首长负责制,所以,主持人很难摆脱行政首长的影响独立主持听证,这就有可能影响行政决定的公正性。

在听证回避制度中,尚有些问题值得研究:一是当事人提出回避申请的有效期间。关于申请回避的时间,《行政处罚法》没有作出具体规定,许多部门规章规定的是“当事人应当在听证3天前提出回避申请”③参见国家税务总局制定的《税务行政处罚听证程序实施办法》第9条。。显然,时间的规定过于短暂,使相对人没有充分的时间去了解和发现听证人员与案件有关的细节。从维护法律权利的角度,应该允许相对人在整个听证的过程中,都允许当事人就新发现的听证主持人存在的“利害关系”问题申请回避。二是决定是否回避的程序设计是否合理。属于回避人员的范围包括听证主持人、听证员及书记员。现行法律规定,当事人是否回避,统一由行政机关的负责人决定。而实际上听证主持人往往是负责人的下级属员,难以产生公信力。因此,对听证员、书记员的回避,由听证主持人决定;对一般工作人员作为听证主持人的,由听证组织的负责人决定是否回避;对听证组织机构的负责人作为听证主持人的,由听证组织机关集体讨论决定是否回避,这样的制度设计也许较为合理和容易被人所接受。三是当事人对于驳回回避请求的决定申请能否要求行政复议。法律对于这方面也没有作出具体规定,各行政机关在制定《实施细则》或《规定》时,应本着充分保护当事人的合法权益出发,允许当事人对驳回申请的决定提出行政复议申请。

3.4 确认身份权

在行政处罚的简易程序中,《行政处罚法》第34条规定:“行政执法人员当场作出行政处罚决定的,应当向当事人出示身份证件,填写预定格式、编有号码的行政处罚决定书。行政处罚决定书应当当场交付当事人。前款规定的行政处罚决定书应当载明当事人的违法行为、行政处罚依据、罚款数额、时间、地点以及行政机关名称,并由执法人员签名或者盖章。”在一般程序中,《行政处罚法》第37条规定,“行政机关在调查或者进行检查时,执法人员不得少于两人,并应当向当事人或者有关人员出示证件”。

向当事人表明执法身份,有两种情况,一种是向当事人出示身份证件,表明身份;另一种是以岗位明示身份,执法人员在工作岗位上执行公务,即已表明身份。如身着制服的交通民警上岗时,纠正违反交通管理的行为,其本身已经表明了身份,即使不出示证件,当事人也能确认其身份。行政处罚法还规定,行政执法人员在当场收缴罚款时,必须出具省、自治区、直辖市财政部门统一制发的罚款收据,不出具法定罚款收据的,当事人有权拒绝缴纳罚款。执法人员出具罚款收据也是表明是否具备执法资格的方式,执法人员不能出具法定罚款的收据,即属于违法,其结果当然导致行政处罚无效,相对人完全可以拒绝缴纳罚款而无须承担任何法律后果。

3.5 质证权

质证又称对质,是“当事人就证据当面辩论、相互盘问,以弄清事实真相”的行为。当事人有权在听证中对案件涉及的事实、适用的法律及有关情况进行陈述和辩解,有权对案件调查人员提出新的证据。《行政处罚法》第6条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚,享有陈述权、申辩权”。行政处罚决定的基础来自于对案件事实的正确认识,而事实的认定依赖于证据。了解事实的真相不能单凭一面之词,质证的作用主要就在于鉴定对方所提供的证据是否可靠、是否全面。因此,质证已经成为现代法治国家听证程序的核心。《行政处罚法》第32条规定:“当事人有权进行陈述和申辩。行政机关必须充分听取当事人的意见,对当事人提出的事实、理由和证据,应当进行复核;当事人提出的事实、理由或者证据成立的,行政机关应当采纳。行政机关不得因当事人申辩而加重处罚”。所以,在行政处罚中,当事人有对行政处罚的事实、理由和依据提出自己的主张的权利。

通常情况下,质证权利包括三个方面的内容:一是当事人有权亲为自己辩护;二是当事人有权通过询问证人,使用自己提供的证据材料等合法手段驳斥对方的观点及不利于自己的证据;三是当事人有权委托代理人协助自己行使举证权和辩护权等。此外,除非涉及国家机密、商业机密或者个人隐私,质证应当公开;质证应当由独立的主持人担任,即本案的调查人不能充任质证主持人;质证应当无偿进行,即行政主体不得向当事人收取任何质证费用;质证过程应当制作笔录,作为行政机关作出处罚的主要依据。当事人提出新的事实及证据的,应当进行补充调查或者重新调查;根据补充或者重新调查结果,提出新的处理意见。

3.6 有要求依据听证笔录作出处罚决定的权利

听证的目的在于通过听证获得行政决定的证据。“听证笔录是行政机关作出行政处罚决定的根据之一,也是当事人不服行政处罚决定提起行政诉讼时,行政机关向人民法院提供的证据之一”[8]。听证笔录涉及当事人和行政机关双方的意见和对证据的确认与否认,在认定当事人是否有违法事实和行政机关拟进行的行政处罚是否有法律依据等等方面具有重要的作用。但是,行政机关能否把听政笔录作为证据使用呢?听证笔录对行政机关作出行政处罚的决定有无约束力?我国《行政处罚法》第42条第1款第7项规定:“听证应当制作笔录,笔录应当交当事人审核无误后签字或者盖章”。对该笔录在处罚决定的作用只字未提。各地各部门的《听证实施办法》对此作了一定补充。如《上海市行政处罚听证程序实施规定》第26条规定“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据”。《劳动行政处罚听证程序规定》第16条规定“劳动行政部门不得以未经听证认定的证据作为行政处罚的依据”。《杭州市行政处罚听证程序实施规定》第24条规定“听证笔录应当作为行政机关作出行政处罚决定的依据”等,对行政处罚法做了一个扩张性的解释和适用。

“案卷排他性原则是正式听证的核心,如果行政机关的裁决不以案卷为依据,则听证程序只是一种欺骗行为,毫无实际意义”[9]。根据案卷排他性原则,行政机关按照正式听证程序作出的决定只能以案卷为根据,不能在案卷以外,以当事人未知悉和未论证的事实为根据[10]。目的是保障当事人有效行使陈述意见的权利和反驳不利于自己证据的权利。法院也只能以案卷中的记录为根据,审查行政处罚决定合法与否,行政机关也可以以此排除干扰,独立作出处罚决定。2003年颁布的《行政许可法》第48条第7款规定了“行政机关应当根据听证笔录,作出行政许可决定”。在《行政许可法》的立法当中,借鉴美国正式听证程序中的案卷排他性原则,不得不说是我国听证制度确立以来的一次重大突破。这一原则的确立无疑将对包括行政处罚在内的行政行为产生积极而又深远的影响,也必将对我国统一的行政程序立法产生积极的影响[11]。

3.7 申诉权

申诉权表达了一个关于程序公正的基本理念:对于由某一个机构或某一个官员作出的决定,当事人应当有申请其它机构或个人进行审查的机会。从实体结果的公正性来看,申诉权的行使有助于结果更加准确公正;从程序的公平来讲,申诉权的意义有助于使他们获得对结果和程序本身的认同感。个人对于任何针对他而作出的决定都应当享有至少一次申诉的机会,没有任何途径可对之提出申诉的法律决定在理论上很难得到正当化[12]。当事人认为行政机关在给予自己处罚的过程中,有违反法律、法规或者超越法律、法规范围行为的,有权申请复议,请求变更或撤销违法处罚决定,也可以直接向人民法院提起行政诉讼。复议申请或提起行政诉讼必须在规定时限内提出。这属于行政处罚程序中当事人的法律救济途径。《行政处罚法》第6条规定:“对行政处罚决定不服的,可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。”行政处罚决定书中必须载明“不服行政处罚决定,申请行政复议或者提起行政诉讼的途径和期限”。该种法律救济途径,对于行政机关来说,是一种制约和监督。而对于当事人来说,则是一项重要的权利。在行政复议或者行政诉讼阶段,特别是在行政诉讼中,当事人的地位与在行政处罚过程中相比有了实质性的改变。当事人由原来的被动一方变为主导的一方,而行政机关却从优越的一方变为被动的一方。通过行政诉讼,角色的换位,依据法定程序对行政机关的行政处罚行为作出公正的判断,从而维护行政机关的公信力和保障当事人的合法权益。

3.8 请求国家赔偿权

根据国家赔偿法规定,行政机关及行政执法人员违法实施行政处罚,给当事人造成财产损害的,比如行政机关使用或者损毁扣押的财物,对当事人造成损失的;行政机关违法实行检查措施或执行措施,给公民人身或财产造成损害、给法人或其他组织造成损失的,等等,被处罚人有权获得赔偿。《行政处罚法》第6条规定:“公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的,有权依法提出赔偿要求。”《行政处罚法》第59条规定“行政机关使用或者损毁扣押的财物,对当事人造成损失的,应当依法予以赔偿。”第60条规定“行政机关违法实行检查措施或者执行措施,给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的,应当依法予以赔偿,公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的,有权依法提出赔偿要求。”行政机关违法给予行政处罚,主要指违反法定程序的处罚。如先罚后查、不出具法定罚款收据而收缴罚款、不告知相关权利、不依照民事诉讼法有关送达的方式送达行政处罚决定书等。

此外,按照行政处罚法的规定,当事人对已经发生法律效力的行政处罚决定有依法享有申诉或者检举的权利。《行政处罚法》第54条规定:“公民、法人或者其他组织对行政机关作出的行政处罚,有权申诉或者检举;行政机关应当认真审查,发现行政处罚有错误的,应当主动改正”。对已生效的行政处罚罚款决定有依法申请延期或分期缴纳罚款的权利。《行政处罚法》第52条规定:“当事人确有经济困难,需要延期或分期缴纳罚款的,经当事人申请和行政机关批准,可以暂缓或者分期缴纳。”

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[2]王名扬.美国行政法[M].北京:中国法制出版社,1995:552-553.

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[4]王名扬.英国行政法[M].北京:中国政法大学出版社,1987:139.

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[12]王锡锌.行政过程中相对人程序性权利研究[J].中国法学,2001(4):75-90.

A Pa rty's Rights of Hea ring in the Adm inistra tive Pena lty

WEI Jin
（Dept.of Public Course Teaching，A nhuiBusinessVocational College，Hefei 230041，China）

A Party's rights of hearing in the adm inistrative penalty mainly refer to rights to be apprised，to request a hearing，to state and to defend him self，to apply for adm inistrative reconsideration and adm inistrative litigation and to request the right for state compensation.Only when these rights are guaranteed and maintained w ill the decision of adm inistrative punishment be fair， just and legal，and can procedural justice be achieved，the effective implementation of the executive adm inistration be secured and monitored， the legitimate rights and interests of citizens， legal persons and other organizations be protected，and public interests and the legitimate objective of social order be safeguarded.

adm inistrative penalty；hearing；party in hearing；rights of hearing

D922.1

A

10.3969/j.issn.1673-1646.2010.02.007

1673-1646(2010)02-0027-05

2009-11-12

安徽省教育厅社会科学研究基金项目资助(2009SK416)

韦 静(1972-),女,讲师,硕士,从事专业:行政法学。