新制度主义对改善决策方式的思考及其意义

王金水

改善决策方式就是优化决策，也即实现决策的科学化、民主化和法治化。决策科学化是对经验决策、自发决策的扬弃，它表现为决策程序和方法的科学化、决策手段的科学化以及决策结果的有效性。决策的民主化是对权力独裁和官僚主义的抛弃，是能够保证决策集聚众人的智慧、代表多数民众的利益、使决策有效的基本程序和原则。决策的法治化是对盲目决策、武断决策的否定，使得决策程序和决策手段符合法治理念，决策主体受到法律的监督。国家和社会的治理包含纷繁复杂的决策过程，而真正有效的治理最终必然要体现在制度层面上，即以制度的形式固化下来，通过有效的、可操作的制度来实现。无论何时何地，公平、有效的治理必须以一个稳定、有序的制度框架为支撑，稳定、合理的制度安排是保证国家治理正常化的前提和基础。

新制度主义认为，制度决定着行为者的选择范围、行为偏好及其行动能力。在没有制度约束的情况下，个体理性会导致集体行动困境的出现。为了实现理性自身的价值和利益，制度就被创造出来了。制度一旦产生，就为相关行为者提供了约束和激励机制，它为特定社会化过程中的行为角色提供了某种内在化的“行为规范”和认知模板，即指明行为者在特定情景下把自己想象和建构成何种角色。新制度主义的现实意义在于，它扬弃了早期制度主义与行为主义研究中浓厚的学术思辨色彩和规范研究中主观判断所导致的混乱，旨在揭示制度、行为与决策间的逻辑关系，强调决策在国家治理中的核心地位。

一、改善决策方式的现实考量

管理学中的“决策”概念是指：组织为了实现某一特定目标，借助于一定的科学手段和方法，从两个或两个以上的可行方案中选择一个最优方案，并组织实施的全部过程。现代行政决策理论形成于20世纪30年代，首先提出行政决策观点的是美国学者L.古立克，他在《组织理论》一文中指出决策是行政的主要功能之一。其后，美国学者C.I.巴纳德在《行政领导的功能》一书中认为行政决策是实现组织目标的重要战略因素。这些观点对后来系统的决策理论颇有影响。决策理论体系真正形成，并在管理学中占有一席之地，则是由美国管理学家赫伯特·西蒙实现的。他在《决策与行政组织》（1944年）和《行政行为——在行政组织中决策程序的研究》（1947年）中系统地阐述了决策理论。西蒙批判了传统公共行政学原则，提出只有建立新的研究方法才能建立真正的行政原则。他注重研究执行之前的决定，认为任何行动都包含着“决定”和“执行”两个方面，进而阐述了整个决策过程理论。后来，林德布洛姆作为美国“政策分析”的创始人，在理性主义决策模式的实际运用面临种种困难的背景下提出了渐进决策模式，进一步丰富和完善了决策理论。

新制度主义决策理论可以从两个层面——政策是怎样制定的，政策应该怎样制定——来理解。这两个层面分别讨论“是怎样”和“应该怎样”的命题，各自包含了丰富的内容。[1]第一层面“政策是怎样制定的”，主要是关于国家和政府相关理论的描述性研究，关涉谁有权利参与决策、谁能够在决策中起主要作用、国家的权力结构和权力运行机制怎样和在多大程度上影响和制约决策过程；第二层面“政策应该怎样制定”，主要是关于决策方法和模式选择的规定性研究，探讨如何改善决策方式和过程以提高决策质量。因此，新制度主义决策理论对管理行为有重要的启示：首先，从管理职能的角度来说，新制度主义决策理论阐述了决策在管理中的重要地位。传统的管理学把决策职能纳入计划职能当中。针对管理过程理论的管理职能，决策理论认为决策是管理的职能，并且贯穿于组织活动的全部过程，进而提出了“管理的核心是决策”的概念。其次，强调了管理行为之前决策分析的必要性和重要性。在之前的管理理论中，管理学家的研究重点集中在管理行为本身，而忽略管理行为的分析。新制度主义决策理论把管理行为分为“决策制定过程”和“决策执行过程”，并把重点集中在“决策制定过程”的分析研究中。西蒙曾经指出：所有这类讨论，都没有充分注意任何行动开始之前的抉择——关于要干什么事情的决定，而不是决定的执行。任何实践活动，无不包含着“决策制定过程”和“决策执行过程”。然而，管理理论既要研究后者也要研究前者这一点，还没有得到普遍承认。[2]（P3）因此，在某种程度上可以认为，行政管理过程即是行政决策过程，行政决策的民主化、科学化和法治化是正确决策的关键。

我国正处在经济社会发展的战略关键期，在经济发展取得举世瞩目成就的同时，在政治领域中公共决策偏离公共利益有失公平、决策成本远远超过决策收益造成决策的低效率、决策监督滞后缺位而削弱决策的合法性和有效性等公共决策失效问题依然存在，这些问题关涉到国家的政治稳定和经济社会的持续发展。同时，我国正处于经济社会的转型时期，对公共决策提出了更高的要求。提高科学决策能力，是提高执政能力和领导水平的关键因素。因此，保证公共决策科学化、民主化和法治化，提高政府决策能力，改善公共决策质量，减少公共决策失效，成为政府管理的当务之急。

随着改革开放的深入和全球化进程的加速，我国公共政策决策方式的优化日益迫切，同时也为决策优化提供了现实条件。首先，社会主义民主政治的发展促进了公民民主意识的觉醒，为公共政策决策方式创新提供了政治基础。政治过程的民主化使公民参与成为可能，公民越来越不满足于仅仅作为公共政策的客体而存在、被动地理解和接受政府的公共政策方案，而是强烈要求向公共政策决策系统表达自己的意愿，参与到公共政策决策、执行和反馈的全过程之中。其次，市场经济的发展导致利益的分化和多元化，推动了决策方式的创新。市场经济条件下的社会结构、经济结构和利益结构的多元化，促进了公民利益意识和自主意识的形成。不同的利益主体为了维护自己的利益，参与和自己利益密切的公共政策决策，利用制度内的有效手段和工具对政府施加压力，以影响政府的决策过程。我国传统的“部门行政”形成了众多的部门利益，在调整众多利益群体的多元利益时政府已经显得捉襟见肘。因此，需要根据我国的国情，同时借鉴西方国家公共政策决策的先进理念和方法，优化我国目前的公共政策决策方式。

二、新制度主义对于决策的影响及其局限性

目前，新制度主义决策理论在社会各个领域产生了越来越大的影响，其中对于改善决策方式显示了特别重大的意义，现代决策理论因此而获得新的发展和完善。新制度主义以前的研究范式对公共政策变化的解释存在着不足。行为主义过于注重行为对政策的影响，认为政策的变化是个人所引起的，个人的行为导致政策的变化，而忽视制度在政策变化中的重要作用。旧制度主义则从宏观的、正式的制度和结构来看待政策的变化，认为政策的变化是正式的制度结构所引起的，如托马斯·戴伊在《理解公共政策》一书中提出公共政策分析的制度主义模式就注重正式的制度结构。但旧制度主义对制度所定的范围过于狭窄，所理解的制度大都是一些宏大的制度结构，在其中，个人的偏好所起的作用很小，只能服从既定的制度安排。因此，旧制度主义和行为主义都只对公共决策的研究给出了某个方面的解释，而不能很好地解释政策变化的实际过程。新制度主义则从制度和人的行为偏好两个方面来研究公共决策，认为必须结合制度和人两方面的因素才能准确理解政策的变化。新制度主义各流派从各自不同的出发点，对公共政策变化进行研究，使行为者、制度、环境三者有机结合起来，对决策的研究和实施产生了深远的影响。

（一）制度影响决策的制定和决策结果

制度是理性的行为者之间解决集体困境的结果，它是一种理性设计的产物，制度构建过程具有高度的目的性和工具性特征。在新制度主义看来，制度决定着组织和行为者的选择范围、行为偏好及其行动能力。为了实现理性自身的价值和利益，制度就被创造出来了，制度一旦产生，就为相关组织和行为者提供了约束和激励机制。

多元主义和精英主义一直遵循“行为—结果”的研究模式，即政治行为者的行动会直接导致某种政策结果的产生，制度是一种既定的因素，成为固定的背景，从而忽视了制度对政策结果的影响。新制度主义的研究视角发生了从“人”到“制度”的转变，“认为社会科学如果从对结构的分析开始，并在此基础上再考虑人的独立影响会获得更大的解释力”[3]。因此，在决策研究和实践中，新制度主义对这种简单化的分析模式进行了扩展，把制度因素考虑进去，从而发展出两种政策分析模式：“制度—行为—结果”模式和“行为—制度—结果”模式。在“制度—行为—结果”模式中，制度是一个自变量，它影响着行为者的动机、目的和行为策略，从而使行为者之间的行动产生某种政策结果。在“行为—制度—结果”模式中，制度是一个中介变量，是行为者展开行为的背景因素，制度为行为提供了外在的制度框架，构成了行为的规则，行为者就是在制度的背景下产生决策结果。制度分析视角的引入，使公共政策决策的研究从“行为”和“政策”双项变量，变成了“行为”、“制度”和“政策”三项变量。[4]这使得公共政策决策的研究更加深入，进而能在制度的思维视角下进行多种理论模式的探索，构建多种决策研究框架，从而极大地丰富了决策研究的内涵。

新制度主义意识到人类有限的理性可能导致错误倾向，或者意识到更复杂的人类动机包括利他主义和道德责任。新制度主义更加关注人们的行为如何受到制度的影响，制度影响到决策资源的配置，备选政策的出台不是由外生力量决定的，而是由当前的制度资源所提供和限定的。宪法、契约以及政治生活中的惯例能够产生许多潜在的行动和许多不正当及不受关注的想法；一些备选方案可能在政治生活开始之前，就已经排除在决策议程之外。[5]（P27）新制度主义作为一种决策研究范式，使得决策研究者重新审视制度的功能，使公共决策的研究视角和决策结果都发生了潜移默化的改变。

（二）新制度主义导致决策更加科学和民主

决策过程一般要求目标和方向明确，同时符合法律、法规和现实需求，并且能够带来收益和效果，然后才进行意向性的决策分析。新制度主义导致决策过程和方式发生了一系列改变：首先体现在从经济人到行政人、从理性到有限理性。理性决策的人性假设是经济人，有限理性决策的人性假设是行政人。“经济人与行政人的不同点在于：一是经济人寻求最优——从可为他所用的一切备选方案当中，择其最优者。经济人的堂弟——行政人，则寻求满意——寻求一个令人满意的或足够好的行政程序；二是经济人同真实世界的一切复杂事物打交道，而行政人则认为，他自己头脑所感知的世界，是对纷繁杂乱的真实世界做过重大简化处理后所得到的一个模型。”[6]（P20）所以，行政人在决策中往往寻求满意而非最优，不用事先考虑一切可能的备选方案，便可以进行决策。其次，从最优到满意。决策是一种人的行为过程，人的行为存在动机和效果两个方面，动机与效果的差距总是存在的。当效果上的最优不存在的时候，动机上的最优却十分必要。满意准则和最优准则是问题的两个方面，当决策者按照最优准则决策时，他更倾向于决策过程中的意志或动机方面，体现了一种寻求最优的努力。同时，满意是一个纯主观的观念，不同的人对满意有不同的衡量标准，而且，人们对满意的认识也是经常变化的。最优的不可能性和满意的不确定性使决策者在两者之间难以取舍，所以詹姆斯·马奇认为在决策过程中存在“模糊性”，再充足的决策信息也无法解决不确定性问题。决策的动态过程和注意力分配的模糊性使决策很难达到效率最大化。因此，科学的决策只能是满意和最优的辩证组合，即决策者在动机或心理方面必须按最优准则进行决策，用满意准则对决策过程和结果进行衡量和控制，全面考量决策过程中现实存在的动机与结果两方面的因素，将决策引导到更加科学化和民主化的方向。

（三）新制度主义使得决策更具动态性

在制度研究方面，旧制度主义过于重视正式的政治体制、法律框架和程序规则等，同时在方法论上对制度的研究过于注重描述性，而没有触及具体的政治现象。如彼得斯把旧制度主义的特征概括为：律法尊重主义、结构主义、整体主义、历史相对论和规范分析。[7]正因为旧制度主义者用静态的眼光来看待制度，所以他们研究制度的目的是试图建构一种宏大的制度框架，设计出理想的政治制度。

新制度主义则主张用动态的眼光来考察制度的运作过程，一方面坚持旧制度主义的研究取向，强调制度的重要性；另一方面，又强调个体行为者的行为动机，吸收了行为主义的动态的、定量化的研究方法。在新制度主义的研究范式中，制度和个体行为者之间是互动的，通过相互作用产生出某种政治活动的结果，进而对政策制定和政策结果产生动态的影响。同时，制度和更为宏观的社会环境之间也是相互影响的，制度影响环境，环境也影响制度的产生和衍变。因此，制度与微观的行为者和宏观的环境之间都是互动的，制度表现出极大的动态性，从而使得建立在制度之上的决策也更具动态性。

（四）制度通过型塑个人的行为规范而影响决策

制度在社会政治生活中塑造着不同的角色，规范不同角色的行为准则，形成社会运作的基本规则，然后通过社会化的方式使其内化于行为个体，从而使个体的行为受到规范的约束。由此可见，制度通过对不同行为进行价值和道德判断，并赋予不同行为以不同标准。新制度主义认为，行为主义将个人行为的聚合看成是集体现象，这存在诸多问题。达尔指出，对个人偏好的分析无法完全解释集体的决定，还需要弄清个人决定借以被聚合为集体决策的机制。所以，新制度主义的各学派拒绝承认利益聚合的可能性，认为决策不能建立在个人偏好的聚合上。通过制度形成新的观念，重新界定其偏好，重新塑造利益聚合机制而不是利益的简单聚合。制度往往发挥双重作用，它们束缚和规范人类的行为，同时也提供了人类解放的路径。制度作为人类的创造物，能够被政策加以改变。政治制度可以更公正，在这些制度下做出的政治决策也将为塑造更好的公民而改变它们。[8]

制度对其框架范围内活动的不同行为个体的最终行为结果有重要的影响。不同的制度结构意味着种种非对称性权力结构的存在，在特定制度框架下会形成不同的力量对比格局，某些社会力量居于优势地位，而其他的则明显居于劣势，既定的制度对这种力量对比有着重要的维护作用。在不同的制度安排下，即使是同样的行为也会产生不一样的结果，这是由制度确认的力量格局所决定的。制度具有的此种功能，也就构成了制度变革的内在压力。制度对行为者的行动方向和结果，以及对自身与其他行为者的关系判定具有建构作用。行为者的利益判定不是凭空产生的，而是基于对特定制度结构的认识而得出的。彼得·豪尔认为，在组织结构中的特定位置影响和制约着参与者如何去界定自己的利益，制度在这里发生作用的方式，确立了特定行为者特定位置上的责任及其与其他行为者的相互关系。[9]新制度主义认为，通过对人类行为的约束，制度能够增加人类行为的规律性，减少其不确定性，使研究和预测更加科学。制度具有激励功能。“有效率的经济组织是经济增长的关键，一个有效率的经济组织在西欧的发展正是西方兴起的原因所在。有效率的组织需要在制度上作出安排和确立所有权，以便造成一种刺激，将个人的经济努力变成私人收益率，接近社会收益率。”[10]（P1）从这个意义上说，能促使个人不断努力、不断创新的制度就是好制度，因为它能给这个组织里的行为者提供一种持续的激励，从而影响行为者的决策。

（五）新制度主义关于决策理论的局限性

尽管新制度主义对行为主义和旧制度主义的理论缺陷进行了很好的修正，但其自身也不可避免地存在瑕疵。新制度主义的各个学派拒绝承认利益聚合的可能性，但赞成政治决策不能建立在个人偏好的聚合上。通过形成新的观念、重新界定其偏好等，重新塑造利益聚合机制而不是总结利益。但新制度主义没有讨论偏好的方向和内涵，更没有提出促进制度结果公正性的途径，也没有就其内容进行深入的阐述。相反，他们认为应该依靠政治程序来促进公共利益的实现。新制度主义集中于说明偏好和决策怎样成为制度的产物。制度规则和程序通过各种方式扭曲了偏好和决策。但是，如果偏好扭曲了，那么“真正的”偏好是什么，新制度主义各流派都没有作出回答。新制度主义责备行为主义者接受表面的偏好表达和政治中的利益聚合，试图通过正式程序来界定真实的公正。托克维尔对地方政治制度和参与的兴趣就是新制度主义强调规范的例证。罗尔斯所谓的“无知之幕”、哈贝马斯的“理想话语环境”以及洛伊的“司法民主”都是很好的例证，虽然其具体建议大不相同。[11]对现存程序及其扭曲的分析，为新制度主义提供了重要的理论范式。但新制度主义没有提出可实际运用于评估政治选择及其结果的规范理论，既避开了个人利益的简单聚合，也避开了社会秩序建构理论。新制度主义需要寻找实现“差异的集合”的途径。布坎南和塔洛克将全体一致视为决策必须遵循的法则，一种可以促使个人效用最大化的制度设置。但是，对效用最大化的依赖似乎回归了行为主义的观点，而新制度主义曾对此提出批评。戴维·伊斯顿认为公共政策是对全社会的价值进行权威的分配，公共决策就是通过价值分配来调整利益结构，任何决策都有自身的利益取向，其目标就是这种利益取向的集中反映。在工具理性成为理性主宰的前提下，对公共决策目标的价值审视似乎变成多余的了，工具理性至上论导致“把现实同一切内在的目的分割开来”[12]（P24），工具理性的越位导致人的价值和内在责任感的缺失。所以，公共政策决策需要进一步优化，以科学决策取代经验决策。在进行决策时不能忽视工具理性片面发展的危害，同时要重视价值理性的作用，合理取舍二者。哈贝马斯指出：我们务必小心翼翼，切莫将婴儿连同洗澡水一起倒掉，然后再翱翔于非理性主义的天空中。[13]（P79）在工具理性和价值理性的统一中把握公共决策主体的责任，就是要寻求外在责任内在化和内在责任外在化的路径，把客观制度性责任同主观伦理性责任统一起来。只有当外在的客观制度性责任内在化了，内在的主观伦理性责任外在化了，公共决策的规范作用才会充分彰显。

林德布洛姆所倡导的渐进主义模式在决策实践中具有重要的工具理性价值。但是，其理论模式也存在“缺乏进取精神和反对创新”之失。正如德罗所指出的，林德布洛姆的渐进主义模式只有在具备一些必要的条件时才能有效：（1）现行政策的执行结果是基本满意的；（2）所面临问题的性质相对稳定；（3）解决问题所需的资源能够持续获得。反之，在以下几种情况下渐进主义是不适宜的：第一，现行政策已经明显地不能令人满意，因而仅仅作出调整是没有意义的；第二，需要政府作出回应的问题变化太快或太大，基于过去经验的政策已不足以指导将来的行动；第三，解决问题所需的资源在不断扩展，因而存在某些有重要意义的新机会，但是这些情况很有可能为渐进主义的决策方式所忽略。[14]与此同时，渐进主义模式也存在决策评估标准不合理和过于强调当前利益等缺点。诚如拜瑞所强调的，如果对于决策的评价不是依据客观的标准，而是仅仅考虑它在某种特定情况下的可接受性，那么这样的决策有可能倾向于迎合特权阶层的利益，其应用范围也会非常狭窄。另外，由于渐进主义模式过于强调满足当前所需而不是将来的利益，这种“小变化”对将来的影响可能会比现在所能知道的更多。[15]虽然林德布洛姆认为正是由于综合分析的成本较高而采取渐进主义的模式，但是，渐进主义模式有可能忽略某些必须考虑的可能性，使得作出较多分析的成本可能不会高于决策错误所付出的成本。因此，由于不能探讨和论证有较大变革性的决策备选方案以改进现行决策，决策者有可能会付出更加高昂的代价。

同时，新制度主义决策理论关于组织趋同、合法性机制和路径依赖机制的阐释，在某种程度上缺乏有效的微观理论基础，只强调制度对组织变化方面的影响，但对为什么制度会变化以及什么原因导致了制度本身的变化等问题，并没有做出很好的回答。新制度主义更多地关注制度对政策及其他政治选择的影响，而没有为制度的形成与变化提供充分的解释。[16]其次，新制度主义各流派在方法论上仍然存在很多问题，比如对“制度”概念的定性与验证问题。另外，新制度主义决策理论还不同程度地存在“无法证伪”的问题，例如当一项制度没有被充分遵循，其制度效应没能有效发挥时，新制度主义往往辩称这是因为该项制度还没有充分完善，或者说任何制度都可能存在某种程度的价值偏离和时滞，使得像“制度影响个体的行为选择”等理论假设无法有效证伪。

三、新制度主义对于改善决策方式的现实意义

新制度主义关于制度功能、有限理性、制度变迁等理论和分析方法虽然存在种种缺陷，但它对于决策优化的影响分析还是比较独到的，对于现实中国制度转型的理论研究和政策设计，对于推进决策科学化、民主化和法治化建设，对于建立现代决策制度、优化决策方式，具有很强的适用性和借鉴意义。

由于历史和社会的因素，中国的决策思维一直存在很强的激进主义色彩，这样的思维方式导致各种激进政策的产生。所以，需要倡导理性主义的决策方式，以便减少和克服激进主义决策思维的影响。新制度主义从现实的人出发，认识到人的有限理性和机会主义倾向，并注重从成本收益分析角度约束人们的行为和确保合理的行为预期。鉴于中国的决策现状，倡导理性主义的决策理念有利于削弱和清除主观臆断、长官意志和其他非理性因素对决策过程的影响，有利于摒弃传统政治与行政只看结果不计成本的观念对决策过程的影响。

同时，决策的民主化、科学化和法治化需要有制度作保障。邓小平指出：“我们过去发生的各种错误，固然与某些领导人的思想、作风有关，但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行，制度不好可以使好人无法充分做好事，甚至会走向反面。”[17]（P333）改革开放30多年的实践证明，在优化决策方式上，制度建设更具有根本性、全局性、稳定性和长期性。但是，目前在公共事务上决策拍脑袋、执行拍胸脯、问责拍屁股的“三拍”现象依然存在。加强制度的系统性建设，发挥制度因素在现实决策中的关键作用，仍然任重道远。依据现代科学决策原则，适应现代决策需要，应以决策组织制度、“智囊”辅助决策制度、决策程序制度、决策评估与责任制度等为重点，加强现代科学决策的制度化建设。

新制度主义的“路径依赖”理论认为，制度处于一种吸收状态，具有惰性，一旦形成往往能自行维持。皮尔逊在《回报率递增、路径依赖和政治学研究》一文中，提出用路径依赖来解释制度的起源和变迁。[18]他认为政治生活与经济生活不同，由于在政治过程中缺乏类似市场那样强有力的竞争机制，制度变迁的动力机制明显不足，在回报率递增机制作用下，形成了制度的自我强化。所以，政治制度的变迁比经济制度有着更强的路径依赖，政治变化中的分叉点、临界点上的制度决策十分关键，需要特别关注。在此基础上，新制度主义构建出渐进主义决策的新路径，林德布洛姆倡导的渐进主义决策理论试图求得决策投入的最小化，减少因政策变更较快而带来的矛盾和冲突，使得连续性的政策更易于被民众认可和接受，以及减少决策失误，等等。在我国改革开放初期，邓小平所倡导的“摸着石头过河”就是渐进主义的决策实践。“过河”是积贫积弱的中国摆脱困境的目标追求，但是，由于“河床”的地势不明，“水流”的状况不定，具体路径走向是不确定的，只能一步一步摸着走，在这个过程中，通过不断探索和修正方向，“过河”的总目标最终得以实现。所以，“摸着石头过河”是当时的中国正确而且是必然的决策选择。新制度主义认为，当决策者面对决策信息和资源不足，所面临的未知因素较多，而又必须摆脱所面临的困境时，渐进决策方式是适宜的、明智的。同时，渐进主义决策方式使得决策参与者在决策过程中相互协调，减少歧义，扩展趋同性，向各方有可能认同的决策目标接近，有利于当今中国在决策实践中消除长期以来存在着的如长官意志、急躁冒进、以激情代替理性等弊病。

决策是对公共资源的管理和分配，人们往往关注自己所属的部分，而忽视公共的部分。埃莉诺·奥斯特罗姆以公共池塘资源为例，讨论了哈丁的公地悲剧、囚徒困境博弈、曼瑟尔·奥尔森的集体行动逻辑等模型，“这三个模型都预言，使用公共池塘资源的人都不会为争取集体的利益而合作，并认为人们会陷在传统的环境中无法改变影响他们动机的规则”[19]（P273）。为了避免这种窘境，以往学者们一直认为只有两条路可走：要么是彻底私有化，依靠市场无形之手去解决；要么是依靠中央集权，由政府来解决。可是，这两条路都荆棘丛生。埃莉诺·奥斯特洛姆提出了第三条道路，她认为公共资源的使用者可以通过自筹资金来制定并实施有效使用公共资源的合约，使公共资源得到有效管理。

就我国目前的所有制现状来看，全民所有制和集体所有制在资源配置中所占比重较高，因此存在大量的公共资源。如何控制和使用好这些公共资源，仍存在不少困扰着人们的深层次问题。新制度主义关于自主组织和自主治理的第三条路径，有许多可资借鉴和适用之处。可以按照公共资源使用权的边界清晰、规则适当、分层治理等原则，进一步发展和改造公民社会组织，改善社区服务体系，形成自主组织、自主治理的决策方式，避免简单的政府管制和私有化倾向，真正管好、用好公共资源，这成为目前深化改革需要探索的新路径。

诺思认为国家具有双重目标：一方面通过向不同的利益集团提供不同的产权，获取租金的最大化；另一方面，国家还试图降低交易费用以推动社会产出的最大化，从而增加财政收入。国家的这两个目标经常是冲突的，国家的存在是经济增长的关键，又是经济衰退的根源，也就是说，“没有国家办不成事，有了国家又有很多麻烦”[20]。

针对国家的双重特性，曼瑟尔·奥尔森提出了建立“强化市场型政府”模式，即一个政府既有足够的权力去创造和保护个人的财产权利并且能够强制执行各种契约，同时它又受到约束而无法剥夺或侵犯私人权利，这样的政府与市场是一体的，政府权力与市场繁荣共生。“强化市场型政府”能够明确界定产权和保护契约的公正执行，是一个国家经济发展的根本之道。[21]这既是一种政府决策方式，也是决策的出发点。科斯认为，没有产权的社会是一个效率绝对低下、资源配置绝对无效的社会。清晰的产权可以很好地解决外部不经济问题。许多外部性问题的产生都与制度尤其是产权制度有关，只要通过产权谈判和产权界定，就能够克服外部性问题。因为产权制度明确了，经济活动的成本都将由活动主体承担，在权衡收益与成本的前提下，产权制度的“一个主要功能是引导人们实现将外在性较大地内在化的激励”[22]（P98）。

“强化市场型政府”决策理论对当下中国的科学发展、和谐发展具有现实的指导意义。我国各级政府对市场具有强势主导地位，许多重大决策极大地促进了经济增长，但也有一些决策造成了较大的经济损失；许多决策维护和完善了市场规则，促进了市场繁荣，但也在一些方面使政府成为掠夺性开发主体。构建强化市场型政府，改善决策方式，有利于适应经济社会转型的需要，成功应对目前面临的严重国际金融危机；有利于各级政府增强法制观念，更加注重依法执政，依法决策；有利于“权为民所用，利为民所谋”，更加注重保护一切市场主体的合法产权，增加人民的根本福祉。

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