完善建管并重长效机制促进村级水利基础设施建设

程喜林，霍泽学，崔文刚

（中共武汉市新洲区委政研室，430400，武汉）

一、新洲区农田水利建设及其管理现状

湖北省武汉市新洲区是一个农业大区、水利大区。历届县（区）委、县（区）政府领导高度重视农田水利建设。20世纪80年代，新洲曾连续3年被评为全国水利建设先进县（区）。近年，区委、区政府坚持以科学发展观统领水利建设和管理工作大局，带领全区人民励精图治，艰苦创业，强力推进堤防河道整治、灌区改造、病险水库加固、饮水安全等工程建设，农村水利事业有了较大发展。全区已建成区级大中型水库44座，拦河橡胶坝2座，最大蓄水容量3.77亿m3；排水引水涵闸197座，排灌站378座496台套，总装机3.52万kW；干支渠道5400km，排水港道1000余km。形成了涨渡湖、武湖、倒水西岸、沙河下游四大排水系统，明山、浮尾、道观河、少潭河、滨江平原五大灌溉工程及由长江干堤与举水、倒水、沙河堤防组成的四大防洪圈。农业排涝基本达到省定10年一遇、1日暴雨3天排完或10年一遇、3日暴雨5日排完标准，除涝面积2.8万hm2，有效灌溉面积4.72万hm2，全区农田水利建设和管理工作取得了可喜成就。

在积极抓好区级大中型水利建设的同时，全区村级水利建设和管理工作也取得了较好成绩。至2008年年底，全区村级塘堰达到21 304处，蓄水能力达到9082万m3；完成0.5 m3/s以上流量的土渠588.66km，硬化0.5 m3/s以上流量毛渠147.2km；建成155 kW以下小型机站埠头1 749处，装机容量4.3万kW，其中用于灌溉的固定机站埠头130余处。充分利用国家“民办公助”、市“以奖代补”政策，争取扶持资金1 955万元，完成了三店、凤凰、汪集等连片农田水利设施建设改造工程。同时，积极推进水管体制改革，推行用水者协会管理模式，组建了13个农民用水者协会，为下一步做好村级农田水利设施管理工作提供了可资借鉴的经验。

二、农田水利建设和管理工作存在的主要问题

1.设施年久失修，毁损严重

新洲区村级水利设施大部分兴修于20世纪六七十年代，由于年代久远，疏于管理，塘堰淤塞面很大。全区有1.47万余口塘堰蓄水能力下降，占总数的72%，其中完全不能使用的塘堰0.7万余口，占总数的30%，形成了“大塘变小，小塘变没”的局面；渠道特别是土渠、毛渠失修近10万余km，占总里程的50%以上，不能使用的有近3万余km；不能使用的机泵埠头达到760余座，占总数的53%。三店街1870处村级塘堰，只有近30处稍大塘堰能够勉强使用，67个村只有5个村的机站埠头在运行。董椿、官塘等村级泵站设备不是被盗就是被毁，1991年抗洪后修建的100 km水渠，有80多km报废不能使用。汪集街是全区抗旱排涝设施比较好的街镇，也有46%的渠道、沟港淤塞。

2.投入严重不足，建设滞后

近年，中央、省（自治区、直辖市）将农村水利基础设施建设纳入了统筹考虑的范围，从2003年开始至今，虽然争取到了市级“以奖代补”资金1405万元、国家“民办公助”项目资金550万元、农村家园建设用于村级农田水利建设的专项资金600余万元，以及村级“一事一议”筹资用于村级水利建设资金1 200万元，四项资金累计近4000万元，但全区各村平均仍不足7万元。这些资金既要解决建设问题，又要解决管理运行问题，实在是捉襟见肘。

3.工作运行困难，管理缺位

区、街两级水利设施管理主要由区水务部门负责。而村一级既要承担建设任务，又要承担管理职责。国家虽然对极少数村级农田水利设施在建设投入上给予了一定的支持，但在管理上没有给予任何经费，因此，部分设施修建后不久就出现了运行困难。据统计，全区60%以上的村级水利设施仍处在“无经费保障、无人员管理、无法运行”的状态。

三、对策与建议

1.整合资源，解决规划问题

农田水利建设，规划是基础。一要加强组织领导，严格制定村级农田水利建设总体规划。政府应本着“统筹兼顾、突出重点、分步实施、讲求实效”的原则，从水资源合理配置的要求出发，加强对规划编制工作的组织和领导。建议由水务部门牵头，联合国土规划等部门高起点规划、高标准设计，确保村级农田水利建设和管理规划的科学性。二要制定村级农田水利建设规划与现代农业规划相配套的专项规划。三要编制符合群众愿望、有群众参与的村级农田水利建设规划。四要整合区级用于村级农田水利建设的各项财政资金。围绕农业建设项目，整合水利、农业、国土、交通等部门资源，集中财力、人力、物力，有序推进水源工程、灌排工程、土地平整、交通道路等工程建设。

2.激活政策，解决投入问题

一要实施项目带动，争取上级投入。新洲区要继续抓住国家4万亿元投资计划的契机，认真勘察、科学论证、积极申报一批切实可行的农田水利基本建设项目，争取上级资金的支持，推动全区村级农田水利基本建设向更高层次发展。二是搞好资金统筹，扩大本级投入。对村级公益性水利工程建设，要在群众民主决策的基础上，采取政府给予一定补助的办法，引导农民投资投劳。对塘、堰、渠等小型农田水利设施项目建设，要加大支持力度，实行以奖代补。三是吸纳社会资本，引导民间投入。对农民群众自愿投劳出资兴修农田水利设施的要给予一定的资金扶持；对一些经济效益和社会效益显著而建设资金不足的水利建设项目，要尝试利用招商引资的办法来解决，通过提供一定的优惠条件吸引民间资本投资水利建设，建立起“业主开发、政府监管、社会资本踊跃参与”的发展格局。四是各级财政应设立村级水利建设和管理专项资金，对村级农田水利设施进行补贴。建议各级政府比照粮食补贴、农机具补贴等惠农政策，列支专项资金对现有农民购买的水利设备以及村级水利设施进行适当补贴，激发社会兴办农田水利的热情。

3.创新管理，解决运行问题

对街镇水务服务中心、村委会、村民小组和农民用水者协会等农田水利管理机构，要进一步完善机制，健全管理网络，并对农田水利设施划定管理范围，明确管理主体，划分管理责任，落实管理任务，统一责、权、利。街镇水务服务中心要负责跨行政村的农田水利管理与维护，指导村组加强农田水利管理与维护。村委会要负责支持自然村的农田水利管理与维护。要加大村级水利设施管理机制的创新，以街镇水务部门为依托，成立塘堰清淤公司，利用市级“以奖代补”资金给予补贴，实行企业化运作，解决村级“挖塘建库”长效机制问题。要将每一处农田水利设施的建设管理和维修养护任务落实到具体的管理组织和管理人员，切实解决无人管事的问题。建议政府按照国家三部委《关于加强农民用水户协会建设的意见》的要求，拨出专项资金扶持农民用水者协会建设，积极在各地推广农民用水者协会管理模式，不断健全农民主体参与机制。通过宣传引导，扩大农民用水者协会的组建范围，将农村民主管理事务紧密地与农民用水者协会建设结合起来，规范发展农民用水者协会。进一步调动农民用水者协会的积极性，吸收更多的用水户参与灌溉与供用水管理，让农民自觉配合协会开展工作。水务、公安、工商等部门，要继续开展联合执法，严厉打击偷盗水利设施行为，切实保障各项农田水利设施的正常运行。

4.明晰产权，解决归属问题

村级农田水利在走向市场化、民营化的过程中，必须明晰产权，解决归属问题。区街应成立村级水利资产清查专班，对现有的村级农田水利设施进行摸底，并在街镇集体资产监管部门造册登记，转变村级农田水利设施“家底不知，归属不清”的局面。按照《新洲区小型农田水利工程管理体制改革实施方案》，建立区农村基础设施产权交易中心 （市政府已经建立），加快推进村级农田水利工程产权制度改革。遵循“谁投资、谁受益、谁所有”的原则，坚持责、权、利相统一，明确小型农田水利设施的所有权，落实管护责任主体。对农户自用为主的小、微型水利设备，归农户个人所有，由其自身管理；对受益户较多的小型工程，可按受益范围组建用水合作组织，相关设施归用水合作组织所有，管理的责任明确到用水合作组织身上。尝试对小型农田水利设施的所有权、经营权、使用权进行“三权分离”，允许、鼓励以承包、租赁、拍卖等形式进行产权流转，盘活村级水利设施资产。

[1]国家发改委，财政部，水利部，农业部，国土资源部.关于建立农田水利建设新机制的意见 [J].中国水利，2005（21）.

[2]武汉市新洲区人民政府办公室关于转发新洲区小型农村水利工程管理体制改革实施方案的通知[R].2006.

[3]武汉市人民政府办公厅转发市水务局关于加快全市小型农村水利工程管理体制改革意见的通知[R].2005.