食品安全政府微观规制机构的重建

□ 刘自新

我国改革开放进入到全面建设小康社会这一新的历史时期。小康社会的建设要求政府创造良好的发展环境，提供体制保障，而我国现行行政管理体制还存在着政府职能转变不到位、政府机构设置不尽合理、部门职责交叉等问题，深化行政管理体制改革势在必行。目前，以大部门制改革为方向的行政管理体制改革已经拉开帷幕。大部门制改革必然触及到政府微观规制机构的变革，本文仅对我国食品安全政府微观规制机构的重建问题进行探讨。

一、改革开放以来我国食品安全领域的政府微观规制

“民以食为天”。食品安全直接关系到人的身体健康和生命安全，也关系到政府和国家的形象。由于存在信息不对称和外部不经济等市场缺陷，需要政府通过规制来提供食品安全的保障。所谓政府微观规制，是指政府为了弥补市场失灵，避免市场缺陷可能给社会带来的弊端，依据一定的法律法规对企业活动进行规范、制约的行为。①[日]植草益：《微观规制经济学》，中国发展出版社1992年版，第6-21页。改革开放以来，我国对食品安全的政府微观规制，无论是法律法规的建设还是政府规制机构的职能安排，都是在逐步完善中。

在法律法规的建设上，目前我国有关食品安全的法律主要有《中华人民共和国食品安全法》、《中华人民共和国农产品质量安全法》、《中华人民共和国进出境动植物检疫法》、《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国产品质量法》等。改革开放以后，我国第一部关于食品安全的法律是1982年11月19日第五届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过的《中华人民共和国食品卫生法（试行）》，自1983年7月1日起试行。该法试行12年后，1995年10月30日第八届全国人民代表大会常务委员会第十六次会议通过《中华人民共和国食品卫生法》，该法自公布之日起施行，《中华人民共和国食品卫生法（试行）》同时废止。2004年，我国曝出阜阳“大头娃娃”劣质奶粉事件，这一事件成为修改《中华人民共和国食品卫生法》的直接动因，2004年7月的国务院常务会议，做出了修订《中华人民共和国食品卫生法》的决定。随后，由于“苏丹红”事件、含孔雀石绿水产品问题、猪肉瘦肉精问题等一系列食品安全事故频发，2007年底，国务院法制办会同有关部门对食品卫生法修订草案作了进一步修改，并根据修订内容，将“食品卫生法修订草案”名称改为“食品安全法草案”。①应妮《：食品安全法诞生记：从“食品卫生法”到“食品安全法”》，人民网，2009-3-1。2007年12月，温家宝总理签署的《食品安全法》草案首次提请全国人大常委会审议，进入立法程序。2008年我国发生“三鹿奶粉事件”，面对食品安全的严峻态势，《食品安全法》三审稿提出了八个方面的重大修改。经过前后3年多的讨论和修改，2009年2月28日十一届全国人大常委会第七次会议表决通过了《中华人民共和国食品安全法》，2009年6月1日开始施行，与此同时，1995年10月30日开始在我国施行了近14年的《中华人民共和国食品卫生法》被废止。如果说《中华人民共和国食品卫生法》是注重食品卫生，那么，《中华人民共和国食品安全法》是关注食品安全，由“卫生”到“安全”的改变，实质是由注重外在现象为主，到深入关注食品内在的安全因素的变化。《中华人民共和国食品安全法》是关于食品安全的基本法，该法连同我国2006年11月1日起施行的《中华人民共和国农产品质量安全法》，给从田头到餐桌这一长长食品产业链的安全提供了法律上的基本保障。

在政府微观规制机构及职能安排上，如果以1995年《中华人民共和国食品卫生法》正式施行为起点，我国在食品安全领域政府微观规制机构及职能的制度安排，主要可分为三个阶段。

第一阶段，1995年10月30日至2004年12月31日。食品安全领域政府规制机构及职能设置以卫生行政部门为主。

1995年10月30日始在我国施行的《中华人民共和国食品卫生法》第三条中规定：“国务院卫生行政部门主管全国食品卫生监督管理工作。国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作。”第三十二条中规定：“县级以上地方人民政府卫生行政部门在管辖范围内行使食品卫生监督职责。”按照这些法律规定，中央和地方政府的卫生行政部门是《中华人民共和国食品卫生法》的执法主体，是食品安全的主要政府规制机构，负责对食品卫生包括食品安全的监督管理。

这一政府规制机构及职能设置存在的问题是“过于粗放”。虽然《中华人民共和国食品卫生法》规定了国务院卫生部门主管全国食品卫生监督管理工作，国务院有关部门在各自的职责范围内负责食品卫生管理工作，但是对卫生行政部门的“主管”与有关部门在各自职责范围内负责的食品卫生管理之间的关系没有明确，而且食品安全涉及种植养殖、生产加工、市场流通、餐饮消费等各环节，县级以上地方人民政府仅由卫生行政部门在管辖范围内行使食品卫生监督职责，难以确保对食品安全涉及的食品产业链各环节的监管。

第二阶段，2005年1月1日至2009年5月31日。食品安全领域政府规制机构及职能的设置按照一个监管环节由一个部门监管的原则，对食品安全采取分段监管方式。

鉴于我国食品安全问题时有发生，社会公众对食品安全日益关注，为解决我国食品安全领域政府微观规制机构及职能安排存在的问题，2004年国务院颁布了《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》（以下简称《决定》，2005年1月1日起实施），该《决定》提出了加强食品安全工作的几项重要措施，其中第一项就是要进一步理顺有关监管部门的职责，将当时由卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质量监督部门，同时提出要按照一个监管环节由一个部门监管的原则，对食品安全采取分段监管为主、品种监管为辅的方式。②《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》，2004年9月1日国务院国发[2004]23号发布。根据上述《决定》，中央机构编制委员会就食品安全监管部门的职责分工，颁布了[2004]35号文件，文件中进一步明确：农业部门负责初级农产品生产环节的监管；质量技术监督部门负责食品生产加工环节的监管；工商部门负责食品流通环节的监管；卫生部门负责餐饮业和食堂等消费环节的监管；食品药品监管部门负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故。该文件明确了各监管环节监管部门的主要职责以及部门之间相互衔接的安排。从2005年1月1日起，我国对食品安全的规制体制就形成了分段监管，一个监管环节由一个部门监管的模式。同时，由于卫生部门承担的食品生产加工环节的卫生监管职责划归质量监督部门，质量技术监督部门也成为《中华人民共和国食品卫生法》的执法主体。这种分段监管，一个监管环节由一个部门监管的政府规制机构设置是依照《国务院关于进一步加强食品安全工作的决定》而形成的，《中华人民共和国食品卫生法》没有进行相应的修订。

第三阶段是从2009年6月1日《中华人民共和国食品安全法》施行开始。

《中华人民共和国食品安全法》第四条中规定，“国务院设立食品安全委员会，其工作职责由国务院规定。”“国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定，组织查处食品安全重大事故。国务院质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门依照本法和国务院规定的职责，分别对食品生产、食品流通、餐饮服务活动实施监督管理。”第五条中规定，“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定确定本级卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门的食品安全监督管理职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”第七十七条中规定，“县级以上农业行政部门应当依照《中华人民共和国农产品质量安全法》规定的职责，对食用农产品进行监督管理。”

依照《中华人民共和国食品安全法》，我国食品安全政府微观规制机构设置和职能安排是，第一，维系了一个监管环节由一个部门监管的原则，只是对各部门的职能进行了较大调整：卫生行政部门不再具体负责餐饮业和食堂等消费环节的监管，而是承担食品安全综合协调职责；农业行政部门依然负责农产品质量安全的监督管理；质量监督部门还是负责食品生产环节的监督管理；工商行政管理部门也还负责食品流通环节的监督管理；食品药品监督管理部门则由之前的负责对食品安全的综合监督、组织协调和依法组织查处重大事故，改为负责餐饮服务环节的监督管理。第二，《中华人民共和国食品安全法》的一个重要措施是国务院设立了食品安全委员会，来加强各环节部门间的配合和消除监管的缝隙。第三，规定县级以上地方人民政府统一负责、领导、组织、协调本行政区域食品安全监督管理工作。由此，《中华人民共和国食品安全法》搭建了我国食品安全监督管理的体制框架。

二、目前我国食品安全政府微观规制机构设置存在的问题

《中华人民共和国食品安全法》第一百零三条中规定，“国务院根据实际需要，可以对食品安全监督管理体制做出调整”。这是本文探讨的前提。

1.以分段管理为主的规制机构设置难以避免“职责交叉、多头管理”

食品安全政府规制的目的物是食品，规制对象是食品生产者、经营者相关的经济行为。理论上讲，针对整条食品产业链，采取一个监管环节由一个部门监管，在农业初级产品、食品生产、加工、消费各环节分兵把关，这种制度设计使各环节监管部门职责明确，应该可以避免职责交叉、多头管理问题的出现。然而在实践中，由于相关企业选择的经营方式往往呈多元化态势，可能不仅仅处于食品产业链的某个环节内，而是同时涉及食品产业链的多个环节。例如，具有一定规模的企业可能既从事农田养殖，又进行食品加工，而且有直销店或连锁店自产自销甚至涉及餐饮环节。这样的企业横跨种养殖、生产加工、市场流通等几个环节。而一些小规模的企业，采取“前店后厂”的经营方式，也同时涉及生产加工和市场流通两个环节。这就使得在规制实践中，可能出现同一个企业要面对一个以上“监管环节”政府职能部门的监管，在这种情况下，多头管理、职责交叉现象难以避免，不仅加大了企业负担，而且也使政府的行政资源不能集约使用，加大了行政成本。

2.对各监管环节实现“无缝衔接”困难

一个监管环节由一个部门监管，具体到长长的食品产业链上，就会有某些关于食品的经济活动恰好落在目前的监管环节之间，形成“监管缝隙”。如我国2008年发生的石家庄三鹿集团股份有限公司的“毒奶粉”事件，就是奶源站出了问题。由于奶源站是新出现的机构，农业部门认为应该由质量技术监督部门管，质量技术监督部门认为是农业部门的事，结果“奶源站”就成为了“监管缝隙”而缺乏应有的监管。①郑风田《：解读〈，食品安全法〉：9大规定，10点隐忧》，新浪博客，郑风田的博客，2009年3月1日。虽然《中华人民共和国食品安全法》第四条中规定国务院设立食品安全委员会，但是该机构是属于高层次的议事协调机构，而“监管缝隙”往往涉及微观层面。

为完善食品安全政府规制各部门的相互协调、衔接与配合，我国在2009年7月20日公布并开始施行的《中华人民共和国食品安全法实施条例》（经2009年7月8日国务院第73次常务会议通过，以下简称《实施条例》）第二条规定“县级以上地方人民政府应当履行食品安全法规定的职责；加强食品安全监督管理能力建设，为食品安全监督管理工作提供保障；建立健全食品安全监督管理部门的协调配合机制，整合、完善食品安全信息网络，实现食品安全信息共享和食品检验等技术资源的共享。”虽然《实施条例》强化了地方政府完善食品安全监管工作协调配合机制的责任，但是加强县以上地方政府的食品安全监督管理能力和建立健全食品安全监督管理部门的协调配合机制需要假以时日，面对我国长长的食品产业链和为数众多的食品小企业、小作坊，实现各监管环节间的“无缝衔接”无疑存在很大的困难。

3.以分段管理为主的规制机构设置加大了政府规制成本

随着人类社会、经济、科技的发展，从食品本身来讲，其品种日益繁多，生产方式多样且有高科技化倾向，如转基因食品的出现。政府规制实践中，不可能对每一种食品从法律上明确界定其归属于食品产业链的哪一个环节，而有些食品又可能呈现一定的“模糊性”，从主观上难以判断其归属，这就可能发生由于各监管职能部门都认为某种食品不属于自己的监管环节，从而在规制实践中遇到食品安全问题时需要多次协调以求得解决。例如豆芽菜。国内某市曾经发生“毒豆芽”问题。有市民反映一些小作坊用工业保险粉等有毒物品加工生产豆芽菜，并流入各农贸市场，请政府查处，以确保老百姓吃上放心菜。该市领导责成某职能部门牵头解决这一问题。面对一个监管环节由一个部门监管的体制安排，有关食品安全规制的各政府职能部门首先面对的问题是，豆芽菜究竟是属于哪一监管环节的产品?当时各政府规制职能部门对此认识并不一致，有的认为豆芽菜应该是农业种养殖产品，有的认为豆芽菜是属于生产加工环节的产品。而且，一些政府职能部门业务上归属于中央相应部委指导，有关中央部委从本部门的角度提出了相应意见，这使得看似简单的“毒豆芽”问题变得复杂。因为，取缔“毒豆芽”生产小作坊容易，各政府规制职能部门一次联合执法行动就可以做到，但“毒豆芽”问题的根本解决需要追踪监督，需要加强日常管理，需要引导合格豆芽菜的生产，这一切谁来做?或者以哪个政府规制部门为主去做?实践中，该市食品安全委员会多次开会协调，可就是因为“豆芽菜”是归属于哪一监管环节的产品难以认定，而难以达成一致的解决意见，既拖延了问题的解决，又加大了政府的规制成本。②刘自新《：经济转型期我国食品安全政府规制的几点思考》，天津行政学院学报，2006年第3期，第77页。实践中经济活动的多样性是客观存在的，随着食品产业的发展，会有更多种类的食品进入市场，上述“豆芽菜”问题的发生就有其必然性。

4.分散而有限的行政资源制约了政府微观规制机构对食品安全的监管

目前一个监管环节由一个部门监管的食品安全规制安排，政府规制的行政资源分散在各环节相应的政府部门内。然而，对食品安全进行规制仅是相应各个政府部门所负职责中的一部分，例如，杭州市是副省级城市，杭州市质量技术监督局主管全市质量、标准化、计量工作并行使执法监督职能，其主要职责有11项，“负责食品生产（加工）环节的安全监管”仅是其中的一项职责。③杭州市质量技术监督局主要职责《：中国杭州》网，政府机构栏目。我国各级政府部门的人员都有相应的机构编制管理规定，因此各监管环节所涉及的部门中真正行使食品安全规制的人员相对于食品安全监管的职责来说都是有限甚至是短缺的，对于监管环节之间的问题应付起来就力不从心了。

三、以大部门制改革为契机，建立独立统一的食品安全政府微观规制机构

对我国食品安全政府微观规制机构设置中目前存在的基本问题，需要在实践中探讨解决之路。

1.大部门制改革为食品安全政府微观规制机构的变革带来契机

我国食品安全中出现的问题，在一定程度上反映了对现行食品安全监督管理体制中一个监管环节由一个部门监管这一制度安排的变革需求。近年来不断有学者呼吁建立独立统一的食品安全政府微观规制机构，①时洪洋，廖卫东《：中国食品安全规制改革路径初探》《，中国卫生事业管理》，2007年第7期，第440页。但由于这一变革涉及到现行食品安全监管中从中央到地方的诸多环节及政府部门，同时也由于当时《中华人民共和国食品安全法》尚未出台，食品安全监管中的一些问题，比如多种食品标准、没有建立起食品安全风险评估制度等等在现实中都交织在一起，使得建立独立统一的食品安全政府微观规制机构的呼声仅仅停留在“口头”上。目前，我国已经出台并开始实施关于食品安全的基本法《中华人民共和国食品安全法》，该法规定制定食品统一的强制性国家标准，以及确立了风险评估监测制度和食品安全信息的统一发布制度等等，全方位构筑了食品安全的法律屏障。党的十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》，对行政管理体制改革的指导思想、基本原则、总体目标和主要任务做出了重大部署，我国从中央到地方的大部门制改革正在深入进行之中，一些体制性的障碍正在消除，政府职能开始逐步转变。这一切无疑为食品安全政府微观规制机构的变革奠定了基础，带来了契机。

2.食品安全政府微观规制机构的重建要遵循其特定的专业性和技术性要求

市场经济运行和市场主体行为都有其内在的规律，这就使得政府微观规制具有特定的专业性和技术性，也决定了政府微观规制具有不同于政府社会管理以及宏观经济干预的特殊制度形式。

从政府微观规制特定的专业性和技术性要求来看，政府微观规制的基本目标是保护消费者权益和促进有效竞争，避免消费者和投资者的利益受到企业滥用市场权力以及政府专断权力的侵害，从而促进经济效率。这一基本目标的实现，要求政府微观规制部门行使职责时不受利益相关方的干涉或影响，能够基于保护市场有效竞争和公共利益的要求，对市场主体的行为做出独立和公正的判断。但是在实践中，对同一类政府经济性规制或社会性规制，往往由不同的政府职能部门共同承担，这些规制机构往往都附着于特定的利益团体。我国食品安全政府微观规制中参与食品安全规制的部门涉及卫生行政部门、农业部门、质量技术监督部门、工商行政管理部门、食品药品监督管理部门等多个部门，这些部门都有自身的利益，还要接受上级对口部门的业务指导，而相应的规制职责又仅是这些部门诸多职责中的一个。这都使得规制机构的相应决策和财务难以独立，往往导致政府规制目标难以实现。这也是我国近年来食品安全问题频发的一个主要原因。

食品安全的现状，以及政府微观规制特定的专业性和技术性要求，提出了食品安全规制机构的重建，是要在我国大部门制改革部署的指导下，逐步建立独立统一的食品安全政府微观规制机构。所谓“统一”，就是改变目前“一个监管环节由一个部门监管”的制度安排，而由一个统一的部门负责对食品安全的监管。所谓“独立”，是借鉴世界上一些市场经济发达国家政府微观规制中“独立规制机构”的制度安排，其组织结构是独立于相关政府部门，独立于利益相关方，可以依法独立行使规制职能。②邢鸿飞/徐金海：《论独立规制机构：制度成因与法理要件》，《行政法学研究》2008年第3期，第92-99页。

3.分步实施建立独立统一的食品安全政府微观规制机构

按照我国大部门制改革的部署，中央政府的职责是全局、宏观层面的，例如组织实施产业政策、理顺市场监管体制、整合执法监管力量等。省级人民政府是我国地方政府的最高层级，根据法律、中央人民政府的授权享有本省的决策权和调控权，其职责是中观层面的。市级（市、自治州）人民政府是普通行政层，其主要任务是规划、协调与监督。相对于省级人民政府，市级（市、自治州）人民政府具有更为直接的执行和执法监管职责。因此，食品安全政府微观规制机构的重建，在实际操作上可以考虑在市级（市、自治州）人民政府这一层级开始。实践中，因为进行食品安全政府微观规制机构的重建，要涉及到多个部门机构和职能的调整，实际实施中可以分步进行，在减少监管部门的基础上，逐步形成独立统一的食品安全政府微观规制机构。

在减少食品安全的监管部门上，深圳市已经在大部制改革中作出了探索。①王传真、吴俊新《：深圳新组建部门挂牌“大部制”机构改革迈出关键一步》，新华网，2009年09月08日。深圳市将原市工商行政管理局、质量技术监督局、知识产权局的职责，以及市卫生局餐饮环节的食品安全监管职责整合划入，新组建了市场监督管理局。调整后该市的食品安全监管由原来的卫生行政、农业、质检、工商、食品药品5个部门分段监管，减少为目前的由市卫生和人口计划生育委员会、农业和渔业局（海洋局）、市场监管局3个部门负责，其中，市卫生和人口计划生育委员会承担食品安全综合协调、组织查处食品安全事故的责任，统一发布食品安全信息，会同有关部门开展食品安全事故的应急救援，监督实施食品安全法规和标准，建立健全食品安全风险评估体系。农业和渔业局（海洋局）承担农产品质量安全监管责任，发布有关农产品质量安全信息，组织实施农产品的质量监测、认证，负责农产品质量安全行政执法工作。市场监督管理局承担食品生产、食品流通及餐饮、食堂等消费环节的食品安全监督管理责任，按规定负责食品安全突发事件应对处置和食品安全案件查处工作。

在类似深圳市大部制改革中实现了减少食品安全的监管部门的基础上，可以通过进一步改革，建立独立统一的食品安全政府微观规制机构，将分散在各监管环节职能部门中具体行使食品安全规制职责的人员抽调出来，组成一个独立统一的食品安全政府微观规制部门，可以暂称为“食品安全局”。对应于《中华人民共和国食品安全法》中规定国务院卫生行政部门承担食品安全综合协调职责，负责食品安全风险评估、食品安全标准制定、食品安全信息公布、食品检验机构的资质认定条件和检验规范的制定、组织查处食品安全重大事故等六大职责，在市级（市、自治州）人民政府这一层级，食品安全局可以挂靠卫生行政部门，但由市政府直接领导。食品安全局的组织结构可以采取矩阵式，从横向看，该规制部门全体成员的职责是同一个，即保证食品安全；从纵向看，组织内部人员按照原来所在的监管环节，在专业上分别接受原监管环节上同级职能部门的指导；组织内部可以按照人员的原监管环节职责进行相应分工。

4.通过“政府机构再造”，促进食品安全政府微观规制机构的不断完善

“再造”一词是美国管理学家迈克尔·哈默和詹姆斯·钱皮在20世纪90年代提出的。所谓“再造”是指组织流程重组②[美]哈默，[美]钱皮《：企业再造（企业革命的宣言书）》，王珊珊等译，上海译文出版社2007年版。，意在打破旧秩序，重新设计新程序。再造理论认为，劳动分工在不断提高企业生产效率的同时，由于将一个连贯的业务流程分成若干个片段，导致劳动者的技能过于专业化而不能全面发展，也增加了各个业务部门之间的协调，致使交易费用增加。再造理论质疑劳动分工，提出针对企业业务流程的基本问题进行反思，并对它进行彻底的重新设计。20世纪90年代后期，随着西方国家政府改革的深入，再造理论也被引入到政府改革之中，形成了“政府再造”运动。所谓“政府机构再造”，就是改变从专业分工的角度，按功能决定每个部门工作职责的传统做法，而是以建设整体型政府为目标，从“任务”，或者说“服务对象的需求”出发来设计组织结构和业务流程。③林慕华《：再造理论与政府再造：理念与实践》，载《山西青年管理干部学院学报》2007年第2期，第44页。

我国的大部门制改革，乃至政府微观规制机构的重建，是重大的社会变革过程，必然需要突破一些固有思维定式的束缚，需要开辟完成政府职责的崭新途径，需要通过改革取得政府职能显著的转变，这就是“政府机构再造”所蕴涵的理念，也是推进“政府机构再造”的真正用意。食品安全政府微观规制机构重建的过程，就是“政府机构再造”的过程，也是建设服务政府、责任政府、法治政府和廉洁政府的过程。□