对温州信用担保机构可持续发展问题的思考

□ 诸葛隽

上世纪九十年代初，上海、重庆等地的民营中小企业为解决贷款难的问题，同时为防止因相互担保而造成法律承担上的连带债务，自发组建了中小企业互助担保基金会，这就是我国自发形成的信用担保组织的初始形态。民间信用担保组织的出现，凸显了民营经济对信用担保的需求。1999年原国家经贸委发出《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》，真正拉开了建立中小企业信用担保体系的序幕，而后信用担保业在经济发展中的地位和作用也愈来愈获得肯定与认同。据工业和信息化部统计，截止2008年底，全国中小企业信用担保机构已达4247家，共筹集担保资金2334亿元，当年为23万户中小企业提供的贷款担保额达7221亿元，实现收入376.4亿元，纳税30.5亿元，实现利润44.7亿元。2008年在保中小企业近17.4万户，在保责任余额4429.7亿元。目前中小企业贷款累计担保额已达1.75万亿元，累计担保企业90.7万户。①全国中小企业信用担保机构负责人第十届联席会议：《2008年度全国担保行业发展报告》，2009年9月29日。

在温州，有组织、有形态的中小企业信用担保机构起始于2001年，在2005年之后出现快速发展，2007年底达到高峰。据温州市工商局统计，截止2007年11月，全市已注册各类担保机构246家，总注册资本达31亿。其中2006、2007两年新注册的担保机构数量占总数的三分之二以上。随着中小企业信用担保机构数量的增多，信用担保行业开始呈现出多、乱、散的现象。据温州市工商局发布的信息，2009年因逃避年检而被吊销营业执照的信用担保和投资公司达20多家；又据温州市经贸委中小企业处有关人员给出的数据，目前市场上的中小企业信用担保公司大概有150家左右，而在市经贸委备案的仅有40余家，这意味着仅有40余家中小企业信用担保公司与银行存在合作协议。

借助民间资本发展信用担保以支持中小企业的信用担保建设虽然能够有效整合政府与民间资源，但由于我国对中小企业担保机构的政策支持不到位及普遍缺乏资金融通和风险补偿机制，多数担保机构经营举步维艰；又由于我国的信用担保外部环境不完善及缺失规范的法规与监督机制，因此在民间资本逐利本性的驱使下，信用担保机构运作中小企业信用担保业务的效果和效率一直受到不少的质疑。

一、温州信用担保机构发展的现状与特点

2009年上半年，在国家适度宽松的货币政策推动下，银行业加大了信贷投放力度，中小企业信用担保行业业绩也有较快增长。截止2009年9月底，列入温州市经贸委调查统计的42家担保机构，总注册资本13.8亿，从业人数555人；2009年1-9月份，贷款担保额达29.9亿元，新增担保企业1438户；9月底期末担保责任余额40.3亿元，期末再保企业户数3770户。此外，引人瞩目的是注册资金为2.3亿元的浙江省首家担保集团——浙江中安担保集团于2009年12月19日在温州正式挂牌成立，进而有望在更大程度上促进金融机构与中小企业间的信息沟通，为解决中小企业融资难问题发挥积极作用。

从温州市2009年上半年统计分析情况来看，温州市信用担保机构发展有以下几个变化：首先，担保实力逐渐增强。2009年温州增资扩股的步伐在加快，先后有11家担保机构进行了增资。38家担保机构注册资本11亿，同比增长8.3％，实收资本10.4亿元，平均注册资本2926万元，同比增加了483万元；注册资本5000万元以上有9家，3000万元-5000万元有11家。为进一步增强实力，一批重点骨干担保机构通过“抱团增信”的形式，整合资金实力，建立担保平台，并与国家开发银行、温州银行合作，有效克服了当前温州担保机构规模较小、资金实力较弱、银行认同度较低等问题，对做大做强温州担保行业具有重要意义。同时，联保平台通过担保机构共担风险，为贷款担保再次构筑了一道安全防护墙，也使温州再担保体系建设迈出了重要步伐。其次，温州的担保机构在金融危机中为中小企业缓解融资难问题发挥了积极作用，支持了中小企业发展并有效控制了风险，成为中小企业融资的一个重要渠道。从2009年上半年单笔担保额来看，在100万以下共有3593笔，占总笔数的89％；100万以下的担保额13.2亿，占总担保额71％。与此同时，担保机构还为大量缺乏抵押物、被银行拒之门外的小企业与个体工商户提供资金支持。由于温州担保机构不断加强对风险的监管，担保代偿控制在较低水平，发生代偿493万元，代偿率2.7‰，比2008年同期降低了2.1‰；代偿损失156万，代偿损失率为0.8‰。

梳理近年来温州市中小企业信用担保体系状况，温州担保机构的发展模式呈现出以下特点：

（一）多模式发展担保机构

温州市担保机构均以公司制组建，组建模式大致有三种：第一种模式是社会化组建、市场化运作。即由民营企业、个人出资而组建商业性信用担保机构，独立法人，产权明晰，职责分明，商业化运作，以盈利为主要目标。在温州，这类属非公有制性质的担保机构占绝大多数，注册资本金和担保额均占到98％以上。信用担保机构的民营化与温州高度化的市场经济环境极相吻合。第二种模式是政府组建，政策性运作。这种模式是以政府有关部门出资（包括国有企业投资）为主、市场筹资为辅组建信用担保机构，如温州市农信担保有限公司、浙南中小企业担保投资有限公司等。这类担保机构属国有性质，具有独立法人资格，以政府产业政策为导向，进行政策性担保运作，扶持重点行业企业，不以盈利为主要目标，以保本微利为经营原则。第三种模式是混合组建，市场化运作。这种模式是以政府部分出资为引导，吸收企业、个人投资组建的信用担保机构，如市中小企业信用担保有限公司、洞头县企业发展服务有限公司等。这类担保机构具有商业担保与信用担保的双重特征，担保机构在讲究实现社会效益目标和政策目标的同时，把追求自身效益放在重要位置。

温州市多种模式的担保机构将政府有限的财政与充裕的民间资本结合在一起，充分发挥市场在配置社会资源中的基础作用，确保了担保机构将贯彻产业政策建立在市场行为的基础上，在有效地发挥担保机构功能作用的同时，实现担保机构的责、权、利有机统一，使更多的中小企业受益而持续发展。

（二）多形式开展银保协作

列入调查备案的38家担保公司分别与温州市商行、深发行、招商行、浦发行、广发行、建行、农行、工行、农村合作银行等多家银行开展协作，主动与金融机构沟通协调，得到各大银行的大力支持。与担保机构协作的银行中，国有商行少，股份制地方商行多。各银行与担保机构合作的放贷利率不尽相同，最低的是中国人民银行规定的基准利率，最高为基准利率上浮30％；资金量放大倍数，一般为担保公司实存银行资金的5倍左右，最低的合作初期为3倍，最高的为10倍；在承担风险责任比例方面，鹿城农村合作银行与温州市农信担保有限公司合作，分担百分之十二的责任风险。瑞安市农村合作银行与瑞安市农信担保有限公司合作，分担百分之二十的责任风险，开温州银保合作风险分担之先河。

（三）多举措拓展担保业务

一是以抵押担保为主。温州市担保机构采取的担保方式，多以抵押担保为主，质押、保证担保为辅，风险相对较小。担保机构在具体业务中不断开发担保新品种，除开展一般房地产抵押担保外，还适时推出了承兑汇票担保，存折质押履约担保等多种业务，在力争满足中小企业发展资金需求的同时，也增加了担保公司自身的经济效益。二是以工商业担保为主。担保机构担保的主要对象是工商中小企业及个体户，其中工业、商业、农业、个体户等担保比例约占40％、30％、10％、20％；担保的企业多是有产品、有市场、有效益、有发展前景的工商中小企业，其中成长型中小企业、高科技企业、农业龙头企业等1262家，累计担保额88418万元，初显担保机构在优化产业结构中的“调节器”作用。三是以短期小额担保为主。担保机构担保时间多数为半年期或一年之内，单笔贷款担保资金额度为2000-1000万元，其中10万-100万元居多，约占总担保额的60％，重点解决企业短期流动资金的困难。如银信担保公司苍南分公司为龙港华美印刷、花台印业公司分别提供贷款担保900万元、600万元，使两家企业及时购进印刷纸张等原材料，解了燃眉之急；又如温州三联集团2004年因搬迁到平阳经济开发区，资金非常紧张，银桥担保公司先后陆续为其担保贷款2000万元，使该集团于2005年跨入了温州市成长型中小企业行列。四是以保本微利收费为主。在开展的担保业务中，各担保机构的保费收取不尽相同，一般在担保额的月息2‰左右，最低的只收1‰，最高的收3.4‰，基本控制在规定的广大中小企业能够接受的银行同期贷款利率的50％以内。担保公司的良好服务既拓展了自己的业务，又发挥了银行支持企业的杠杆作用。

（四）多方面扶持担保行业

一是确定信用担保行业综合协调管理部门。2003年底温州市经贸委根据国家发改委和浙江省中小企业局的有关要求，下发了《关于加强对全市信用担保行业监督、协调和服务的通知》（温经委中小企〔2003〕773号文件），明确经贸部门为信用担保的综合协调管理部门，并明确了职责任务、监督制度和扶持措施，为温州信用担保业快速发展奠定了基础。二是积极组织专业人才培训。温州市经贸委先后组织六批90多人参加国家和省举办的信用担保机构管理人员和业务操作人员培训班学习，提高了业务素质水平。三是争取给予担保机构减免税。推荐市中小企业担保公司、银信担保公司、银桥担保公司和金惠担保公司等4家担保机构列入国家试点，获准免征三年营业税。四是适当给予财政资金补助。先后推荐5家担保机构获省财政资金补助20多万元。2004年温州市政府出台了《温州市中小企业信用担保财政扶持资金使用管理暂行办法》，从2004年开始到2008年，温州市财政每年安排一定的资金主要用于中小企业信用担保机构的创业扶持、增资扩股扶持和扶优补助，着力构建财政资金扶持下的温州中小企业信用担保体系建设新模式。这个导向政策的出台实施，收到了意想不到的效果。2005年温州市财政安排担保机构扶持资金186万元，带动了10多亿元的民间资本投资担保业，是前4年总投入的5倍，充分发挥了财政有限资金的“四两拔千斤”的作用。为了解决更多中小企业的融资问题，2009年9月11日温州市人民政府办公室出台《关于推进温州市中小企业信用担保体系建设的意见》，这是为进一步推进中小企业信用担保机构有序健康发展，帮助中小企业解决融资难题的一项新举措。《意见》完善了中小企业信用担保风险补偿机制，对担保行业做强做大给出了明确的奖励、补助措施；《意见》还就切实为担保机构开展业务创造有利条件及加强对担保机构的监管和服务提出了具体要求。《意见》的出台对于进一步优化温州市中小企业信用担保行业发展环境及提升中小企业规范运作水平具有重要意义。从全国情况看，温州担保公司的绝对数可能是全国领先的，但与大城市相比，温州担保行业在担保品种、担保规模、担保能力、运作机制等方面还存在较大差距。

二、信用担保机构发展中的问题分析

直视当下，尽管中小企业信用担保机构建设呈现良好的发展态势，但是在发展中却面临许多问题和困难，归纳起来有以下几个方面：

（一）担保机构增长速度较快，资本投入零散，商业化倾向过强，规模较小，有效需求不足。

1.担保规模偏小。温州市担保机构的总担保额约40亿元，远远不能满足中小企业需求。一开始工商注册未设准入门槛，部分担保机构的注册资本规模太小，2006年93家担保机构中，注册资金500万元及以下的还有14家，最小的仅5万元，根本无法与银行合作，也不可能开展业务。2009年9月《关于推进温州市中小企业信用担保体系建设的意见》规定，“为引导中小企业信用担保机构做强做大，取冠市名的担保机构最低实收资本应达到3000万元人民币，取冠县名的担保机构最低实收资本应达到2000万元人民币（其中，洞头、文成、泰顺县可放宽到800万元），政策性担保机构可适当放宽。冠省名和注册资本1亿元以上的中小企业信用担保机构按国家、省有关规定执行。”这个决定有利于担保机构做大做强。

2.专业人才缺乏。担保行业其业务涉及经济、金融、法律、财务、保险、投资、工程、管理等多个学科，担保机构担保产品的设计与开发、担保风险的控制要由具有丰富专业知识经验的管理者来实现。而温州担保机构人员大部分是半路出家，未受过系统的担保知识教育，因此温州市对担保专业人才的需求日益强烈。2009年9月底，温州市经贸委和温州大学城市学院签订人才培养战略合作协议，在全国首创担保专业班，定向培养担保专业人才。

（二）担保业正面临双向的信用危机——信用缺乏与信用过度。

公信力缺乏造成担保业规模效应不足（平均放大倍数较低），综合效率低，运作不规范。另外，在业务运行过程中，有些担保机构缺乏应有的诚信，以担保机构的名义套取银行信用进行违规运作，进而加大了银行信贷的风险：一是风险控制不严。内部机构设置不完善，职责不明确，缺乏行之有效的规章制度，风险控制有疏漏，使个别担保公司连续发生代偿问题。二是存在较大的盲目性。有的担保公司成立时未到中小企业职能管理部门登记备案，缺乏前期调研评估，在银行合作意向尚未确立、专业人员未选好之时匆忙登记注册，造成不必要的损失。三是不按规定提取未到期责任准备金和风险准备金。依据规定，担保费收入的50％提取作为未到期责任准备金，可是完全按此规定做的为数极少，多数担保公司将保费收入的大部分作为红利分给股东，这样一旦发生损失就难以及时保证补偿金来源。四是有的担保机构业务偏离主业，做中小企业信用担保业务少，做企业垫资短期资金周转业务较多，收费也偏高。五是自身效益不佳。2006年列入温州市经贸委调查备案的24家担保机构上半年总营业收入仅595万元，其中半数略有盈利，还有7家处于亏损状态。

（三）核心能力培育的构建机制、理念、力度的制约造成可持续发展条件不足。

1.认识不统一，发展不平衡。我国担保业的发展时间较短，许多人还不知道中小企业信用担保机构为何物，甚至还有相当多的人将担保机构与曾被清理过的农村合作基金会混为一谈，对担保机构的性质、作用、积极意义缺乏足够的认识，有关单位领导对担保机构的建立有所顾虑，认识上的偏差不同程度地影响着温州市中小企业信用担保体系的发展进程。目前，温州的担保机构主要集中在市区，多半县（市、区）担保机构少，甚至有些未建立担保机构的县区的中小企业经常跑到市区来找担保，不仅费用大且时间长。

2.登记不到位，追偿无保障。担保机构在依法开展各种业务活动中，实施抵押、质押等反担保措施需要到房管、土地、工商、海事、税务等政府有关职能部门办理登记、备案或咨询、公证等。由于种种原因，有些部门不确认担保公司的抵押权人合法地位，配合支持还不够到位，导致担保公司无法享有优先追偿权。若担保公司优先追偿权得不到落实，所带来的风险后果就非常严重。当债务人不按期履行债务，银行会根据与担保公司之间的担保协议，从担保金中扣款。而当担保公司向债务人提起追偿债务诉讼时，由于法院不能确认担保公司有抵押权，故无法享有抵押物折价、拍卖或者变卖优先受偿权。若债务人还有其他债务存在时，担保公司就难以实现追偿。所以，担保机构的合法权益保护问题不尽快解决，将严重制约温州市担保业的发展。

3.银行门槛高，合作不积极。银行与担保机构的合作还不够紧密，主要表现是：（1）合作门槛高。在温州市落户的十四大商业银行中还有近半数银行尚未与担保机构开展合作，如有的银行就明确规定了合作担保机构的信用等级必须是“AA”及以上，而担保机构成立第一年又只能被评为一个“A”。根据此条规定，新建的担保机构根本无法与银行取得合作；还有些银行规定合作担保机构的注册资本必须在5000万元以上，甚至国家银监会要求担保机构的注册资本金应在1亿元以上。如此高的资金门槛将温州市目前的担保机构挡在其外。特别是股份制商业银行少的县（市）根本无法找到合作银行，如乐清市有两家营业执照办理已有一年多时间的担保机构至今还未找到合作银行。（2）审批时间长。有的银行审批手续繁琐，工作效率低，通常一笔贷款担保审批时间需7个工作日左右，个别最长达45天。（3）资金放大倍数小。按有关规定，担保资金的放大倍数一般应为担保公司实收资本的5-10倍，但多数银行都保持在最低放大倍数线，这样就不能充分发挥担保资金“四两拔千斤”的作用，也影响担保公司的经济效益。（4）风险分担机制尚未形成。有的银行缺乏平等互利的合作意识，将信贷风险完全转嫁给担保机构，至使担保机构承担的风险责任普遍过重，制约了担保机构的发展。

在温州，更为复杂的现实是信用担保机构出现了良莠不分的情况，很多“放贷”者都以担保公司、咨询公司、投资公司的名义出现，但大部分公司还是游走在灰色地带。温州的担保机构主要从事三种业务：一是真正的贷款担保，但从事这种业务的担保公司最多不超过40家，而且极少以此为主业。二是短期垫资，包括还贷垫资、注资垫资、投标垫资等。三是直接放贷。后两种业务属绝大多数机构的实际主营业务且收息很高，在最近几年宏观调控严格时短期放款月息在50‰以上。至于这些业务给担保机构带来多少收益，官方管理机构则很难统计，但可以肯定这个数字远远大于正规担保业务收入。从政策上讲，担保机构从事垫资和放贷都是违规的，但担保机构从事这类业务的活跃程度，则表明目前这类业务确是一个市场机会，甚至可以看作是市场自发性下的金融自由化倾向的新实践。①陈明衡：《温州金融改革三十年》，人民银行温州市中心支行。

三、信用担保机构可持续发展的若干思考

近年来，中国成立了数目众多的信用担保机构，政府也将信用担保机构作为中小企业发展战略的重要组成部分，但是信用担保向来就是一个非常有争议的研究课题。世界各国的经验顶多称得上是“各有千秋”的经验，也未能对担保行业的可持续性发展提供理论依据。中国具有一定的国情特点，在探索担保机构发展的成功之路上也有与世界各国不同的方式与方法。在中国有许多成功的案例可以借鉴，例如中投信用担保有限公司、中科智担保有限公司及温州一些担保公司等。一系列的成功案例证实了中国尽管还不具备担保业持续性发展的良好市场经济环境，但各担保公司通过自身建设在区域性的小环境中是可以获得成功的。

我国担保机构的可持续发展要作以下的思考：

1.我国专业担保业能否作为一个行业在社会分工中得到政府和社会的承认并为其营造发展环境。信用担保业是金融体系乃至社会信用体系的有机组成部分：从业务品种来看，担保业几乎和国民经济各个部门有关联；从业务属性来看，担保业具有跨市场的优势，既联系着产品市场、资本市场与货币市场，也联系着国内与国际两个市场。可以说担保业联系着国民经济各个行业，同时又超脱于行业限制；联系着各个市场、各种业务、各种产品，处于“金融体系内，行业部门外”；连接资金、信用的供给与需求，也连接着发挥重要作用的部门和行业。

2.政府出资或支持建立专门服务于中小企业的信用担保机构是不是一项好政策?政府机构如何通过信用担保机构实施有效的中小企业导向政策?建立准公共信用资源以更好地发挥信用担保机构的作用，是公共财政在承担有限风险前提下最大限度地解决中小企业融资难问题的基本途径。政策性信用担保资源运行的基本原则是：政策重点明确、社会效应目标清晰，担保机构在政策框架内以市场化方式选择企业，最有效地利用担保资源。

3.信用担保机构如何建立对中小企业信用特征的风险评价体系?我国目前信用担保机构的现状：一是运用金融机构即成的模式；二是针对中小企业创新形成新体系。未来应把握中小企业的核心能力，强化以成长性为中心的企业信用风险评价理念，克服以财务状况为中心的评价缺陷，使信用风险防范系统更为有效。

4.信用担保机构能不能成为“信用的符号”及成为公信机构和社会信用体系建设的重要力量?目前有三种认识：行业性质未定；信用中介作用有限；担保机构本质就是金融信用机构。信用担保行业应将“我们就是信用的表率”作为信用自律的基本尺度，把经营信用、培育信用、发展信用作为宗旨，使担保机构成为社会信用体系建设的基石。

5.信用担保机构在运营上能否作为一种新型金融中介服务组织满足于国家经济发展的需要并有较强的可持续发展能力。信用担保机构能不能在实现信用保证的同时，得以自我积累与自我发展?目前也有三种认识：一是银行业务能力增强，担保机构将自行消亡；二是不具备自主积累机制，长不大也做不强；三是有创新财富的持续发展动力之源。

随着我国市场经济体制的逐步健全，市场运行环境的不断改善，不断开辟新的担保领域与开发新的担保品种将成为我国专业信用担保未来发展的必然趋势。各种经济活动所形成的不同层次的信用需求，将为信用担保的发展提供更为广阔的市场空间。信用担保公司应以成为公信机构为前进目标，不断强化防范市场信用风险、构筑企业风险屏障的核心能力，使风险管理成为创造财富的动力，形成担保业的可持续发展能力。

四、结论与建议

在2009年，一些经营方向正确、风险控制能力强、从业人员素质高的优秀担保机构赢来更多机遇。反之，一些资本金被挪用、管理不规范、缺乏有效风险控制手段和能力的担保机构则在金融风暴中受到巨大冲击，甚至有可能退出历史舞台。我国可能是世界上担保机构最多的国家，同时也可能是担保机构竞争力最弱的国家之一。我国的担保业发展还存在一些亟待重视和解决的问题，如担保行业准入和退出机制尚未建立、担保监管体系尚不健全、各部门监管合力尚未形成、有效的风险分散和补偿机制有待加强、担保机构运作存在不规范行为等问题制约着担保机构进一步规范发展。

基于对我国担保业未来发展走势的分析与判断，笔者认为，我国担保行业在未来几年有可能进入一个以省市为重心的、以完善信用担保体系为重点的理性调整、创新整合时期。为此，建议集约整合资本，创新收益模式，强化规模效应，强化信用倍数。预计在今后几年内，我国将建立专业信用担保机构的评级体制，逐步完善社会化风险分散机制，建立与完善商业性担保机构的信用担保法规，政府部门也将对政策性担保和商业性担保机构实施分类管理，担保机构与银行间关系将更为协调。□

[1]温州市经贸委中小企业处内部资料.

[2]邵宁.福建省中小企业信用担保影响因素研究[J].福建金融管理干部学院学报，2008（5）.

[3]晏露蓉.创建合理高效的中小企业融资担保体系研究[J].金融研究，2007（10）.

[4]蔡灵跃.民间商会融资担保机制及模式选择[J].上海金融，2009（2）.