政府信用信息的公开
——《政府信息公开条例》的“盲点”？

冉艳辉

(重庆工商大学 法学院，重庆 400067)

政府信息公开，是建立诚信政府的必然选择。2008年5月1日起实行的《中华人民共和国政府信息公开条例》(以下简称《条例》)，对于提高政府工作的透明度、保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息，起到了积极的作用。从政府信息公开的范围上看，《条例》从行政机关应当主动公开的信息、依公民、法人或者其他组织申请公开的信息、不得公开的信息这三个方面，做出了较为全面的规定。但是，上述政府信息的范围，主要涉及国家的法律、法规、政策以及行政机关机构设置、职能、办事程序等情况，对于行政机关及其工作人员的信用信息，却没有作出规定。政府信用信息的公开，是《条例》的立法“盲点”吗？笔者认为，政府信用信息与其他政府信息相比，具有特殊性，不属于《条例》规定的应当主动公开的范围，但是，为了督促政府依法行政，公民、法人或者其他组织为了保护自己的合法权益应当有权依法向行政机关申请公开政府信用信息。要解决政府信用信息公开的法律依据问题，关键在于对政府信用信息的界定以及对《条例》第13条的解读。[注]《政府信息公开条例》第13条规定，“除本条例第九条、第十条、第十一条、第十二条规定的行政机关主动公开的政府信息外，公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”

一、什么是政府信用信息

《条例》第2条规定，政府信息 “是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”从语义上看，政府信息也包含了政府信用信息，但是《条例》所调整的政府信息是否包括政府信用信息？这是本文致力于阐释的问题。

2002年颁布的《宁波市政府机关及其公务员信用信息管理办法》(以下简称《办法》)第3条规定：“政府机关及其公务员的信用信息征集、披露、使用、管理限于政府机关及其公务员的违法违纪违规行为和不履行或不适当履行职责等方面的负面信息。”由此可见，在上述规范性文件中，政府信用信息被界定为“政府机关及其公务员的违法违纪违规行为和不履行或不适当履行职责等方面的负面信息”。在第13条，政府机关行政诉讼败诉记录、公务员的违法犯罪记录、公务员的违纪处理记录等都被列入政府信用信息的披露范围。该《办法》以规范性文件的形式对政府信用信息进行了正式的界定，但是笔者认为，该《办法》的界定存在以下两个问题：1.“违法违纪违规行为”是否都属于政府的失信行为？2.政府信用信息是否只包括政府履行职责过程中的负面信息？政府信用信息是对政府信用状况的记录，因此，了解政府信用的含义是界定政府信用信息的前提。

(一)什么是政府信用

学界目前对于政府信用没有比较统一的认识，例如，有学者认为，“政府信用是社会组织、人民群众对政府能力和政府信誉的一种主观评价或价值判断,它是政府能力和政府所作所为所产生的信誉和形象在社会组织和人民群众中所形成的一种心理反映。”[1]还有学者从实证的角度进行分析，认为“官员和公务员的腐败行为”、“弄虚作假，欺上瞒下”、“官员和公务员的不作为”、“政策缺乏连续性和稳定性”、“习惯于做表面文章，热衷于搞政绩工程”和“违法行政，执法犯法”是我国目前地方政府信用缺失的六大主要表现形式。[2]另外，根据学者的归纳，对于政府信用的界定，还存在“主客体说”、“五要素说”、“行为理念说”、“状态说”、“总和说”等等理论，[3]限于篇幅，在此不一一详述。由于理论上对政府信用认识的模糊，在行政活动中，哪些属于应当记录的政府信用信息，就存在着很大的争议。

笔者认为，界定政府信用，至少应当注意以下两点：

第一，界定政府信用，要划清政府道德自律与规范约束的界限。近些年来，“打造诚信政府”的提法频繁出现，理论界探讨“诚信政府”或者“政府信用”的文章也很多，但是常常将政府的诚信和信用混为一谈，没有划清道德自律与规范约束的界限。事实上，“诚信与信用，二者有内在联系，又有明显区别。诚信属于道德概念，是诚实守信的意思。它用于人的行为，是道德规范;见于人的修养，是道德品质。诚信的信，意为人的内在善意和良心，即孟子所说的‘有诸己之谓信’;按照北宋思想家张载的解释，就是‘诚善于心之谓信’。信用则是指人们之间客观的交往关系，它在经济领域体现着‘本质的、发达的生产关系’。所谓守信，就是坚守这种信用。人们常说的是人和人交往要“守信用”，而不是说要“守诚信”，原因就在于这两个词的涵义不同。”[4]而我们通常是从广义上使用“政府诚信”这个概念的，其中的“信”，既包含了“诚善于心”的“诚信”，也包含了表现为“人们之间客观的交往关系”的“信用”。诚信与信用不同的内涵和表现形式使之在具体的制度构建中无法统一起来，因此，将政府的诚信与信用区分开来，是区分政府的道德自律与法律责任的前提，也是进一步探讨政府信用的规范途径的前提。

例如，有学者从广义上将政府的诚信归纳为以下几个方面：1.诚信意味着政府须对公众怀有善良之动机;2.诚信意味着政府须取得公众之信任;3.诚信意味着政府须对公众有忠诚之行动;4.诚信意味着政府不可以说谎;5.诚信意味着政府工作人员须有善德;6.诚信意味着政府是责任政府。[5]按照笔者上述思路，可以将其进一步分为以下两方面的内容：

一方面是属于内在道德的政府诚信，主要表现在内心的情感和信仰方面。例如，要求政府在对待公众、对待公众所委托的事务时，必须基于善良的动机，政府的工作人员必须有善德，这些要求是宪法和法律无法用具体的规定来保证的，正如密尔所说的“不是宪法上的立法问题，而是可以更恰当地称为宪法上的道德问题”，“它和制度的关系不大”。[6]因此，属于“宪法上的道德”的诚信只能依靠政府及其工作人员的内心信仰和道德修养来维护，属于自律的范畴。

另一方面是表现为外在行为的政府信用，例如政府对公众忠诚之行动，政府不可以说谎，政府诚信的这些外在表现，体现了人们之间交往的客观关系，就是我们所说的政府信用。因其表现形式的客观明确，是可以通过规范进行约束的。而且，还可以通过规范这种外部力量的约束，促进政府的道德自律。

第二，界定政府信用，要明确政府违法行为与失信行为的关系。行政机关的行为给公民、法人或者其他组织的合法权益造成影响，既可能是失信，也可能是违法。例如，行政机关不依法公开政府信息，违反了《政府信息公开条例》的规定，同时也损害了政府信用。既然可能因同一个行为违反不同类型的法律规范而产生法律责任“竞合”，因此也就无法将政府的违法行为与失信行为截然分开。尽管如此，笔者认为也不应当(或者没必要)对政府的“失信”进行泛化，认为所有的“违法”行为都是“失信”。对于政府的某些行为，如果违法情形比较严重，有明确适当的法律责任，就不必再考虑失信的责任;如果违法责任过于轻微或者虽然损害了相对人的合法权益但是不构成违法，就可以考虑以失信责任作为补充。这样一来，既能客观反映政府承担责任的性质，又能体现“过罚相当”的公平性原则。

(二)什么是政府信用信息

在对政府信用进行规范时，要谨慎考虑哪些行为应当作为信用信息进行管理。如前所述，政府信用是政府诚信的外在客观表现，可以通过规范进行调整。但不是所有的违法违纪违规行为都应当作为政府的信用信息进行管理。将所有的失信行为予以规范并不现实，并无必要，还会给行政管理体制带来沉重的负担，降低行政效率。例如，对于一些地方政府热衷于做表面文章、政绩工程的现象，除非出现了具体的失信行为和后果，否则往往缺乏明确的评判标准，无法纳入规范调整的范围。因此，只有那些对公民、法人或者其他组织的合法权益造成实际影响的，能够建立明确评判标准的行为，才由立法进行规范。结合行政活动的现状，[注]笔者所在的课题组对重庆市各级政府部门、企事业单位进行了调研，了解到政府信用方面普遍存在的一些问题。另外，还详细考察了各地政府出台的信用建设措施，这些措施也可以从一定程度上反映出政府信用方面普遍存在的问题。例如，2003年的《重庆市政府信用建设工作方案》，从决策、执行、监督、服务和商务等5个方面加强政府信用建设;2008年的《成都市诚信政府建设若干意见》主要包括政府信息公开、政务承诺、行政审批制度改革、行政执法行为、政府采购、行政机关签订的各类合同、政府性债务管理、对外担保行为、行政补偿制度等方面。笔者认为，目前政府信用主要存在以下几个方面的问题：

一是行政机关制定的规范性文件缺乏明确性、稳定性和公开性。人们无法预测自己行为的后果，要么就承担规范性文件被任意改变或是撤销所带来的无法预测的风险，要么就采取非正当的手段通过相关部门或是工作人员获取利益，造成越来越严重的腐败，从而导致政府信用丧失;二是作出行政决策和各种行政承诺时反复无常。行政机关违背承诺也不给予当事人合理的赔偿或补偿，造成当事人不再信任政府。同时，重大行政决策的合法性和科学性也是影响政府信用的重要因素;三是在执法过程中滥用行政裁量权。行政机关所要实现的行政目的和所采用的手段不成比例，对待行政相对方不能一视同仁，甚至选择性地执法，极大地降低了行政相对人对于政府权威的认同和信任;四是在民事活动中，行政机关拖欠债务、任意违反行政合同、违法提供担保、招标过程的不规范等行为，严重影响到政府的信用。

以上几个方面看似宽泛，既包括政府制定规范性文件的抽象行政行为，也包括政府的具体行政行为，既包括政府在管理社会公共事务过程中作出的与职权相关的行为，也包括政府在民事领域的行为，但实际上都包含了一个内在的逻辑联系，即行政机关都应当遵守法的安定性和信赖保护原则。行政机关一旦在上述行为中失信，就会对公民、法人或者其他组织的信赖利益造成损害。因此，笔者认为政府信用信息可以主要从以上几个方面进行采集。

那么，政府信用信息是否应当包括政府的守信行为？笔者认为，从行为的后果上看，只有政府的失信行为才会对公民、法人或者其他组织的合法权益产生不利影响，因此，信用信息只需包括行政机关失信的负面信息。进一步说，正如宁波市的《办法》第1条所规定的，对政府信用信息进行管理的目的，是“规范政府机关及公务员的行为，提升政府行为公信度”，而且在国务院2004年发布的《全面推进依法行政实施纲要》中，依法行政的基本要求之一就是诚实守信。因此，行政机关的守信行为只是符合了法治政府的基本要求，无需专门记录。

综上所述，可以对政府信用信息作出界定：各级行政机关在制定规范性文件、作出行政决策、行政执法以及其他与行使行政职权相关的行为时，应当依法行政，诚实守信，非经法定程序或具备法定事由，不得随意变更、撤销或废止对公民、法人或其他组织作出的各种职务承诺，在民事活动中不得违反依法应当承担的民事义务。违反上述义务的，就作为信用信息记录。

二、政府信用信息是否属于《条例》中的政府信息

虽然《条例》第2条规定，政府信息 “是指行政机关在履行职责过程中制作或者获取的，以一定形式记录、保存的信息。”但是其调整的政府信息的范围，已经通过第9条—第13条的规定予以了限定。

首先，《条例》第9条涉及的政府信息不包括政府信用信息。这一条对于应当主动公开的政府信息做了规定：涉及公民、法人或者其他组织切身利益的;需要社会公众广泛知晓或者参与的;反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的;其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的。政府的失信行为，虽然会给公民、法人或者其他组织的切身利益造成损失，但是失信记录即信用信息本身，跟公民、法人或者其他组织的切身利益并没有直接的利害关系。对政府的信用记录予以记录、管理，只是为了在行政体系之内更好地监督、考核行政机关及其工作人员的履职状况。即使政府信用信息的搜集，需要特定范围相对人意见的反馈，但是信用信息本身也不需要“社会公众的广泛知晓或者参与”。另外，政府信用信息反映的是行政机关履行职责的状况，而不是行政机关的机构设置、职能、办事程序等情况。因此，政府信用信息不符合《条例》第9条所规定的政府信息的条件。

其次，《条例》第10条、第11条和第12条所列举的政府信息也不包括政府信用信息。以《条例》第10条第一款为例，这一款涉及的政府信息是行政法规、规章和规范性文件。但是，与行政法规、规章和规范性文件相关的政府信用信息，例如规范性文件未依法报送登记审查、备案审查的记录;规范性文件未依法公开的记录;除为了更好地保护公民、法人或者其他组织的权益而作的特别规定外，规范性文件内容溯及既往的记录;非因法定事由，非经法定程序，将规范性文件停止执行、撤销的记录等等，都没有包含在内。又如，《政府信息公开条例》第10条第七款规定，行政许可的事项、依据、条件、数量、程序、期限以及申请行政许可需要提交的全部材料目录及办理情况应当公开。然而，与行政许可相关的信息，不仅仅包括申请许可的相关材料和办理程序之外，例如，还包括行政机关非因法定事由，非经法定程序，对生效的行政许可予以变更或者撤销的记录，本条对此并没有涉及。

最后，《条例》第13条是一个概括条款，该条规定，除行政机关主动公开的政府信息外，“公民、法人或者其他组织还可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息。”这一条所指的“相关政府信息”是否包括政府信用信息？笔者认为，对这一条的解释可以从以下几个方面进行考虑：

第一，结合《条例》的其他条款进行解释。《条例》第8条规定，“行政机关公开政府信息，不得危及国家安全、公共安全、经济安全和社会稳定。”第14条规定，“行政机关不得公开涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私的政府信息。”这两条规定对可以公开的政府信息进行了限定。从上述两条可以看出，与行政机关及其工作人员履职状况相关的政府信用信息并没有被排除在外。

第二，结合政府信息公开制度的立法目的进行解释。“各国信息自由法的立法目的主要有三：(1)确保公众得以接近取得评价政府官员行为所必需的资讯;(2)确保公众得以接近取得有关公共政策的资讯;(3)防止政府秘密制定或执行法律、行政法规或进行决策。”[7]如前所述，政府信用信息记录的是行政机关及其工作人员的履职状况，是公众评价政府行为的重要依据。因此对政府信用信息的公开，符合政府信息公开制度的立法目的。

第三，还必须考虑《条例》实施之时的社会和制度现实。目前我国的政府信用状况堪忧，但是就我国的政府信用建设措施而言，只有一些效力层次很低的规范性文件，而且规范性文件的内容也不甚合理。以宁波市的《办法》为例，第13条规定的信用信息披露范围包括政府机关行政诉讼败诉记录、公务员的违法犯罪记录、公务员的违纪处理记录等。披露行政机关行政诉讼的败诉记录，立法者的目的是督促行政机关依法行政，但是，更可能导致的结果是：行政机关为减少败诉记录，采取不正当手段向法院或当事人施加压力，或者以公共利益为代价，与当事人达成庭外和解。因此，以披露败诉记录的方式来推动政府信用建设，这一措施本身值得商榷。另外，考虑到公务员的合法权益和工作积极性的保护，其失信行为的记录和公开，也应当十分慎重。笔者认为，《条例》作为我国目前位阶最高的政府信息公开法，理应成为下位相关规范的立法依据。具体说来，如果《条例》第13条的“相关政府信息”不包括政府信用信息，那么，政府信用信息的公开问题就成为我国政府信息公开制度的盲点。

因此，笔者认为，《条例》第13条的“相关政府信息”应当包括政府信用信息。这样一来，一方面会督促行政机关公开自身履职状况，有助于公众对政府行为进行评价、监督，另一方面也会合理控制政府信用信息的公开范围，在保护公众知情权的同时，促进行政机关的良性运转。

三、如何保障政府信用信息的公开

将政府信用信息纳入《条例》第13条的调整，意味着公民、法人或者其他组织要获取政府信用信息，必须提出申请。这样会不会导致公众获取政府信用信息存在困难？《条例》第13条规定的获取信息的条件是“自身生产、生活、科研等特殊需要”，什么情况下可以认定为“特殊需要”，在实践中却十分模糊。

有学者认为，这一规定没有限制申请人的范围。也就是说，任何人而不只是特定人都有权利向行政机关提出公开政府信息的申请。[8]但是也有学者认为，将《条例》第13条的适用做一目的论的限缩更为恰当。认为需要衡量申请人要求公开的信息是否与其有“特殊”关系,如,为诉讼提供佐证,为投资生产经营提供预测风险的数据,为维护自身利益的凭据等需要可以认定为“特殊需要”;而其他的需求,如为参与国家政治管理需要,甚至仅仅是好奇或与自身无关的请求,系一般需要,则不符合“申请资格要件”,不能申请信息公开。[9]笔者认为后一种观点有失偏颇，根据宪法第41条的规定，公民“对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”如果公民为了行使上述权利，向政府申请信用信息公开，应当予以受理。否则，公民的上述宪法权利就成为一句空话。

虽然《条例》第13条可以将政府信用信息包含进去，但是这一条的规定过于笼统，要对政府信用信息进行规范，还需要进一步细致的立法。有学者建议，制定《政府信用监督与管理法》，“在《政府信用监督与管理法》中应明确规定,对严重失信于民的政府及部门必须改组其领导班子;对信用缺失的政府官员和公务员,依据情节轻重分别予以降职、降薪、辞退以及经济处罚和司法处理,并将其失信状况记录在案。”[10]从长远来看，对政府信用进行立法是必要的，但是立法的周期较长，“远水解不了近渴”。目前一些地方政府通过规范性文件的方式对政府信用进行管理，不失为一种可行的办法。但是，要提高规范性文件内容的合法性、科学性，必须以《条例》的相关规定和立法目的为依据。笔者认为，公民、法人或者其他组织依据《条例》第13条，可以申请公开的政府信用信息至少应当包括以下内容：

1.各级行政机关应当按照有关法律法规和规章的规定，制定规范性文件并报送审查，保证规范性文件的合法性、合理性、公开性和稳定性。行政机关的下列信用信息应当公开：规范性文件未依法报送登记审查、备案审查的;规范性文件未依法公开的;除为了更好地保护公民、法人或者其他组织的权益而作的特别规定外，规范性文件内容溯及既往的;非因法定事由，非经法定程序，将规范性文件停止执行、撤销，对公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失的。

2.行政机关应当保证行政决策的合法性、科学性和稳定性，作出重大行政决策应当依照有关法律法规和规章的规定举行听证。行政决策一经作出，非经法定程序和具备法定事由，不得任意变更、撤销、废止。行政机关的下列信用信息应当公开：在作出重大行政决策时，依法应当举行听证而未举行听证的;非因法定事由，非经法定程序，将重大行政决策变更、撤销、废止的，对公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失的。

3.下级行政机关应当遵守上级行政机关的行政决策。下级行政机关不执行上级行政机关的行政决策，给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失的，属于失信，该信用信息应当公开。

4.行政执法机关应当依法作出行政许可、行政处罚、行政强制、行政征收、行政裁决以及其他行政行为，并且应当采取措施保证已经做出的行政行为的效力得以实现。行政机关的下列信用信息应当公开：行政行为作出后，不依法采取措施予以实现的;非因法定事由，非经法定程序，对生效的行政决定予以变更或废止的;违法对生效的行政行为予以变更和撤销，给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失的。

5.行政机关应当在本系统内制定合法、合理行使行政裁量权的标准，以防止行政裁量权的滥用。行政机关的下列信用信息应当公开：对依法可以量化、细化的行政裁量权行使标准，不予量化、细化的;对量化、细化的行政裁量权行使标准，不依法公开的;对量化、细化的行政裁量权行使标准，不依法执行的。

6.行政机关的工作目标、优惠政策和其他涉及公民、法人或者其他组织合法权益的承诺事项应当兑现。不具备法定事由、不遵循法定程序，行政机关对承诺事项变更或撤销，对公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失的，该信用信息应当公开。

7.行政机关在作出行政指导时应当遵循合法、自愿的原则。行政机关的下列信用信息应当公开：行政指导内容不合法的;采取或变相采取强制措施迫使公民、法人或者其他组织接受行政指导，致使其合法权益受到损失的;改变或否认已经实施的行政指导行为，致使接受行政指导的公民、法人或者其他组织的合法利益受到损失的;以利益诱导推行行政指导，不兑现对接受行政指导的公民、法人或者其他组织作出的利益承诺的;因故意或重大过失作出错误的行政指导，给公民、法人或者其他组织合法权益造成损失的。

8.行政机关在订立行政合同时应当诚实守信，合同订立后应当全面履行。在履行合同过程中，合同订立所依据的事实依据和法律依据发生重大的变化，继续履行会对公共利益产生重大影响的，行政机关可以单方变更、终止合同，由此给合同相对方造成损失的，行政机关应当依法作出赔偿或者补偿。行政机关的下列信用信息应当公开：在订立行政合同过程中违反诚实信用原则的;非因法定事由，非经法定程序，单方变更、终止合同，给公民、法人或者其他组织的合法权益造成损失的。

9.行政机关应当依法参与行政诉讼，尊重和执行司法机关作出的生效裁判。行政机关不依法参与行政诉讼和拒不执行生效裁判的，该信用信息应当公开。

结语

政府信用信息的公开，要综合考虑保障公民、法人或者其他组织的知情权、督促行政机关依法行政、保证行政机关的有效运转等各个方面的因素。因此，完善政府信用信息公开制度，除了将政府信用信息纳入《条例》的调整范围，以此作为政府信用信息管理的法律依据之外，目前还要依靠各个地方政府为进行政府信用信息管理而制定的规范性文件。政府信用信息的公开是一项比较复杂的制度，涉及信用信息的收集、分类、利用等过程，本文仅仅关注了政府信用信息公开的内容。要使政府信用信息公开制度更具有现实操作性，相关的研究还需要继续深入下去。

[参考文献]

[1] 肖陆军.论政府信用建设[J].云南社会科学，2006(4).

[2] 范柏乃.我国地方政府信用缺失的实证调查[J].党政干部学刊，2005(1).

[3] 周文翠.我国政府信用问题研究综述[J].兰州学刊，2007(7).

[4] 宋希仁.诚信与信用之辨析[N].人民日报，2003-05-20.

[5] 刘松山.运行中的宪法[M].中国民主法制出版社，2008:340.

[6] 密尔.代议制政府[M].汪瑄译，商务印书馆，1997:171.

[7] 高仁川.资讯公开制度之理论与实际[D].台湾政治大学法律学研究所,2000:190.转引自程洁.宪政精义：法治下的开放政府[M].中国政法大学出版社,2000:157.

[8] 刘华.论政府信息公开的若干法律问题[J].政治与法律，2008(8).

[9] 钱影.公开,抑或不公开———对《中华人民共和国政府信息公开条例》第13条的目的论限缩[J].行政法学研究，2009(2).

[10] 范柏乃,张鸣.政府信用的影响因素与管理机制研究[J].浙江大学学报(人文社会科学版)， 2009(2).