中国公共财政制度建设与创设“国家预算管理局”的战略构想*

刘继同

（北京大学卫生政策与管理系，北京 100191）

中国公共财政制度建设与创设“国家预算管理局”的战略构想*

刘继同

（北京大学卫生政策与管理系，北京 100191）

2001年，党的十五届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十个五年计划的建议》，首次正式提出逐步建立适应社会主义市场经济要求的公共财政制度框架的战略目标。公共财政制度框架建设的前提是预算管理体制改革，关键是预算权力调整，核心是硬化预算约束，实质是政府职能转变，目标是为构建和谐社会奠定公共财政制度基础。本文简要论述公共财政制度框架建设与国家预算战略管理议题，说明预算管理在公共财政制度框架建设中的战略地位与核心作用，分析预算管理体制改革中现存的主要问题，首次提出创建“国家预算管理局”的战略构想，阐明创建国家预算管理局的基本理由，初步界定国家预算管理局组织结构、主要职能与扮演角色，为构建中国特色公共财政制度框架奠定组织基础。

公共财政 预算改革 国家预算管理局

一、公共财政制度框架建设与国家预算战略管理议题

改革开放30年来，中国社会处于全面、深刻的社会结构转型过程之中，传统经济建设型财政、“税收国家”正在向现代公共服务型财政、“预算国家”结构性转型，中国政府财税的宏观调控由以行政手段为主的直接方式向以经济手段为主的间接方式转变。政府财税体制改革、财政体制结构性转型、宏观调控能力提高和应对国际金融危机实践说明：财税调控必须依据经济形势变化相机抉择；财政调控必须遵循市场经济规律，充分发挥市场机制基础作用，注重体制改革与制度创新；财政政策必须加强与货币政策的协调配合，以取得政策工具组合系统效应；财政调控始终要坚持把促进发展作为首要目标，实现经济社会协调发展，构建和谐社会。毫无疑问，中国财税体制改革发展历史经验有助于应对国际金融危机和实施有效宏观经济调控，对现代公共财政理论创新与发展、中国财税政策结构性调整、世界繁荣和平与发展稳定、改革国际金融货币体系以及重构国际经济新秩序与构建和谐世界都具有特别重要意义。

依法治国和现代法制国家的关键是预算管理法制化，公共服务型政府的基础是公共预算体制，财政体制结构转型核心是预算管理体制改革，预算管理是财政宏观控制主要政策工具。改革开放以来，中国政府采取依法治国方略，全面建设现代法制化国家，推进政治体制改革。政治体制改革的核心是公民权利义务和国家权力结构调整，国家权力结构调整核心是政府对社会资源分配制度，政府预算是现代国家分配社会资源和政府实施宏观社会治理主要手段。因此，依法治国和民主法制建设的核心是政府预算体制法制化建设，体现国家和人民的利益。世界各国历史经验证明，现代公共服务型政府的财政制度基础和民主政治前提是公共预算。目前中国财政体制正处于由领导预算、财政预算向政府预算、公共预算结构性转型过程之中，如何建立现代公共预算体制成为公共服务型政府与构建和谐社会财政制度的前提和制度保障。改革开放30年来，财政体制改革发展成就与结构转型趋势有目共睹，由国家财政、政府财政和社会公共福利财政三部分组成的公共财政制度框架清晰可见，预算改革成为贯穿公共财政制度框架建设的灵魂和主线，在财政收入和中央地方分税制改革成功背景下尤为突出。更为重要的是，在现代财政制度框架中，预算是财政部门的主要结构与核心职能，是财政政策灵魂和主题，尤其是涵盖国家财政发展战略规划、财政收入、财政预算、财政支出、财政绩效和财政监督审计的“大预算”理念，是衡量现代公共财政制度框架与公共服务型政府成熟度的最佳指标。

二、预算管理体制改革难点与创建“国家预算管理局”

1998年河北省财政厅推行部门预算改革，掀起“预算革命”和拉开预算体制改革的序幕，以分税制改革、部门预算改革、预算外资金和政府性基金管理改革、以定额管理为核心的基本支出标准和项目支出标准体系、国库集中收付改革、政府采购改革、政府收支分类改革等为主要内容的财政体制和预算管理体制改革取得世人瞩目的成绩，财政预算转为政府预算。与此同时，传统财政体制、预算管理体制与构建公共财政制度框架、公共服务型政府与和谐社会宏伟战略目标之间的结构性、体制性和机制性矛盾日益加剧，预算体制问题首当其冲。首先，税收法定主义和预算权力宪法主义缺乏充分明确的宪政基础，财政法理基础薄弱。其次，政府的预算权利、公共预算权力与民政政治制度之间缺乏直接、清晰、有力的联系。第三，中央政府的预算权力分散在财政部、国家发改委、国务院机关事务管理局等多个部门。第四，政府预算法定性、刚性和约束力不足，预算与决策相互分离的现象普遍，预算软约束。第五，预算编制的框架范围内容、程序、流程、技术、分类、标准亟待充实、细化、完善。第六，预算编制战略重点与公共支出结构不尽合理，经济建设和行政管理所占比重过大。第七，预算体制的公共性、透明度普遍偏低，公众的知情权、参与权和民主理财能力较低。简言之，财政部门和预算体制在国家宏观经济社会发展议程处于不适当的“国家会计”地位，如何发挥国家财政的宏观调控优势，提高预算管理地位与作用，成为财政体制改革的战略重点。

加快政府机构改革和职能转变速度，创建直接隶属国务院和副部级“国家预算管理局”，是深化财政预算体制改革、构建中国特色公共财政制度框架和公共服务型政府的战略举措。纵观工业化国家财政体制，尤其是现代财政体制改革发展的普遍规律和中国社会国情民意，我们认为创建中国特色“国家预算管理局”的国内外宏观环境和主客观社会条件已经成熟。“国家预算管理局”的基本职能和任务是统筹规划，将分散的政府预算权力统一集中起来，基本目的是促进预算管理模式由财政部的“财政预算”，真正转变为国务院的“政府预算”。创建“国家预算管理局”的理由众多，是中国公共财政制度框架建设的必由之路。首先，创建“国家预算管理局”是解决预算管理体制现存结构性与体制性问题的最佳方案。其次，创建“国家预算管理局”符合世界各国现代财政体制演变发展的普遍规律和国际惯例。第三，创建“国家预算管理局”有助于财政体制改革战略重点由“财政收入”转为“预算管理”。第四，创建“国家预算管理局”能适应“经济生产型国家”向“税收预算国家”结构转型。第五，创建“国家预算管理局”可以从预算编制和预算角度实施预算编制的“完整性原则”。很难想象缺乏完整性、系统性和统一性的预算编制会有相应的权威性与约束力。第六，创建“国家预算管理局”能加强财政的宏观调控能力，构建中国特色公共财政制度框架与公共服务型政府，显著提高财政部门的预算主体地位，彻底改变目前“财政为主的分散化预算管理体制”，将财政部以外的专项预算职能和部门预算权力全部上收，提高财政部门在国家社会发展议程中宏观调控和战略规划的战略地位，加强政府宏观调控与管理能力。第七，创建“国家预算管理局”有助于推进财政体制结构转型，为实现各级政府预算编制、执行、监督“三分离”创造制度条件和奠定财政行政管理的组织基础，使政府预算管理部门相对独立于政府不同行政管理部门之间的争论和利益冲突之外，提高财政管理尤其是政府预算编制的独立性、科学性、权威性、严肃性和国家性特征，实行预算权力的集中管理，建立统一、权威、集中、完整的政府预算框架，改变预算资金“切块分配”和“财政主导，多家参与”的预算模式为真正、宏观、统一、权威的“政府预算分配”模式，将预算与支出分离开来。第八，创建“国家预算管理局”符合政府职能转变和国务院“大部制”机构改革思路与方向。创建由财政部代管的“国家预算管理局”是政府职能转变，提高政府执政治理能力，构建中国特色的公共财政制度、公共服务型政府与和谐社会，创造幸福美好生活的组织基础。

三、国家预算管理局的组织结构、主要职责与战略地位

国家预算管理局内部组织机构设置的基本原则是全面、系统、综合、动态和全过程管理国家与政府所有预算活动，使之成为国家与政府预算的权威性行政管理机构和决策机构。全面性是指中央政府层面上所有的国家预算与政府预算规划都统一由国家预算管理局管理；系统性是指从整体效益角度出发，克服发展规划与政府预算、政府预算与支出管理分隔状态，将预算活动作为一个独立、完整、统一的社会系统工程来考虑，避免人为地分隔预算活动。综合性涵义有二：一是指预算活动预测、预算、支出、监管、决算、评估的横向综合性质，二是指预算活动涉及法律、政治权力结构、经济发展、社会结构、文化习俗等纵向综合性质。动态性是指预算编制过程是不断调整、不断发展、不断改进、不断深入和不断完善的过程。全过程管理是指从公共财政过程角度，对大预算编制和不断优化支出结构予以全程性监管。具体来说，国家预算管理局行政级别应为“副部级”单位，直接隶属国务院，由财政部代管，组织结构主要应由办公厅、宏观经济管理与社会发展战略规划司、国民经济核算与财税收入预测司、政府预算编制与管理司、公共支出管理与监管评估司、综合协调与政府间财政关系司六个部门组成，全面、系统、综合、过程性管理国家预算活动与公共财政的收支平衡过程。

国家预算管理局主要职责与基本任务，涵盖国家政府预算与公共财政管理全过程，包括以下十个方面：一是主管国家预算的法律法规体系建设与框架设计，尤其是国家预算制度建设的总体规划；二是国家宏观经济预测分析与中长期发展战略规划，这是国家预算的制度前提和规划基础；三是国家财税收入总体状况、整体水平、收入渠道、收入结构、收入规模和收入规划核算；四是国家预算编制程序与过程、预算编制标准、预算编制时间与周期、预算编制技术与模型；五是国家预算编制草案的法律授权和审批环节、预算实施和执行情况，尤其是预算计划调整；六是监测、监督国家预算计划的实施和整个支出过程，重点是不断优化支出结构和结算体系；七是全面、系统、动态监测，尤其是科学评估财政预算支出效果与绩效，实施新型绩效预算；八是全面协调全球财政与国家财政、中央政府与地方政府，政府不同职能部门之间财政关系；九是全面负责国家预算体制改革发展，尤其是预算师专业队伍建设与预算组织的自身建设；十是国家预算法律、行政、宏观、组织、技术、人员、信息和财政统计指标体系的行政管理。需要强调的是，这些主要职责是“概括性”的，每类主要职责可以细化为更明确具体的任务，而且，这些主要职责的界定角度基本反映全面、系统、综合、动态和全过程管理的原则精神。同时，国家预算管理局的主要职责范围、内容、任务与战略重点不是固定不变的，而是随着政治体制改革、民主政治发展，尤其是经济发展与综合国力提高而不断发展变化。

国家预算在经济社会发展中的核心与战略地位，决定国家预算管理局的核心与战略地位。改革开放三十年来，伴随财税体制改革的不断深入，国家预算的核心与战略地位日益凸现。财政预算是国家政治意愿、政治权力结构、政策导向和社会再分配战略的核心，反映国家政治承诺、政治目标和治国安民理念，是国家权力结构与公民权利最佳结合点；是联结货币与经济、经济发展与收入再分配、创造财富与分配制度的关键环节，实质是如何协调国家与市场之间，国家、市场与市民社会之间的结构性关系；是公共财政、社会公共福利财政、社会福利财政制度的核心与主体，是政府承担社会责任，提供公共服务、社会服务、社会福利服务与构建和谐社会的财政基础。同时，财政预算不仅仅是国家的收支计划，其带来的公共政策与社会政策影响广泛深远，公共预算、政府预算与公民参与预算编制所带来的政治、经济、社会文化后果是难以估量的。公民参与、公共财政、预算编制和预算透明度成为促进民主政治发展的最佳领域与观察视角，2009年10月广州市财政局在全国率先公开所有市级部门预算，具有划时代的历史意义。

四、简要结论

中国财税体制改革与公共财政制度框架建设不断深入，转型财政学与财政转型发展趋势明显，财政预算、政府预算和公共预算权力的集中化与预算主体的单一化处于核心地位。中国财政体制改革三十年历史经验说明，在财税体制改革和基本建立现代税收制度框架后，国家预算管理体制改革成为中国公共财政制度框架建设的核心与战略重点，处于关键地位。目前，国家预算体制的最大问题是预算权力的分散化和预算主体的多元化，这导致国家发展规划与国家预算，财政收入水平与国家预算资金规模，国家预算编制与国家预算计划实施执行，国家预算实施执行与监督评估审计制度之间人为分隔，极大降低国家预算权威性与约束力，进而导致财政部门在国家发展中本应承担的宏观、战略和领导地位受到严重冲击和削弱。这种条块分隔的状况深刻反映了中国政府机构职能部门的分散和条块分割等结构性问题，暴露出应集中的权力没有适当集中、应分散下放的权力没有适当分散下放的行政管理性弊端。有鉴于此，建议创设国家预算管理局的基本原则是预算权力集中化和预算主体单一化，目的是通过国家预算管理局的设置，实现财税体制“一体化”，以确保政府预算的战略地位。最终提高财政部门在国家发展中宏观调控能力，显著提升财政部门主导和战略地位。在某种意义上，国家预算权力集中化与预算主体的单一化状况反映公共财政制度建设状况，反映政府职能与社会管理方式转变的程度，反映构建福利化和谐社会的公共财政制度基础。

〔1〕 谢旭人（主编）.中国财政改革三十年.中国财政经济出版社，2009.

〔2〕 王绍光，马骏.走向“预算国家”：财政转型与国家建设.公共行政评论，2008.1.

〔3〕 金人庆.中国财政政策理论与实践.中国财政经济出版社，2005.

〔4〕 刘继同.中国公共财政的范围类型与健康照顾服务均等化的挑战.学习与实践，2008.5.

〔5〕 王加林（主编）.预算管理的革命：河北预算管理技术规范标准体系.中国财政经济出版社，2003.

〔6〕 财政部预算司（编著）.中央部门预算编制指南（2008）.中国财政经济出版社，2007.

〔7〕 （英）M.J.C.维尔，苏力译.宪政与分权.生活、读书.新知三联书店，1997.

〔8〕（美）詹姆斯.M.布坎南著，穆怀朋译.民主财政论.商务印书馆，1999.

〔9〕（英）T.H.Marshall著，刘继同译.公民权与社会阶级.国外社会学，2003.1.

〔10〕梁发市.财政预算是什么时候的国家秘密？北京：中国民航报，2009.10.30.

F812.3

A

1672-9544（2010）11-0054-04

*本文系刘继同博士主持UNICEF与WHO课题《中国卫生保健财政体制现状与对策研究》终期性成果之一。

【责任编辑 张 季】