当代西方政府治理的理论化系谱——整体政府改革时代政府治理模式创新解析及启示

曾维和 （广西师范学院 经济管理学院，广西 南宁 530001）

治理是当代西方政府改革的一个热门话语。最早提出治理问题的是1989年世界银行概括当时非洲的情形时使用了 “治理危机”（crisis in governmance）一词，此后“治理”被逐步地运用于政府政治社会学领域，尤其是1992年世界银行的年度报告使用“治理与发展”的标题，同年罗西瑙发表了他的代表作《没有政府的治理》一书，“治理”就迅速流行开来，被广泛地运用于社会经济与政府改革领域。政府治理模式创新自20世纪中后期以来逐步成为西方政府改革过程的产物与理论归依。当代西方各国通过政府改革与政府再造运动，积极地探索新型的政府治理模式，涌现出多种政府治理模式，形成了一种政府治理的理论化系谱。分析这些治理理论的缘起、发展与内在联系，并进行系统的理论化解析，归纳其特点、内容与经验，对我国当前的政府改革与治理模式创新具有重要的启示意义。

一、新公共管理的终结与整体政府改革的兴起

20世纪70年代末，西方各国进行了一场以“新公共管理”为内容的声势浩大的政府改革运动。新公共管理从私营部门借鉴一整套管理原则、方法、技术和价值观来寻求管理变革，形成了一种不同于传统官僚制统治模式的政府改革与治理模式。经合组织（OECD）1995年度的公共管理发展报告《转变中的治理》把新公共管理的特征归纳为：转移权威，提供灵活性；保证绩效、控制和责任制；发展竞争和选择；提供灵活性；改善人力资源管理；优化信息技术；改善管制质量；加强中央指导职能。“政府再造大师”奥斯本等人在《改革政府——企业家精神如何改革着公营部门》一书中对各种新公共管理的理念进行了提炼，并使之得以普及。该书阐述了企业家政府理论的十项原则：“起催化作用的政府：掌舵而不是划桨；社区拥有的政府：授权而不是服务；竞争型政府：把竞争机制注入到提供服务中去；有使命感的政府：改变照章办事的组织；讲究效果的政府：按效果而不是投入拨款；受顾客驱使的政府：满足顾客的需要而不是官僚政治的需要；有事业心的政府：有收益而不浪费；有预见的政府：预防而不是治疗；分权的政府：从等级制到参与和协作；以市场为导向的政府：通过市场力量进行变革。”[1]这十项原则构成了新公共管理的主体内容。由此，新公共管理逐步成为西方政府改革的主导治理模式，在实务界和学术界产生了广泛的影响。

但是，随着西方政府改革向纵深发展，新公共管理作为一种主导政府改革与治理理论模式日渐式微，它的局限性也日益明显，受到了学者们诸多的批判。厦门大学陈振明教授将学者们的批判归结为如下几个方面：（1）批判新公共管理的保守主义倾向，认为新公共管理是披着科学外衣的意识形态；（2）批判新公共管理经济学的理论基础，认为新公共管理滥用经济学的假设、理论和方法，是一种经济学的帝国主义；（3）批判新公共管理的管理主义倾向，认为新公共管理忽视了公私部门的基本差别，照搬私人部门的管理经验、原则、方法及模式，是一种“新泰勒主义”；（4）批判新公共管理的政治化倾向，认为在新公共管理体制下，政治领导人有可能选择那些认同其政治目标或具有相同、相似政治立场的高层文官担任各部门及机构的负责人；（5）批判新公共管理的实践模式，特别是以市场为基础、公共部门私有化、产出控制、顾客至上等改革措施放弃政府的公共服务职能，逃避政府责任，破坏了政府与公民社会的关系，背离了民主社会的自由、民主、平等、公正等基本价值。[2]

上述五个方面的批判内容表明新公共管理作为一种管理主义的政府改革途径已经陷入深层困境。不少学者开始从政府治理的视角进一步论证新公共管理已经成为一种过时的或终结的政府治理理论。罗茨从“新的治理”的视角分析了新公共管理四个层面的矛盾：一是新公共管理把注意力集中在“3E”及推崇货币上，接受了一种超组织的观点，忽视了跨组织联系纽带的管理以及在不存在等级控制的情况如何协调共同目标的问题；二是新公共管理沉迷于目标之中，造成了20世纪80、90年代目标管理的复兴，忽视了及时地调控和维持信任关系的重要性；三是新公共管理注重结果，但在一个跨组织的网络中，没有一个行为者对结果负责；四是在新公共管理的核心、竞争和调控之间存在矛盾，市场与竞争的话语只能使调控问题复杂化。[3]登力维在《新公共管理的终结：数字时代治理万岁》一文中对新公共管理的三个核心要素（分散化、竞争、激励）在西方发达国家的运用情况进行了实证分析，认为“过去20年时间里，无论是在学界还是在政府部门，占主导的治理理念——新公共管理已经寿终正寝。尽管这一运动的少部门内容还在进行，但新公共管理的关键部分由于导致组织上的灾难已经倒转，相当一部分已经停止。”[4]登力维在对美国、英国、加拿大、澳大利亚、新西兰等国家进行实证分析的基础上，总结了新公共管理的核心部分在这些国家走向终结的变化态势（见表1）。

表1 西方主要国家中新公共管理运用的主要内容及其现状

由表1可见，新公共管理“分散化”内容大部分得到了保留，而“竞争”与“激励”的内容则更多地被改进或被抛弃。这种状况使新公共管理在政府治理实践上出现 “治理危机”，形成了 “碎片化治理”（fragmentation of governance）的困境。碎片化治理主要是新公共管理“分散化”改革所造成的机构裂化和权力碎片化急剧发展的产物，它主要表现为如下几个方面[5]：（1）转嫁问题，让其他机构来承担代价。比如学校排斥带来了严重的青少年犯罪问题，而司法系统则不得不出面解决这一问题。（2）互相冲突的项目。一些机构的政策目标互相冲突，或者尽管一些机构从事同一政策目标，但它们的运作却互相拆台。例如，惩治和预防犯罪的机构和教养机构的目标都是减少犯罪，但在一些具体领域中两者常常发生冲突。（3）重复，即重复生产公共物品而导致浪费与生产成本过高。（4）互相冲突的目标，一些不同的服务目标会导致严重的冲突，比如警察寻取证据用以惩罚，但可能会同那些从事青少年服务工作的人发生冲突。（5）由于缺乏沟通，不同机构或专业缺乏恰当的干预或干预结果不理想。（6）在对需要做出反应时各自为政。一些机构认为可以在不与其他机构通气的情况下凭自己的力量解决问题，但最后却并没有满足真正的需要。（7）公众无法得到服务，或对得到的服务感到困惑，他们常常不知道到那里去获得恰当的服务。（8）由于没有考虑到问题的具体原因，而是强调可得的或固有的一套专业干预，从而导致服务提供或干预的遗漏或差距。这些问题都导致治理中的协调、合作、整合或整体性运作举步维艰。

正是由于新公共管理在政府治理中陷入困境，西方主要国家在20世纪90年代中后期又掀起了一场后新公共管理的政府改革运动，即学者们所描述的整体政府（whole of government）改革运动。整体政府起源于1997年英国工党政府的提出的施政方案，并迅速扩展到澳大利亚、新西兰、荷兰等西方国家。此后，美国、加拿大等国家的地方层级政府也进行了类似的改革实践。正如CHRISTENSEN，T.and P.LEGREID所言：“西方各国政府改革的重点已从结构性分权、机构裁减和设立单一职能的机构转向“整体政府”。[6]西方公共管理学者和实践家对整体政府进行了多层面、多视角的界定，Christoppher Pollit在综合相关文献的基础上对学者们的界定进行归纳，提出了一种综合性的整体政府定义：“整体政府是指一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府改革模式。它包括四个方面的内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。”[7]目前，整体政府已成为西方政府改革的新趋向和一种国际性的政府改革思潮，这使后新公共管理改革时代成为一种以整体政府为内容与特征的政府改革时代。

二、当代西方政府治理模式创新的理论化系谱

在整体政府改革时代，随着新公共管理治理模式的终结，西方各国涌现了多种治理模式，形成了一个政府治理模式创新的理论化系谱（见图1）。

图1 当代西方政府治理模式创新的理论化系谱

1.从协作性公共管理到多中心治理

协作性公共管理 （collabroative public management）是一种把协作作为核心要素的政府治理模式。罗伯特·阿格拉诺夫和迈克尔·麦圭尔在《协作性公共管理：地方政府新战略》一书中把 “协作”（collaboration）作为在政府组织间进行管理的基本描述符号，他们认为，协作性公共管理赋予“政府间的”（inter-governmental）这一术语新的内涵，不仅包括联邦政府—州政府、州政府—地方政府以及地方政府之间的关系，还包括了政府与准政府之间的关系以及政府之外的组织间各种契约、管制、援助、互惠的互动关系。在阿格拉诺夫和麦圭尔看来，协作性公共管理是“描述了在多组织安排中的促进和运行过程，以解决单个组织不能解决或者不易解决的问题。协作是一种用来解决问题的有目的的关系，它在既定的条件下（例如，知识、时间、金钱、竞争和传统智慧等）创造或者发现的一个解决问题的办法。”“协作性公共管理的基本特征是纵向和横向活动的复杂结合，其中仅有一些结合可以被认为是协作的，但是所有的结合都是多方参与的。”[8]在此基础上，有学者把协作性公共管理划分为五种基本类型[9]：（1）发生在两个或多个组织间相互调整、相互适应地完成同一目标的政策和程序而进行的间歇性协调。（2）用于建立起来完成一个具体的和有限的目标，并随着目标的完成而迅速解体的临时性工作组。（3）发生在两个或多个组织为了完成一个或多个目标而通过正式的安排（如委员会、伙伴关系等）协议参与有限的活动而形成长期的或经常性的协调。（4）发生在相互依赖与战略性的行动之中，其目标是具体的，成员关系以长期承诺为基础，相对稳定的联盟。（5）以长期使命和联合的战略性相互依赖的行动为典型特征，以广泛的任务为基础，各成员承诺在长期内使用重要的资源实现共同目标的网络结构。

多中心治理（polycentric governance）理论一方面对新公共管理忽视公私部门管理的差别、政治过程和市场过程的差别，以及过分强调市场机制的作用而产生的治理困境作出理论回应与对策思考，另一方面也对协作性公共管理的基本内涵进行拓展，引入制度安排与制度设计等内容。有学者认为，西方公共管理的某些领域已经经历了从新公共管理到多中心治理的模式变迁过程。[10]“多中心”是以奥斯特罗姆夫妇为代表的制度分析学派提出的一个核心概念，它表明了一种新的理念和制度安排，是一种与单中心权威秩序思维直接对立的理论。多中心治理意味着由社会中多元的行为主体 （政府组织、企业组织、公民组织、利益团体、政党组织、个人）基于一定的集体行动规则，通过相互博弈、相互调适、共同参与合作等互动关系，形成协作式的公共事务组织模式来有效地进行公共事务管理和提供优质的公共服务，实现持续发展的绩效目标。[11]有学者总结了多中心治理模式的四个基本特征[12]：（1）多中心治理结构意味着在公共生活中，存在着民间的与公民的自治、自主管理的秩序与力量。这些秩序与力量分别作为独立的决策主体围绕着特定的公共问题，按照一定的规则，采用各种集体行动的组合寻求高绩效的公共问题解决途径。（2）将公民参与与社群的自治作为基本策略，使多中心治理能够有效地运转起来。（3）具有多元化利益与多元独立的决策主体，多元利益在治理行动中经过冲突、对话、协商、妥协，达成平衡和整合。（4）多中心还表现为不同性质的公共物品和公共服务能够通过多种制度选择进行有效地提供。可见，各种自主组织协同起来的自主治理是多中心治理模式的核心特征。

2.从数字时代的治理到网络化治理

数字时代的治理（digital era governance）是围绕着信息技术变革和信息系统变化而提出的一种政府治理模式。登力维认为数字时代的治理主要包括三大理论主张[13]：（1）重新整合。数字时代治理的关键特征就是把新公共管理改革分离出去的职能进行再整合，把公民和其他行动者的服务需求整合进同一个包裹中。重新整合主要包括9大要素：逆部门化、协同政府、重新政府化、重建和巩固中央过程、大力压缩过程成本、重塑一些公务支撑功能的服务提供链、集中采购和专业化、混合经济基础上的共享服务、网络简化和一些各自为政的组织。这样，通过重新整合把原来在新公共管理中被分割为单一功能的部门和专门化的技术重新整合起来，形成一种全新的形式。（2）以需要为基础的整体主义。整体化改革旨在简化和改变政府部门和公民之间整体关系，创建一个更庞大的、更具包容性的管理机构，并与端对端的组织再造过程结合在一起，卸载不必要的流程，控制成本，加强监管并强化规则，从而构建一个更具便捷性的政府。以需要为基础的整体主义主要包含7个组成要素：互动式信息搜寻和信息提供、以顾客和功能为基础的组织重建、一站式服务、数据库、重塑从结果到结果的服务、灵活的政府过程、可持续性。这些组成要素构成了真正的公民导向、服务导向和需要导向的组织基础。（3）数字化变革过程。这是与公共组织的网站、互联网和电子通讯的影响联系最为密切的一个内容。数字化过程是通过政府部门内组织变革，加上外部市民社会行动者的行为改变而发挥影响作用的一种变革过程，它主要包含9个方面的要素：电子化服务提供和电子政务、以网络为基础的公用事业估算、集中的与国家指导的信息技术采购、自动化流程的新形式、减少中间层、渠道分流和细分客户、减少受控制的渠道、加速自我管理、走向透明式管理。这些内容表明，数字化过程使数字时代的治理成为一种不同于传统途径的真正变革和治理模式创新。

网络化治理（governing by network）理论则是应对网络时代和信息技术革命而提出的，对数字时代的治理理论进一步扩展，以跨界性合作服务为基本内容的一种政府治理模式。戈德史密斯和埃格斯在《网络化治理》一书中指出，公共部门具有四种基本发展趋势：一是由公私联合提供公共服务的第三方政府（“第三方服务”或“第三方治理”）；二是联合政府若干机构提供整合服务的协同政府 （joined up government）；三是充分运用先进技术，与政府外部公共服务伙伴进行适时合作，推行数字化革命，使以往技术难以解决或不可能解决的公共治理问题得以解决；四是要求多元化和个性化的消费者需求选择。在他们看来，网络化治理代表了上述四种发展趋势的集合，是一种公共部门的新形态，“它将第三方政府高水平的公私合作特征与协同政府充沛的网络管理能力结合起来，然后利用技术将网络连接到一起，并在服务运行方案中给予公民更多的选择权。”[14]网络化治理把先进技术与依靠各种伙伴关系建立起来的横向合作关系有机地结合起来，把新公共管理松散的组织结构连接成为一个有机整体，在公共服务中进行整体性运作。网络化治理模式有效地克服了新公共管理分散化治理的限度问题，并充分地吸收了其优点。在网络化治理中，“许多优势成为迈向网络化模式的特别强大的驱动力：专门性、创新性、迅捷性、灵活性和扩大的影响力。”[15]可见，网络化治理提供了一个使相互依赖的行动者互动合作及利益水平协调的框架，把数字时代的治理提升到一个新的层次。

3.迈向整体政府改革时代的整体治理

整体治理（holistic governance）既是对整体政府改革的基本内容进行理论提升结果，也是对各种治理理论进行内涵扩展与理论延伸的产物。希克斯等学者指出，从政府组织的架构与形态来观察，整体治理主要涉及到三个面向的整合：一是治理层级的整合，如全球与国家层级的整合（WTO规范的制定与执行）、中央与地方机关的整合、全球层级内环境保护和资讯保护组织的整合；二是治理功能的整合，这主要表现在机关功能的整合，如行政院各部门，或功能性机关之间的整合（保健与社会福利功能的整合）；三是公私部门之间的整合，公共部门采取委托代理、民营化、行政法人等做法，运用非营利组织与私人公司接轨，形成良好的公私伙伴关系。[5]这三个面向的整合构成了一个以合作为核心理念的整体治理模式。不少学者对新公共管理竞争性治理进行全面修正、对各种流行的治理理论进行系统化理论总结形成如下几个方面内容[16][17][18]：

第一，改进了管理主义倾向的价值理念。新公共管理理论是一种以“3E”为基本价值取向的管理主义改革运动，对市场机制、私人部门的管理原则和工具及方法进行极力推崇，从而使协商、沟通及参与的功能失去它们的重要性，严重损害诸如公平与正义、回应性、责任性等民主价值。整体治理以公众需要和公众服务为中心，强调政府的社会管理和公共服务职能，通过协调、联合、整合等方法促使公共服务各主体紧密合作，为公众提供无缝隙公共服务，把民主价值和公共利益置于首要位置。

第二，克服了碎片化治理的困境。新公共管理改革通过结构再造形成了一种不同于传统官僚制等级式的组织结构形式，即扁平化与分散化的组织结构形式，但由于对竞争机制过分倚重，也产生了机构裂化与碎片化治理的困境。整体治理则借助信息技术的优势，通过建立一个跨组织的、将整个社会治理机构联合起来的治理结构，既克服了政府组织内部的部门主义、视野狭隘和各自为政的弊病，又调整、重塑了社会和市场的横向关系，以政府为纽带，发挥其战略协作与统筹服务的作用，构建一种政府与市场和社会通力合作、运转协调的治理网络，提高了应对复杂问题的综合治理能力。

第三，修正了过度分权带来的弊端。新公共管理以分权为基本的改革工具，倡导“分权化政府”，但过度分权也造成了组织间信息失真和沟通不畅，使地方利益主体为追求各自利益而加大离心力，降低了政府聚合力量服务公众的能力。整体治理修正了新公共管理过度分权的弊端，提倡一种综合的组织结构，使包括传统的自上而下的纵向层级结构与横向功能结构以及横向功能结构之间协调发展，强化了中央控制能力，为跨部门联系与合作提供了便利。

第四，提供一套全新的治理方式与治理工具。整体治理以整体主义和信息技术论为理论基础，把信息技术作为基本治理手段，对不同的信息与网络技术进行整合，简化基础性网络程序，实行在线治理；推行政府行政业务与流程透明化、整合化的一站式即时服务，提高政府整体运作效率和效能，同时倡导组织整合与重建，注重政府的整体性运行，重新整合功能相近或相同的机构、部门或组织，实行大部门式治理，构建整体性的整理模式，使政府扮演一种整体性服务供给者的角色。通过这些治理工具与方法，整体治理把各种流行的治理理论的优秀因子整合起来，形成了一个迈向整体政府改革时代的政府治理模式。

三、简评与启示

综上所述，在整体政府改革时代，当代西方政府改革通过在对新公共管理竞争性治理模式的反思与批判的基础上进行政府治理模式创新，形成了一个政府治理的理论化系谱。这种理论化系谱与新公共管理的竞争性治理具有典型的区别，它从竞争走向合作，以整体政府与跨部门协同为典型特征，以跨界性合作，解决复杂性公共问题作为基本内容。在我国构建和谐社会，深化行政管理体制改革，建设服务型政府的进程中，当代西方政府治理的理论化系谱对于构建中国特色政府治理模式具有重要的启示意义：

第一，治理模式创新应以本国的公共治理问题的有效解决为归依。在借鉴西方政府治理模式创新的做法与经验的基础上，着力解决和谐社会建设中和社会主义市场经济健全与完善过程中的公共问题，构建一种有利于和谐行政的政府治理模式，这是我国当前政府治理模式创新的基本出发点。具体而言，就是要通过服务型政府的建设，使我们的政府既能以最高效率和最低成本提供服务，又能在运作中实现公共利益的目标，对公民的需求和愿望做出灵敏回应，构建出一个“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居，推动建设和谐社会”的新型政府治理模式。

第二，在深化行政管理体制改革的同时尤其要注重治理机制建设。自十七大报告提出大部制改革的论断后，理论界与实务都对大部制倍加推崇，把大部制作为解决当前所有体制性问题和公共性问题的灵丹妙药，但是大部制再大也有边界，超越边界，大部制就会出现“不能承受之大”的问题。正如北京大学的周志忍教授所言：“如果大部制改革的目标是精兵减政、理顺关系、提高效能，那国际经验表明，分散化的公共治理结构越发达，大部制就越能够成功。否则，大部制同样会运转不良，最后走向‘合而又分’。”[19]因此，在推进大部制改革的进程，决不能忽视机制建设，必须把健全部门间协调配合机制作为今后推进大部制改革的一项基础性工作来抓。

第三，建立有利于提供整合服务的治理结构。当代西方政府治理模式创新在公共服务供给中的一个基本特点就是通过跨部门协同提供整合服务。在构建服务型政府的过程中，既要加强公共服务供给主体的多元化，也要整合多元供给主体之间的利益关系，形成一种资源共享、责任分担与组织协同的整合型公共服务模式。具体而言，就是要培育和发展公民社会，使广大的非营利组织及相关企业参与到公共服务的供给过程中来，使政府的职能仅限于核心公共物品和公共服务的提供，而广大非营利组织及相关企业则承载个性化和多样的社会服务职能，建立一个“政府、非营利组织与企业密切合作、协同服务”的治理结构。

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