转型期视阈下行政主体伦理失范研究

熊昌茂

(福建师范大学公共管理学院,福建福州350007)

转型期视阈下行政主体伦理失范研究

熊昌茂

(福建师范大学公共管理学院,福建福州350007)

社会转型期"规范真空"、传统"技术主义"羁绊以及现当代"效率至上主义"理念的植入使行政主体逐步游离于伦理规范.伴随我国社会转型与伦理转制的失调,行政主体"公共人"特性和伦理自觉性日益式微乏力衍生了繁多复杂的不虞效应,行政伦理呈现出失范与冲突的困境.设计和建构合乎现代治理理念的行政伦理规范体系并成功输入到现实行政系统中,是现代公共行政走出伦理失范窠臼的实践理路,也是契合行政现代性与价值合理性的进路和期待.

行政伦理;行政主体;伦理失范

尽管制度化操作路径是政府社会治理活动方面的一种延续,但实现制度规范与行政伦理原则的制衡与融合是走向现代善治的最佳维度,行政伦理是行政主体面对现实境遇培养伦理精神的逻辑起点.在社会转型期,明晰行政伦理在现代政府治理中的效用、探究行政主体伦理失范导源于何方、追寻行政伦理建构的进路是实现我国社会顺利转型的应有之义.

一、行政伦理在现代政府治理中的作用

作为现代行政主体摆脱现代行政"技术主义"羁绊的重要内驱力和约束机制,行政伦理"是指国家公职人员在行使职权,履行职务时应遵守的伦理道德规范,是关于调整国家公务员与社会、行政机构之间,国家公务员之间,以及行政机构之间相互关系的行政行为规范的总和."[1]它依靠社会舆论、传统习俗和主体的内心信念发挥作用,引导和规范行政主体实现自我觉醒、自我约束.随着政府职能转变不断推进,行政伦理是应对社会转型带来的规范"盲区"、推动行政主体以德运权之津要.

在社会转型过程中,由于出现了社会主体意识领域的动荡以及现代行政系统所承载的公共性要求,迫使国家越发追求日臻细化和完善的公共法律体系与制度规范体系以确保行政活动在公共领域合理合法地提供公共服务、谋求公共利益.加之韦伯的官僚制理论对科层技术化程序和手段的信仰以及当代新公共管理的"规范主义"理路的日益泛化使现代公共行政逐渐迷失了价值方向,"人们不相信人的道德自主的可靠性,总是对人的道德能力表示怀疑,人们已经习惯于客观规范的可操作性,而总是把道德力量看做是天然弱势的",[2]245-246从而走向了形式化的依托制度、规范和条例的道路.同样,导源于中国传统社会的儒家伦理思想却未能在现代社会治理起着原初的主导作用.然而,法律规范的滞后性只能施展回馈性控制的有限作用却未能发挥伦理价值观"绝恶于未萌,而起教于微妙"的导向防御功能.法律与制度规范的盲区,恰恰是行政伦理与价值的生成之地."对于'公共性'为本质属性的公共行政活动而言,尤其要求行为主体用制度约束之外道德律令来匡正身心、指导行为、谋得公绩."[3]强化行政伦理的道德力量的崇高性和约束力,是我国在政治、经济转型期避免社会道德风险的重要思想武器.一方面,在行政主体面向现实和未来的治理活动中,行政伦理契合了人的精神、人格、气质、情感和欲望等个体自觉领域与现代政府治理.作为一种"隐形制度"规范或软约束,行政伦理是行政主体的精神导向系统,利于"把行政主体引导到公共利益至上的道德自觉上来",[2]164"利于建立起行政主体'公共人'特性觉醒的机制."[2]164另一方面,行政伦理有助于弥补法律与制度的空白,弱化硬性制度约束的刚性与强势,减少权力运行过程中生成的"摩擦成本",找到柔性管理与硬性约束的契合点.

二、行政伦理的失范表现及原因探析

社会转型与行政伦理转型的脱节、国家与公民关系的变化以及对其他伦理规范的碰触使原有的行政伦理规范幻化得模糊,公共行政的伦理精神日益偏离乃至失却,公共行政的理论与实践面临前所未有的挑战.

(一)"公共人"理念式微导致公共行政生活商品化

现代公共选择理论认为,政府官员并不具有"利他"意识,他们总是在决策中追求尽可能大的收益和最少的成本,总是在为社会提供某种角色或者服务时追求自身利益最大化.随着主体意识剧增和自由裁量权的不断被使用,行政主体很可能把公共权力作为谋取个人利益的工具,加之在转型期机制背景下对"经济人"特性制约不足,行政主体的"个性化"愈加严重,成为"上有政策,下有对策",行上级之名,谋私利之实的始作俑者.如国家要结构调整、资产优化重组,行政主体则实行政府干预,暗中支持企业搞"脱壳破产",逃避银行债务;国家要规范市场经济秩序,行政主体则利用公权力,放任走私贩私、偷税漏税.此外行政组织之间推诿扯皮以及行政主体通过审批、管理和罚款等手段与社会公众争利并将权力当作商品交易等乱象亦屡见不鲜.正如布坎南认为,"必须把政治家和政府官员看做是他们用权力最大限度地追求他们追求他们自己利益的人."[4]由此,公共权力作为市场交易原则的手段便大张旗鼓地侵入公共行政生活并做出市场化的设计,而对行政主体经济人化是否合理并没有作缜密的探索和研究,导致公共权力作为一种可供交换和"出租"的私人资源,公共领域蜕变成赠与和交易的场所.忘却了对权为民所用,利为民所谋,情为民所系等终极理念的关怀,

(二)工具理性超越价值理性引发"目标置换效应"

近代社会的理性发展推动了科技的发展和经济的繁荣,但是功利主义对效率的追求却使得公共行政中的公平、正义等价值走向了迷糊的歧路,出现了工具理性对价值理性的排斥.美国管理学家约翰.卡那认为,在达成目标的过程中,对于工作如何完成的关切,致使渐渐地让方法、技巧、程序的问题占据了一个人的心思,反而忘了整个目标的追求.正是这种对数量或时间性的关注,对手段的崇拜却对质量的迷失的目标置换效应才彻底地把公共领域中的价值因素剔除了出去.反视现代行政主体,某些行政人员仍然尸位素餐、不谋其政,对群众的呼声充耳不闻,对群众的疾苦无动于衷,对群众的要求漠然视之;为了不断量化"GDP指数",个别行政人员不但没有注重人民群众的平等幸福,反而把自身绝对化地发展成了服务于"政治作秀"的工具,部分领导干部在权利行使取向上存在"对上负责"与"回应民众"的倒置,忘却了对人民基本价值的关注;一些基层政府执法不公、执法不严、执法腐败等乱象以及关系案、人情案、权力案等违背公平、公正的异化行为扭曲了人的价值.从此,"价值理性交出了它所作为伦理道德和宗教洞见的代理权",[2]102"人生问题、价值问题、社会问题都被排除在外了",[2]102"窒息着人的生存价值和意义."[2]102

(三)制度规范相悖于伦理自主造成二律背反

制度的道德需要个体道德,个体的道德也依赖制度的支持,这解释了制度与个体在伦理道德形成中的不可或缺性.但是"任何一种制度体制,哪怕是民主政治的制度体制,都不可能是绝对完满无缺的,总是存在着某种'先天'的内在缺陷性."[5]加之制度以对人的不信任为初衷的设计限制了行政人员的自主性,诚如张康之先生所说的这是一种以恶抑恶的过程,是善恶的此消彼长.另一方面,人是社会关系的总和,是共同体中的一员,这赋予了个体"公共人"特性,为个体伦理自觉和自律意识的生成创造了条件.康德认为"自律"就是作为道德王国的"首脑"给自己立法,然后再作为道德王国的"成员"根据自己所立之法行动.但是伦理自主的柔性有余和刚性不足的特性往往填补的只是已然事实之后的哀叹,这种纯粹秉持人治的思想往往内在地削弱了合理必要的制度规范的创设.建基于此,一些地方政府多以自由裁量权的正当使用为理据而置国家法律于虚化之境地,损公肥私、欺压百姓、漠视法律,依法行政走向了纯粹的口号渲染.在一定意义上,制度规范与伦理自觉的此消彼长和相悖相反的排斥现象实然地阻滞了伦理自主对制度不完善的修正与纠偏,同时亦妨碍了制度规范对伦理自觉的保障与规制,失却了二者平衡协调的基点.

三、行政伦理重构的进路与期待

在抗拒与突破、变迁与整合激烈震动的社会转型期,我们需要在诘问与反思传统行政对行政伦理的湮没中探索当今相互抵牾的诸种理论对现代性意义的吁求,追寻现代公共行政伦理价值建基的进路.

(一)架构制度规范与行政伦理互补机制

社会公共生活的泛化,理性主义、制度主义与契约论主义观愈发被现代人所信奉和推崇,且制度因其可操作性、可观察性成为所有行政行为的外显的保障形式,成为对行政主体以"他律"为主要控制方式的硬约束和"外在法".但制度作为一种"硬件"的规范并无法廓清社会公共生活领域中的一切行为.单向度的制度规范有可能为行政主体利用公权力"搭便车"、"打擦边球"等堕化行为归咎于制度规范不力找到借口.行政主体作为公共利益的代表与自身正当私利本性之间的鸿沟的统一体除了仰仗制度规范约束之外,还有赖于道德、良知和人格的力量来实现自身的贯通.然而,倘若行政伦理以单纯的口号宣传、道德感染和价值导向等柔性方式也难于保障行政行为在诉求各异的多元价值中朝着公共利益方向前行.政府治理的有效性召唤伦理信念与制度规范的协调互补、有机配合与相辅相成.我国儒家传统伦理思想为规范律令的创设与布局注入坚实的道德底线准则,弥补制度供给与技术管理的不足;制度规范为行政伦理在政府系统内部的成功输入建构基本框架机制,填补伦理信念的"力量"空白.如此,达致"德"先生与"赛"先生的高度融合.现今,我国正全面处于社会转型期,依法治国与以德治国是实现治理有效、社会进步的基本方略.作为维护社会良序的伦理道德与制度规范,二者的相联依存是净化社会风气、增强规范意识、形成协调互补与运转有效的行政管理操作系统之必由选择.

(二)完善行政主体的道德回馈激励模式

马克思、恩格斯曾经非常客观地指出:"任何人如果不同时为了自己的某种利益需要和为了这种需要的器官做事,他就什么也不能做".[6]在行政领域中,行政人员同样追求某种最大化的个人利益,即某种个人认为值得追求的正当目标或者有价值的东西,传统"重义轻利"的文化熏陶,不能成为我们混同道德与利益以及拒绝回报的理由.故此,我们不能一贯以有色眼睛把行政主体看做只是一味地追求个人私利而完全抛弃公益的道德沦丧体.随着我国市场经济体制的建立与日益完善,传统的对行政主体公仆角色的社会期待应当结合以正当利益作为对行政主体行为责任或道德品质高低的道德评价方式和调控方式,形成赏善罚恶的长效用人机制,强化行政主体的道德选择能力.当行政人员具有基准道德和价值信仰并沿着更高的道德阶梯攀登时,对其在物质上和精神上的道德回报与激励有助于在行政领域形成"蝴蝶效应"、架构一个积极健康的道德场.在利益多元期,坚持以市场为导向,以利益激励为基点,以政治激励为核心的多元化、制度化的激励机制是对扬善抑恶的颂赞和对人性的激扬.事实证明,正面的道德回报,是激发和强化道德主体行善为德的有效途径.如果"不断以消极乏力的批评攻击整个行政机构和行政人员,将从整体上降低行政人职业群体的自我要求水准,同时也会实质性地降低行政公众和社会对于行政人员的角色期望.久而久之,行政腐败将成为常态,而'清官'只属凤毛麟角."[7]

(三)夯实公民意志输入与输出的市民社会基础

公民社会对权力运行过程的干预、对公共政策的参与以及对自身诉求的及时表达与期待,是不断提升行政主体的德行并调控行政伦理失范行为的外在视角.转型期利益的复杂性和意识的多元化要求作为负责任的行政主体谨慎面对社会各异诉求的表达,并对社会公众这一行政系统输出方面的被动接收器作出及时准确有效反应.诚如美国行政学者乔治.弗雷德里克森所言,"我们应当以这种方式,即以增强变革的前瞻性、回应性及公民参与的方式,管理公共组织和机构."[8]215因为"社会公众形成的道德评价压力,可以帮助公共行政人员培养公众意识,发挥社会性的道德评价对公共行政道德行为的纠偏功能."[9]在探寻解决个人利益与公共利益、私域与公域、权力与权利矛盾关系方面,市民社会形成了自己独立的价值体系和运作规程,是国家权威与个人自由的缓冲地带,是多元社会利益的调节平衡器.在建设我国新时期的服务型政府来说,市民社会中各种行业协会、民间组织等第三部门力量是优化我国社会管理体制的重要选择.据中国社会组织网公布的数据,2008年中国社会组织数量为413660万个,这股强大的社会力量是推动我国政治转型、顺畅政民沟通渠道、监督政府依法运权的坚实社会土壤,是对我国传统社会公民默默被动接受政府指令的扬弃.是故,夯实市民社会基础、营建良好的人文社会环境,是确保行政主体在遵循最基本的道德秩序中关注社会化期待并积极回应社会公众基本利益诉求的道德环境维度.

(四)探寻行政道德化与行政现代化的历史耦合

新公共服务以公民为中心的愿景揭示了现代公共行政趋向公民社会基本价值的大趋势,是对传统的"技术中心主义"等"规范政治"的规避和重构.随着现代公共行政不断发展,人们逐渐唤起公共行政主体对公民基本价值的捍卫,这是公共行政道德化的过程,也是公共行政现代性探求与建构的过程.它必然要求在人性回归和更深层次的道德取向上形成以公民本位、社会本位为核心理念的服务型政府为主的多元化治理机制,重新改造和定位现代公共行政的价值观,应该"无论在理论上还是实践上,公共行政对公平与平等的承诺,都应该与对效率、经济和效能的承诺同等重要."[8]216公共行政道德化与行政现代化的历史耦合赋予了公共行政内在的"道德性"要求和"现代性"前提,是对道德价值观与公民价值观的现代性关注.改革开放以来,以先进的技法为支撑的我国施政管理体系在增进效率、革新技术的同时并没有在技术主义与效率主义的单轨上急躁冒进.相反,在社会变革过程中我国正全力构建社会主义和谐社会,尊"和谐"为中国建设发展价值取向,重人的平等自由与幸福自主,践行着技术化的现代行政与行道德化的行政管理.如果说, "作为一种特殊的'软管理'形式存在的行政伦理,揭示的是行政伦理的工具性价值;那么,世纪之交公共行政道德化趋势及其行政现代性追求的历史耦合,则彰显了行政伦理的目的性价值"[3],使得行政伦理的重构具有了更深厚的现代性基础与价值合理性基础.

[1]刘湘宁.行政伦理建设的价值取向及实践途径[J].求索, 2005(8):98-100.

[2]张康之.寻找公共行政的伦理视角[M].北京:中国人民大学出版社,2002.

[3]曾盛聪.论行政伦理的价值生成[J].人文杂志,2007(3): 59-66.

[4]布坎南.自由、市场和国家[M].吴良健,译.北京:北京经济学院出版社,1988:38-39.

[5]高兆明.制度公正论---变革时期道德失范研究[M].上海:上海文艺出版社,2001:270.

[6]马克思,恩格斯.德意志意识形态[M]∥马克思,恩格斯.马克思恩格斯全集:第3卷.北京:人民出版社,1960:286.

[7]李春成.行政人的德性与实践[M].上海:复旦大学出版社,2003:274.

[8][美]乔治.弗雷德里克森.公共行政的精神[M].张成福,等译.北京:中国人民大学出版社,2003.

[9]刘伟.社会转型期领导干部行政伦理失范的原因与整治[J].理论探讨,2005(5):115-117.

导师肖文涛教授点评

该论文从当今社会转型的视野,分析了行政伦理在现代政府治理中的特有作用,探究了当代行政伦理失范之原因,并在此基础上指明了建构行政伦理的路径.论文的主要创新点在于作者看到了当代社会对公平正义的诉求,强调了制度与伦理的协调互补、注重人的价值等,能够为现当代行政伦理失范的研究注入新的活力,可以看成是实现行政道德化的一剂良药,具有一定的学术价值和现实意义.

On the Adm in istrative Ethical Anom ie in the Transition

XI ONG Chang-mao

(School of Public Administration,Fujian Nor malUniversity,Fuzhou350007,China)

The"normative vacuum"in the period of social transition,the bonds of traditional"technology-ism"and the implantation of contemporary"efficiency first-ism"have made the subjects of administration gradually alienated from the main ethics of governance.Accompanied withsocial transfor mation and disorder in ethical conversion,the characteristics of"public person"of the administration subjects and the growingweaknessof ethical consciousness give rise to the complex effect of unexpectedness.Ethical anomie and conflict came into being.Designing and constructingmodern management concepts in line with the administrative system of ethical norms and successfully introducing them into the modern administrative system is a practicalway for the public administration to go outof the difficult situation,which is in accordance with modernity and reasonableness of administration aswell as the public expectations.

administrative ethics;subject of administration;ethical anomie

book=107,ebook=28

C931.2

A

1008-2395(2010)04-0107-04

2010-03-15

熊昌茂(1986-),男,福建师范大学公共管理学院硕士研究生,主要从事行政管理研究.