公民参与公共政策制定的理论背景及现实选择

缪匡华

(福建行政学院 公共管理系,福建 福州 350002)

公民参与公共政策制定的理论背景及现实选择

缪匡华

(福建行政学院 公共管理系,福建 福州 350002)

新公共服务理论的提出,为公民参与公共政策的制定提供了深刻的理论背景。随着社会主义市场经济体制的确立、社会民主的发展,公民参与公共政策的制定有效地保证了公共政策制定的科学化、民主化、法制化,有着重要的现实意义,但也面临许多限制性困境,对公民如何参与公共政策制定提出了更严峻的挑战。公民参与的保障体系建设、加大公共政策制定的透明度、确保公民在政策制定互动中的知情权、加强制度建设等,是公民参与公共政策制定的现实选择。

新公共服务;公共政策;公民参与;政策制定

公共政策的制定是政府行政管理的核心环节,它决定着政府行政管理的目标和方向,是影响行政管理效率的关键因素,涉及到国家和人民的根本利益。公民参与公共政策的制定是公民个体或社会组织(团体)影响公共决策所采取的行动,是保证公民参与权的根本途径,目的是要实现公共资源的有效配置,以达到公共利益的最大化、合理化。十七大报告提出的增强决策透明度和公众参与度,制定与群众利益密切相关的法律法规和公共政策原则上要公开听取意见等思想,为公民参与公共决策提供了政策依据。事实上的分配不公、政府失效现象反映出公民参与公共决策的必要性。公共政策制定中有了公民参与才能体现政策的公开公平公正,确保决策的科学化与政治的民主化。

一、理论背景

20世纪80年代开始,英国、美国、澳大利亚、新西兰等西方发达国家掀起了一场被称之为新公共管理的政府改革运动。这场改革运动在20世纪90年代迅速扩展到几乎所有发达工业国家和一些发展中国家。正当新公共管理理论在世界范围内方兴未艾之际,美国著名公共行政学家罗伯特·登哈特夫妇基于对老公共行政和新公共管理理论的批判与反思,特别是针对企业家政府理论缺陷的批判,提出了一种全新的公共行政理论——新公共服务理论。其基本观点如下:

第一,政府的职能是服务,不是掌舵。新公共服务倡导者看到,如今政治生活领域最重要的变化之一就是行政活动主体多元化方面的变化,认为公务员要利用共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益,而不是试图控制或掌握社会新的发展方向。政府的作用是与私营及非营利组织一起,为社区所面临的问题寻找解决办法,其角色从控制转变为议程安排,为促进公共问题的协商解决提供便利。公共官员的角色越来越不是服务的直接供给者,而是调停者、中介人甚至裁判员。政府更多地扮演催化剂和促进者的角色,让私营部门、第三部门、社区和公民个人参与进来,形成良好的伙伴关系,“政府的义务是保证服务提供的实现”。政府应该在思想上意识到公共项目和公共资源并不属于他们自己。作为负责任的参与者而不是企业家,他们是公共资源的管家、公民权和民主对话的促进者、社区参与的催化剂、街道层次的领导者。

第二,追求公共利益,公共利益是主要目标而非副产品。新公共服务理论强调,公共行政人员必须致力于建造一个共享的集体的公共利益观念,其目标不是去寻找个人选择的快速解答,而是分享利益和分担责任的创造。政府的作用更多地体现在为公众营造真诚的、不受拘束的对话环境,并保证解决方案符合公平正义原则,形成共同的公共利益观念。这样,他们就可以理解各自的利益,具备更长远、更广博的社区和社会利益观念。

第三,战略地思考,民主地行动。新公共服务的倡导者认为,在思想上要具有战略性,在行动上要具有民主性,即符合公共需要的政策和计划,通过集体努力和协作,能够最有效地、最负责任地得到贯彻执行。鼓励对公民责任感的强化,进而支持群体和个人参与社区契约的订立活动。确保政府具有开放性和可接近性,具有回应力,能够为公民服务并且为公民权创造机会。

第四,超越企业家身份,重视公民身份,服务于公民而不是顾客。新公共服务理论强调,公共利益源自价值的分享,是立足于公共价值观的对话,而非个人利益的简单相加。公务员不仅仅要回应顾客的需求,而且更要关注建设政府与公民之间、公民与公民之间的信任与合作关系。政府与公民之间的关系不同于工商企业与其顾客之间的关系。在公共部门中,即使是确定谁是顾客都很困难,因为政府的服务对象远不止直接的顾客。政府也服务于等待服务的人,服务于没有积极地寻求服务但可能需要服务的人,甚至也有一些不想成为顾客的顾客等等。民主政府是为它们的公民服务而存在的。

第五,政府承担的责任是复合的而非单一的。责任并不是单一的,即公务员不应仅仅关注市场,他们也应该关注宪法和法令,关注社会价值观、政治行为准则、职业标准和公民利益。新公共服务理论家认为,责任问题十分复杂,企业家政府理论将责任问题过分简单化:企业家政府关于政府的责任就是满足直接顾客个体对政府服务的偏好;企业家政府依靠民营化,从而把责任从公共的观点转向了民营的观点;企业家政府没有适度地强调公法和民主规范。

第六,以人为本,重视人而不只是生产率。公务人员所参与组织的公共组织与网络,如果能够通过基于尊重公民的合作过程与领导分享,就更有可能获得成功。新公共服务理论强调通过人来管理和善待行政人员,认为行政人员的动机和期望远不是简单的薪水和保障问题。分享领导权必定会具有相互尊重、彼此适应和互相支持的特点,特别是通过人民或与人民一起来行使领导权,可以改变参与者并且可以把他们的关注焦点转移到更高层次的价值观点上。在这个过程中,公民和公共雇员的公共服务动机同样可以得到承认支持。

第七,大力弘扬公民权和公共服务精神。新公共服务理论认为,企业家式的思维方式和行为模式,导致行政人员将最大限度地提高生产率和满足顾客需求作为唯一值得追求的目标,从而忽略了谁是真正的主体。公共行政官员不仅要分享权力,通过人民来工作,通过中介服务来解决公共问题,而且必须将其在治理过程中的角色定位为肩负公共责任的参与者和促进者,而非企业家。

新公共服务理论作为一种新的分析框架,提供了新的视角和范畴,着眼于政府与公民的互动、政府发展的方向,提出了“公民优先”的理念,强调政府与公民的合作,强调公民和非政府的公共权威,反映了全球化时代的民主要求。

二、现实作用与困境

在经济社会发展中,大量的公共政策关系广大公民的切身利益,只有在公共政策制定过程中保证公民的充分参与,才能推进公共政策制定的科学、合理和有效,才能使公共政策更加符合民意和公共利益,确保公共政策满足社会公共需要,促进社会公平的实现。

公民参与对于公民个体的作用。公民参与有助于公民表达自己的需求,实现自己的利益,提供公民自我发展与选择的基础。公民参与是公民自我教育的重要方式和公民能力提高的重要手段。公民参与有利于政治社群及社群中的个人。在政治社群的整合方面,通过全面的公民参与,可以发现共同体意识。对于社群中的个人,参与行动将可以解放个人潜能,建构有效能的公民,以及治疗现代公民精神及心理上的疾病。

公民参与对于政府的作用。能够实现并扩大政治体系的合法性基础。公民参与是以公民对于政治体系的认同为前提条件的。公民参与促进了公民对政府决策的接受性,为政府提供了合法性的基础。提高了决策质量。公民参与可以整合社会各利益集团的声音,让政府获得更丰富的资讯,综合权衡各方面的利益追求,制定出更符合民意的,对各利益主体造成最小影响的公共政策,可以弥补政府失灵,增强政策的权威性。促进了政策的执行实施。公众参与了政策的制定过程,会对政策有认同感,使政策在贯彻实施过程中得到公众的广泛认可,从而使政策执行的阻力小,监督成本低。

目前我国公民参与公共政策制定仍存在着许多困境因素。

公民方面。知识能力与参与能力有限。公共决策带有较强的专业性,对相关知识及沟通能力、理解能力、学习能力要求高,但这些知识、能力公民普遍有限,决策时往往需要借助于专家的专业判断,从而容易产生公民参与专家决策之间的矛盾。利益选择的矛盾。公共政策问题的解决应该是公共利益导向的,而公民参与是确保公共政策公共利益取向的内在要求,但是在实际的公共参与实践中,公民参与却不一定代表着公共利益,更多的是其追求自身利益的最大化。参与共识的困境。虽然公民有权利与义务参与公共政策过程,但并非每一个公民都会善用其权利,善尽其义务,公民要达到参与的共识比较困难,这导致一种集体行动的困境。

政府方面。人为增加公民参与的障碍。行政主体作为理性的甚至是自利的效用最大化者,为谋取利益,常会阻碍公民在政策过程中的参与,封锁政府与公民之间沟通的渠道,垄断政策过程。这种在公共利益与政府利益价值选择上的困境是公民无法参与的一个重要原因。自上而下的权威型决策惯性。如果行政主体认为公民参与剥夺了原来由他们所掌握的各项资源时,他们对公民参与的态度经常是消极甚至是抵触的。成本的增加和效率的降低。公共政策的公民参与者增加,会在无形中增加许多公共政策制定的时间,促使相关的项目运作成本攀升,彼此若不信任,公民参与也导致行政效率的降低。

制度化缺失。公民参与的制度化缺失,制度化渠道不足不畅,公民参与政策制定的权利和身份得不到政府的认可,政府对信息实行垄断等,影响了公民参与的有序性,使得公民即使有参与的愿望也无法实现,造成政府与公民的关系带有较大的随意性和主观性,损害了社会资本的投资效益,这些都不可避免地形成了公众参与的困境。

三、有效途径

近年来,各级政府在加强公众参与公共政策制定方面进行了积极的探索,公众参与的渠道得到了开辟和拓宽,公众参与的内容有了实质性的推进,但经常困扰行政的效率、民主、公平、正义等价值观仍是综合平衡的难题。面对公民参与的困境,必须选择现实可行的路径,从而消除公民参与的壁垒,降低公民参与的成本,最终达到公共政策制定的科学化、民主化。

构筑一个提高公民参与程度和效能的有机保障体系。公共管理者有责任构建组织与公共之间的良好关系,为了组织也为了公众,促进公共利益这一不断变化着的观念的发展。公共政策的执行以及公共官员与公众之间的各种相互作用方式,这些都应该表达公共偏好,必须培育和保护这些互动方式,尽可能地实现创造公共、了解公共的意愿,弘扬公共行政精神。

加大公共政策制定的透明度,确保公民在政策制定互动中的知情权。扩大政务公开的范围。在法律允许的范围内,将人民关心的重点、热点、难点问题,涉及群众切身利益问题的政策制定公诸于众,让公民全面清楚地了解相关政策中自己的权利和义务,使其自我利益和意见能及时表达。实现行政程序公开。行政程序的公开,特别是公共政策制定程序的公开,能使公民了解政策的形成过程,一方面能使公民对政策制定进行全面的监督;另一方面,当政策制定发生变化时,公民能及时地了解政策变化的原因,理解政策的变动并及时做出反应,使政策变化可能带来的公民利益的损失降到最低。确保政务公开内容的真实性。真实是政务公开的关键所在,也是公民在政策制定过程中能与政府互动的关键所在,违背真实性原则会使本有成果的交流最终导致失败。

通过制度建设为公民参与提供有所作为的途径。公民参与的运行机制必须有相应的制度安排,要有明确的法律依据,需要由程序制度来保证。在充分遵循宪法和法律赋予公民的政治权利和自由的前提下,要对公民参与的内容、方式、途径做出明确的规定,使其按一定的程序实际操作,并用法律的形式固定下来,建立一套较为完善的法律制度体系,将公共政策过程纳入法制化的轨道,做到有法可依,使公民参与经常化、制度化。

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D621.5

A

1673-1395(2010)04-0228-03

2010-04-22

缪匡华(1962—),男,福建寿宁人,教授,硕士,主要从事管理创新、公共管理、资本运营研究。

责任编辑 韩玺吾 E-mail:shekeban@163.com