社会保障积极责任之初探

杨 华，王 凯

（1.长春工业大学 人文学院，吉林 长春130012；2.吉林铁路运输检察院 民事行政检察科，吉林 吉林 130002）

法律责任是社会保障研究领域的一个重要范畴，也是社会保障权利实现的保障机制和社会保障法律制度构建不可缺少的重要环节。根据在社会保障法律关系中的位序排列和作用不同，社会保障法律责任可以具体划分为社会保障积极责任和社会保障消极责任。①所谓社会保障积极责任是一种角色责任和岗位责任，或者是一种法定的当为义务；而社会保障消极责任则是指违反法定当为义务所应当承担的否定性不利后果。由于个人社会保障权的实现仰仗于国家的立法建制、政府的物质帮助和服务提供、单位或个人的费用缴纳等一系列积极责任的落实，因此，本文以积极责任为研究进路，从历史与现实两个角度探讨社会保障的责任本位思想，进而分析社会保障积极责任的责任主体和责任内容。

一、社会保障积极责任本位思想的历史演变

在学术研究中，“本位”是指某种理论观点或做法的出发点。[1][P65]对于法学研究来讲，不同的法部门所关注的“本位”内容有所差异。就法理学而言，“法的本位”是有关法哲学的基本理论问题，是关乎在法这一规范化、制度化的权利和义务体系中，权利和义务何者为主导地位（起点、轴心、重点）的问题。从法史角度来看，古代法是以义务为本位，现代法则是或应当是以权利为本位。因此，在现代法哲学中，权利是更根本的概念，是法哲学的基石范畴，无论是法学理论还是法律实践，都应当以权利为本位。[2]（P342－345）民法属于典型的私法，调整对象是平等民事主体之间的利益关系。从法律规范所体现的利益角度出发，“个人本位”与“社会本位”何者为民事立法的主导思想和重要原则，一直是民法基础理论的一个重大问题。虽然学者们对此争论不休，但基本上都承认这样一个事实，“民法在由近代自由资本主义向现代垄断资本主义演进的过程中，出现了从‘个人本位’向‘社会本位’的转变，加强了国家对个人行使权利的绝对自由的进行干预的现象”。[3]（P42）社会保障法属于后发性部门法，学术传统薄弱，其本位理论在运用其它法部门的研究成果为分析工具的同时，也体现了自身独特的历时性发展轨迹。具体而言，从权利和义务体系结构来看，社会保障法是权利本位法；从所保障的利益角度来看，社会保障法是社会本位法；从责任承担者角度来看，社会保障法是积极责任本位法，即以不同主体在社会保障中的角色和岗位为逻辑原点，社会保障法形成个人责任本位、雇主责任本位、国家责任本位和社会共同责任本位四个不同的历史发展阶段和责任本位模式。

（一）个人责任本位

所谓个人责任本位，是指以个人作为社会保障责任主要承担者的社会保障制度理念。个人责任本位与传统的农业社会有着密切的联系。与制度性的现代社会保障相比，社会成员以个人责任方式应对生、老、病、死、残等风险可谓历史久远，在至今为止的绝大部分的人类生活时间里，社会成员的生存保障问题基本上都是由个人或者个人所在的家庭来解决的。这是一种理性的自发的保障责任，主要表现为两种形式：一是以个人为中心的自我规划、自我积累；二是以家庭为范围的家庭积累、代际保障。无论哪一种形式都依托于土地和家庭收入，具有农业社会的典型特质。

（二）雇主责任本位

所谓雇主责任本位，是指以雇主或单位作为社会保障责任主要承担者的社会保障制度理念。这种本位思想在资本主义上升时期较为普遍。随着工业化的发展，传统家庭赖以存在的内部结构和外部环境变得越来越不稳定，家庭所承担的保障功能逐渐减弱。一方面，核心家庭逐渐取代自然经济条件下数代人同堂的大家庭，子女数量减少，代际保障难以为继；另一方面，为工业化的原始积累而兴起的大规模的“圈地运动”，使无数农民丧失了原有家庭保障的物质依托，只能进城到工厂工作，使劳动者对工厂和雇主的依赖程度越来越深，于是，国家和社会要求雇主对劳动者的经济生活、人身安全健康负责。由于工业化和城市化的迅速发展带来了大量的工伤事故，直接威胁着职工的身体健康和生命安全，因此雇主责任就主要体现为雇主对因工伤事故而致伤、致残、致死的职工承担法定的赔偿责任。

（三）社会共同责任本位

所谓社会共同责任本位，是指以国家、单位、社会组织和个人等多重主体共同作为社会保障责任承担者的社会保障制度理念。社会共同责任本位思想始于19世纪末德国的新历史学派，他们主张国家的职能不仅限于安定国内秩序和发展军事力量，政府应当担负起促进“文明和福利”的职责；他们还认为，最危险的问题是劳工问题，国家应通过立法，实行社会保险、孤寡救济、缩短工时、改善劳动条件、劳资合作、工厂监督等一系列社会政策措施，以缓和国内的社会矛盾。[4]（P43）在新历史学派的影响下，德国在19世纪末率先进行了一系列社会保险立法，确立了社会共同责任本位的现代社会保障制度。对于其它西方福利国家，自20世纪70年代以后，传统社会保障制度的弊端日渐显现，各国纷纷按照社会共同责任本位思想进行社会保障制度的改革，构建多层次的社会保障制度体系。其中，世界银行建议的多支柱养老保险体系已成为各国构建社会保险制度体系的参照范例。

（四）国家责任本位

所谓国家责任本位，是指以国家作为社会保障责任主要承担者的社会保障制度理念。国家责任本位思想是20世纪80年代以前社会主义国家关于社会保障制度建设的主导思想。理论界认为，国家责任本位思想源于列宁在1912年提出的“工人最好的保障是国家保险”的论断。在国家责任本位思想指导下，社会保障制度模式是一种“国家保障制”模式，其内容主要有：追求社会公平，忽视效率，强调人的价值和劳动者的地位，把平等和—致当作国民生活的基本准则；执行“低工资、广就业、高补贴”的政策，大家待遇平等；保险费由政府和企业负担，个人不缴费。在国家责任本位思想下，所有社会成员尤其是就业于公有制经济部门的职工及其家属的生存、生活和工作保障，由国家承担。这种国家责任本位思想指导下的社会保障制度存在很大弊端：一方面，由于国家对保障责任的大包大揽，导致高额的财政支出，社会保障难以为继；另一方面，劳动者的保险待遇享受水平与个人的劳动贡献不挂钩，吃“大锅饭”现象严重，劳动者的生产积极性和工作效率受到极大的影响，同时，劳动者缺乏自我保障意识，完全依赖政府，政府负担严重。[4]（P42）因此，国家责任本位思想无法成为现代社会保障制度的主导理念。

二、我国城乡社会保障积极责任本位思想的现实分析

上述从积极责任进路对社会保障责任本位思想的历史演进总结主要是针对国外社会保障制度理念而言的，四种责任本位思想只是对典型社会保障制度理念的理论归纳，不排除某些国家出现的特殊情况。

我国社会保障制度建设可以追溯到建国初期的50年代，一系列法规政策的出台奠定了我国社会保障城乡二元结构的制度基础。城乡之间社会保障资源分配的畸轻畸重，导致社会保障责任本位思想在城乡之间形成两种不同的发展轨迹。

就城镇而言，社会保障法律制度理念经历了计划经济时代的国家责任本位到市场经济时代的社会共同责任本位的发展历程。1951年政务院颁布实施的《中华人民共和国劳动保险条例》是新中国成立以来的第一部综合性的社会保险法规。该《条例》第7条明文规定：“本条例所规定之劳动保险的各项费用，全部由实行劳动保险的企业行政方面或资方负担”。在企业缴纳的费用总和不足时，由国家财政补贴。由于国家与企业之间是一种统收统支关系，形式上的企业责任本位实质上是国家责任本位。80年代中后期，我国明确了市场经济体制的发展方向，着手改革原有国家责任本位的社会保障制度，建立社会共同责任本位的现代社会保障制度。1991年国务院《关于企业职工养老保险制度改革的决定》第2条规定：“改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担，职工个人也要缴纳一定的费用。”现实中，国家、企事业单位和个人共同承担社会保障责任已成为我国社会保障制度改革的重点和立法趋向。[5]（P43）

就农村而言，社会保障法律制度理念经历了土地承包制改革前的集体责任本位到土地承包制改革后的个人责任本位再到统筹城乡政策实施以来的社会共同责任本位的发展历程。在长期集权式的计划经济体制下，重点发展工业的国家政策形成城乡二元经济结构，与之相伴的是社会保障制度的城乡二元结构。和城市相比较，农村社会保障制度建设十分薄弱。50年代中后期建立的五保户制度和合作医疗制度的保障对象、水平极为有限，而且多由人民公社承担保障责任，国家基本上没有财政支持。因此，这一阶段的农村社会保障制度理念是集体责任本位。1978以来，我国农村实现联产承包变革，实行了土地集体所有、家庭承包经营，建立了统分结合的双层经营体制，人民公社不复存在，村集体名存实亡，家庭经营制度成为农民生活保障的主体形式，农民保障机制是以土地和家庭收入为依托，依靠家庭成员之间的代际互助来实现对人的生、老、病、死、伤、残等保障的目的，这是个人责任本位的保障模式。

2003年，党的第十六届三中全会通过《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，提出统筹城乡发展的战略要求，农村社会保障制度建设是其中很重要的一部分内容。从当前社会保障制度建设的具体情况来看，农村社会保障制度理念正在由以土地和家庭收入为依托的个人责任本位向个人、政府、集体共同负担的社会共同责任本位转变。例如，我国正在试点实施的新型农村合作医疗制度就是一种由政府组织、引导、支持，农民自愿参加，个人、集体和政府多方筹资，以大病统筹为主的农民医疗互助共济制度。2009年国务院下发《关于开展新型农村社会养老保险试点的指导意见》，将任务目标定位于探索建立个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的新农保制度。

三、我国社会保障积极责任的主体和内容

就我国社会保障立法和实践而言，社会保障责任主体主要是国家（政府）、单位和个人。至于其他社会组织，如非政府志愿组织、社区组织或社会团体，虽然也承担了部分社会保障责任，但是由于我国缺少这类组织发展和壮大的政治、经济和文化的传统与背景，使得这些社会组织目前只能处于一种拾遗补缺的地位，还无法挑起承担社会保障责任的大梁。

社会共同责任本位显示社会保障是一个众志成城的事业，但这并不就意味着各个责任主体平均分担社会保障责任。相反，社会保障责任在各责任主体之间的配置通常会因不同的社会保障项目和人群而呈现轻重不同的分担比例。

（一）国家（政府）

1.国家（政府）积极责任的定位

纵观历史，世界各国的社会保障制度基本上都是以国家为责任主体强制实施的政府行为。自从《魏玛宪法》对生存权全面定型化以来，国家开始积极、主动地介入保护公民社会生活的行为中。国家责任涵盖了政治体制、经济帮助、法律援助等各个方面和领域。就国家在现代社会保障责任中承担的责任形式而言，对应于国家机关的分类，存在着立法机关的制度构建责任，司法机关的制度补救责任和行政机关的制度实施责任。众所周知，社会保障权属于基本人权系谱中的社会权利，其转化为现实权利的常态途径是政府的执法行为，即通过政府机关的具体行政行为和抽象行政行为具体落实社会保障。[6]因此，在社会保障领域，国家责任更多体现为政府责任。

社会保障中的政府责任主要有立法、财政投入、管理与监督等内容，其中，财政投入是政府责任的重中之重。之所以强调政府的财政投入，原因在于社会保障对社会资源的耗散性特征，政府财政能力的强弱直接决定着社会资源的总量，没有政府的财政投入，社会保障就成了无源之水，只能退化为传统农业社会的个人责任本位状态。②关键的问题是界定政府财政投入的合理限度。西方发达国家社会保障的历史经验表明，政府承担的社会保障份额如果超过其财政负担能力，人为地提升社会保障水平，就会导致社会保障支付危机，造成政府赤字和债务增加，影响政府的信誉，危及社会保障制度的生存与发展。20世纪70年代后出现的所谓“福利危机”即是明证。

因此，任何一种社会保障制度都不可能单独依靠政府来支撑，政府对社会保障资金来源承担的是有限责任。这个有限责任应该有上下限标准的界值，即下限应当定位在保障水平与政府的财政负担能力相适应，目的在于防止社会保障支付危机；上限应当定位在社会保障水平与社会保障的性质相一致，目的在于防止出现“福利病”或削弱企业和产品的国际竞争力。[7]

政府在社会保障中的有限责任因社会保障项目而各异。就社会救助而言，为由贫困人口组成的社会脆弱群体无偿提供物质帮助是政府的主要职责，在这里“有限责任”中的“有限”被压缩，“责任”被扩大，亦即政府对社会救助承担主要的财政投入责任。而社会福利属于难以采取市场调节的社会公共领域，政府的呵护与政策扶持是其生存、发展的必要条件，这要求政府必须对社会福利承担主要的财政责任。社会保险是社会保障的核心，社会共同责任本位与政府的有限责任在社会保险中体现的至为明显。社会保险费是社会保险资金的主要来源，通常由单位和受保障的个人负担，政府是社会保险的后盾，承担“最后付款人”的责任。换言之，社会保险若出现入不敷出的情况，由政府负责兜底，以保障劳动者因年老、伤残、死亡、失业等事件发生后，劳动者本人及其家属的基本生活需要。

2.我国现行国家（政府）积极责任的制度分析

上述所分析的国家（政府）的社会保障责任在我国长期以来存在着结构性的失衡。具体而言，在农村，政府责任缺位，缺少长效制度化的财政投入。例如，根据现行农村养老保险法规政策，养老保险资金主要由农民个人缴费筹集，集体补助部分取决于集体经济的状况，不确定性较大，政府除了对乡镇企业支付的集体补助予以一定的税收优惠政策外，基本上不承担任何的财政责任。农村养老保险退化为农民个人保险，与城市居民享有的政府高额财政补贴的养老保险形成巨大的反差，有违社会公平。

在城市，政府责任溢位，面临着社会保障支付危机。同样就养老保险而言，在1991年，我国确立了国家、企业和个人的三支柱体系，社会共同责任本位成为我国社会保障制度改革的重点和立法趋向。然而，政府对基本养老保险的关注与财政补贴仍然过重，养老保险替代率居高不下，不仅挤压了其他支柱体系的建立和实施，而且也给政府造成了巨大的财政负担，影响社会保障的可持续发展。

可喜的是，国家已经注意到社会保障的城乡差距，开始着手改革现有的社会保障制度体系。在农村，从保障农民的基本生存权角度出发，中央政府采取了一系列重大举措：2006年国务院颁布了新的《农村五保供养工作条例》，明确了中央政府和地方政府对农村五保工作的财政责任；2007年，农村最低生活保障制度在全国范围建立，这是我国在社会保障城乡一体化进程中迈出的非常重要的一步；新型的合作医疗制度继续推广，为建立全民统一的医疗保障制度奠定基础。

在城市，就基础保障而言，政府责任溢位并未得到改善，不过，企业补充养老保险却开始逐渐建立。2004年劳动和社会保障部颁布的《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》初步建立了我国企业补充养老保险的制度框架和运营体制，使社会共同责任本位理念逐渐走向真实。

（二）单位

从主体角度来看，西方主要发达资本主义国家的社会保障责任经历了由个人——企业——社会的发展历程，而我国则是一个由个人——单位——社会的发展轨迹。作为我国社会结构的基本单元，单位是建国以来我国城市普遍采用的一种特殊的社会组织形式，主要包括企业、事业组织和国家机关。一直以来，我国社会保障法律制度都是以企业为对象来构建的，近几年国家虽然开始逐步探索将现代社会保障制度引入国家机关和事业组织当中，但是在总体上，国家机关和事业组织的人员仍然主要由国家提供保障，体现了典型的国家责任本位思想。

就企业而言，在80年代以前由于国家与企业之间的统收统支关系，社会保障制度形式上是企业责任本位，实质上却是国家责任本位。80年代以后，国家与企业之间不再是统收统支关系，企业成为独立自主、自负盈亏的实体，但是仍然延续传统体制下的企业对职工的生、老、病、死、残全包的传统，使得企业负担过重，其经营和发展受到阻滞，国际竞争力受到影响。上世纪90年代开始的社会保障制度改革，其初衷就是要给企业减负，变企业保障为社会保障。经过一系列的改革措施，我国城市社会保障制度体系已初步建成，企业只承担职工在职期间为职工缴纳社会保险费的义务，基本不直接负担职工生、老、病、死、残的责任。

上述社会保障措施只是就基本社会保险而言，实际上，企业并非绝对不能够成为社会保障的保障责任主体。在养老保险的三支柱体系当中，企业就是提供企业年金的责任者。企业年金是由企业养老金计划提供的养老金，其实质是以延期支付方式存在的职工劳动报酬的一部分。2004年初劳动和社会保障部颁布的《企业年金试行办法》和《企业年金基金管理试行办法》奠定了我国企业年金制度的基本框架，企业年金一时成为业界关注的热点问题。不过，企业年金在我国开展的范围极为有限，通常限于东南沿海经济发达地区和电力、电信、石化、银行、民航等行业国有大型、特大型企业。目前，我国参加企业年金的人数仅相当于参加国家基本养老保险人数的6%，远远低于发达国家50%的普及率。可以说，企业年金在我国远远没有发展起来，无法担当起养老保障第二支柱的作用，还不能满足我国人口结构不断老龄化和现有社会养老保险资金缺口不断加大的现实需求。

为职工提供年金保障是单位承担的主要社会保障责任，这是就保障与被保障的法律关系而言，在这种法律关系中，单位承担保障主体一方的社会保障责任。此外，保障与被保障法律关系的实现尚需其他具体法律关系的落实，其中最重要的是社会保险中的缴费与征费法律关系。在这种法律关系中，单位需要承担为职工缴纳社会保险费的义务，这是一种法定的、强制性的第一性义务，违反之，需要承担消极的法律责任。

（三）个人

根据社会共同责任本位的思想，个人也是社会保障责任主体的一分子。强调个人的社会保障责任目的在于防止对社会保障的福利依赖思想，杜绝“养懒汉”等福利病的发生。“私有化”是世界社会保障制度改革进程中的重要议题之一，智利和新加坡是社会保障“私有化”的极端代表。我们认为，社会保障应该是一种责任共担机制，过度强调社会保障的个人责任只会弱化社会保障的“社会性”，违背社会保障的福利互济性和风险共担性的本质。根据世界银行的建议和我国养老保险的三支柱体系政策，个人保障在整个社会保障制度体系中只能是补充保障，不可能是核心保障。

从责任结构来讲，社会保障的个人责任机制主要表现为两种形式：一是以个人为中心的自我规划、自我积累；二是以家庭为范围的家庭积累、代际保障。

从责任内容来讲，社会保障的个人责任主要表现为以下两方面：一是在保障与被保障的基本法律关系中，个人承担应对生、老、病、死、残等风险的保障责任；二是在缴费与征费的具体社会保险法律关系中，个人承担缴纳社会保险费的责任，这也是一种法定的、强制性的第一性义务，违反之，需要承担消极的法律责任。

[1]现代汉语词典[M].北京：商务印书馆，2005.

[2]张文显.法哲学范畴研究[M].北京：中国政法大学出版社，2001.

[3]董保华.社会保障的法学观[M].北京：北京大学出版社，2007.

[4]彭高建.中国养老保险责任问题研究[M].北京：北京大学出版社，2005.

[5]王全兴、樊启荣.社会保障法的若干基本问题探讨[EB/OL].中国民商法律网http://www.civillaw.com.2007 -12-01.

[6]田蕙.浅议政府在现代社会保障制度构建中的责任[J].聊城大学学报（社会科学版），2006，（6）.

[7]陈树文.社会保障中基本主体的责任分析[J].科研管理，2003，（1）.

［注 释］

①当前，学界主流将法律责任界定为一种否定性法律后果。而孙笑侠、葛洪义等教授则认为法律责任包含多层含义，法律义务和不利后果是法律责任两项互为逻辑关联的层次。社会保障法具有社会法属性，积极义务的履行，尤其是国家、政府和单位等保障主体积极义务的履行，是被保障个人社会保障权利实现的关键。这种积极义务多与角色、职责相关联，责任一词因此成为社会保障研究领域的热门语词。在上述学术背景之下，本文采用法律责任具有多层含义的研究思路，在社会保障法律责任划分为积极责任和消极责任的基础上，重点探讨社会保障积极责任。参见孙笑侠《法的现象与观念》，群众出版社1995年版，第202页。葛洪义《法律责任若干理论问题的探讨》，正义网http: //www.jcrb.com/zyw/n6.htm.2003-01-16.

②即使是在首推个人责任的智利和新加坡，政府在财政投入上也不是完全无所作为，当个人账户基金积累不足最低给付标准时政府须负补足责任。