论违法建设的治理——以广西壮族自治区贺州市为例

桂志刚

(贺州市住房和城乡建设委员会,广西 贺州 542800)

论违法建设的治理
——以广西壮族自治区贺州市为例

桂志刚

(贺州市住房和城乡建设委员会,广西 贺州 542800)

违法建设一直是困扰城市建设与规划的一个“顽症”,严重损害城市形象。违法建设的治理,涉及到多个方面,在行政法学理论上主要涉及到行政规范、行政计划(规划)、行政许可及行政强制等方面的内容。违法建设表现形式多样,成因复杂,危害严重,文章在分析论证基础上提出治理违法建设的对策与立法建议。

违法建设;治理;贺州

引 言

违法建设一直是困扰城市建设与规划的一个“顽症”,其中最突出的就是违法建设屡禁不止的问题,它已经成为城市发展的“毒瘤”,影响城市整体规划的有效实施,扰乱城市规划管理的正常秩序,严重损害城市形象,阻碍城市发展的进程,使城市规划的权威性和严肃性受到极大的挑战。依法制止违法建设行为,维护城市规划法的严肃性,已成为一个迫切需要解决的重要问题。

违法建设的治理,涉及到多个方面,在行政法学理论上主要涉及到行政规范、行政计划(规划)、行政许可及行政强制等方面的内容。根据行政法学一般原理,城市(乡)规划属于行政规范。行政规范,是指行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策,在法定权限内制订的除行政法规和规章之外的决定、命令等普遍性行为规则的总称[1]P77。在现实生活中,规划往往还含有具体规定的意思,是指由某个政府机关对某一事物或项目作出关于方式方法或数量质量等方面的具有强制性的决定的内容,有关行政相对人只能服从。例如,城乡建设规划、土地开发规划等等。这种含义上的规划实为行政指令性的决定(有的已经具备专项地方政府规章或行政规划性的文件性质和外观)[2]P328。

建设工程的审批许可属于行政许可的范畴。行政许可是行政机关依法管理社会政治、经济、文化等各个方面事务的一种事前控制手段,它是指行政机关根据公民、法人或者其它组织提出的申请,并依法审查,准予其从事特定活动的行为。因此,行政许可通常又称作“行政审批”[3]P168。

强制拆除违法建筑属于行政强制措施,它是一种行政强制执行手段,具体而言即为代履行。代履行又称代执行,是指相对人不履行已生效具体行政行为所设定的,可以由他人代为履行并能达到同一目的义务,行政主体可以自行或交由他人代为履行并收取费用的一种行政强制执行。强制拆除,是行政主体对不履行已生效具体行政行为所确定的期限拆除违法建筑物、构筑物义务的相对人予以代履行的一种强制执行方式[4]。

一、违法建设的内涵

违法是指违反法律、法规和规章的行为的统称。建设一词作动词理解,是指某一行为的过程,或实现某一目的的手段;作名词理解,是指行为人增加新设施,完善某一方面,例如建设工厂、经济建设等,是作为一类行为的统称。因此,违法建设应定义为违反国家法律、法规和规章的建设。即违反法律、法规规定的建设施工行为和形成的建筑物(构筑物)。

根据上述违法建设的概念,违法建设有广义的违法建设和狭义的违法建设之分。

广义的违法建设是指违反国家颁布实施的《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国公路法》、《中华人民共和国道路交通安全法》、《城市市容和环境卫生管理条例》等法律法规以及与之相配套的司法解释、地方法规、规章及部门规章等明令限制或禁止的建设。简而言之,广泛意义上说,凡违反城市规划法律、法规、规章规定的各种城市建设活动,都应称为违法建设。《中华人民共和国城乡规划法》对违法建设行为原则规范为:“未取得建设工程规划许可证或违反建设工程规划许可证进行建设”的行为称违法建设。违法建设的适用范围不仅指城市规划区内,凡是违反法律、法规、规章的建设,均属违法建设。从我国的法律现状看,现行法律、法规、规章多为“部门法”,同一种行为在不同区域(地点)由不同执法主体行使管理职权。同属于违法建设,在城市规划区的执法主体是建设规划行政主管部门,在河道岸线上的执法管理主体是水利主管部门;在公路两侧的执法管理主体是公路交通行政主管部门;在乡镇村庄的执法管理主体则为国土资源行政主管部门等。

狭义地说,一般把未经城市规划部门审批或违反规划部门审批规定的建设项目称为违法建设。指的是在城市规划区违反了《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国公路法》、《城市市容和环境卫生管理条例》等相关法律法规的违法建设,即城市规划区内的违法建设问题,文章探讨的即是这类违法建设。

二、违法建设的表现形式

根据《中华人民共和国城乡规划法》及相关法律法规的规定,违法建设行为的表现形式有:

1.违证建设。建设工程不按照已批准的《建设用地规划许可证》和《建设工程规划许可证》要求,而是擅自改变行政许可要求,进行建设。具体表现为:改变建设项目用地范围,改变建筑物的许可位置建设,变换建筑物格式和外观色彩,占用道路、公共设施用地、市政设施用地、绿地,提高建筑密度、容积率、建筑高度等;擅自改变《建设工程规划许可证》规定的内容进行建设(不按建设工程规划许可证确定的建设工程功能、层数、标高、建筑面积、建筑高度和建筑造型以及其他要求建设的建筑物、构筑物及其他设施);擅自改变使用功能建设。

2.无证建设,未取得《建设工程规划许可证》即进行建设。在市场经济利益的驱动下,有人打着“以经济建设为中心”等旗号,置《中华人民共和国城乡规划法》于不顾,认为只要生产需要、建设开发需要,就可以不顾法律、法规规定,以“先上车后补票”为手段,在不办理“一书两证”的情况下,擅自开工建设,导致不少建设工程项目不上报、不设计、不审批。这类现象在当前虽然是少数,但负面影响大。

3.未经批准进行临时建设,超许可时限临建工程。临建工程或临时用地不在批准的时限内拆除、清理,影响规划建设的实施。未按照批准内容进行临时建设的;将批准的临时建设工程改变成永久性、半永久性工程;旧城改造中规划明确应予以拆除的建筑而未拆除的;临时建筑物、构筑物超过批准期限不拆除。

4.违法批准工程。城镇规划管理主管部门及其工作人员违反规划批准的建设工程,影响也是极其巨大的。此外,还存在利用越权审批的《建设工程规划许可证》进行建设及其他违反城市规划进行建设的行为。

5.乱搭乱建工程。有些单位或个人依着主体建筑或在主体建筑旁、空闲地上、零星废弃地搭建临时用房,经商、出租或者供(单位)自己使用。这不仅影响了规划的实施,而且影响城镇的市容市貌和环境卫生。

三、违法建设形成的原因

贺州市设立于2002年7月,位于桂东北,地处湘、粤、桂三省(区)结合部,全市土地面积1.18万平方公里,总人口210多万。辖八步区、平桂管理区、钟山县、昭平县、富川瑶族自治县。贺州向东南至香港、澳门500公里,距广州约300公里,是大西南地区东进粤港澳和出海的重要通道,是中国 ─东盟自由贸易区、西部大开发和泛珠三角区域合作的战略结合点,是接纳海外及中国沿海经济辐射与转移产业的“桥头堡”。贺州市是一个由县级市发展成为地级市的城市,属于后发达的城市。当前,贺州市正处于向中等城市发展的起步阶段,市区现有人口20万。随着城市化进程的不断加快,城市征用周边地区的农村土地与大规模拆迁改造已成为一个不可避免的趋势。与这一趋势相伴随,贺州市也遇到了违法建设这一难点和热点问题。建市以来,特别是地级市成立后,违法建设现象更为突出。仅城区内及周边开发区的违法建筑面积就不下数十万平方米。哪里有项目建设,哪里就有违法占地、违法抢建盛行。

近年来,贺州市开展了声势浩大的违法用地、违法建设专项整治活动,截至2009年12月底,我市累计拆除各类违法建设4.36万平方米,取得了阶段性成果,但是违法建设之风仍屡禁不止,个别地方还比较严重。究其原因,归纳起来主要有以下几个方面:

一是经济利益的驱动。这是违法建设形成最主要最直接的原因。随着城镇建设步伐的加快和城镇范围的扩大,少部分人特别是开发商,为了在有限的土地上获取较多的利益,改变批准的规划许可,擅自建设,少批多建或未批先建,给规划管理工作带来了很大难度。当前,国家建设主管部门正在查处开发商扩大建设规模开发,正是出于这一原因。随着城市建设步伐的加快和城市范围的扩大,一些改造、拆迁地段的部分居民,特别是村集体和一部分失地村民,出于趋利的本能,为了在有限的土地上获取更多的利益或在征地拆迁、旧城改造和城中村改造过程中获得更多的赔偿或补偿,便千方百计擅自突击搭建,企求增加拆迁补偿面积,违法建设现象时有发生。

二是满足个体生活需求,改善生活条件。这是违法建设行为人的主要动机。房地产市场是城市能否健康发展的晴雨表,近年来,房地产市场发展迅速,地价飞涨,房价飙升,中下阶层望楼兴叹,不得已拆旧翻新或私自新建。高房价与低收入的矛盾促使了私人违法建设现象将会长期存在。一些居民祖孙几代人蜗居在矮小狭窄的旧房内,生活居住环境恶劣,亟待改善,急需翻建扩建房屋,而在规划管理严格控制居民住宅翻、改、扩建的情况下,不可避免地造成了一些违法建设。另一些居民随着收入的不断增长,为追求舒适生活,增强安全感,因原住房功能不完善,缺乏必要的院子、车库等配套设施而占用房前屋后巷道、空地等绿地搭建筑物(构筑物)。

三是城市周边乡镇的区域建设与规划建设管理失控。随着城市的快速发展、城市规划区规模扩张,使得原为城郊结合部甚至是乡镇的区域均被纳入城市规划区范围。一方面造成规划管理分散,形成了管理真空,给违法建设带来了可乘之机;另一方面纳入规划区之前就已存在的相当数量的违法建筑物也给建设行政执法部门带来巨大的压力。只有严格规划审批程序,才能保障城市建设有序进行。但面对各种不同投资渠道的建设热潮,目前的规划审批管理程序很不适应。规划管理人员少,基础资料不全,审批操作手段滞后,发放“一书二证”手续繁杂,时间较长。建设工程审批期长,申请程序繁琐,难度大,也是违法建设之所以产生的又一个原因;同时,我们也发现,一些已经审批的建设工程由于缺少跟踪管理,擅自改建、扩建等现象层出不穷,违法建设情况也随之产生。规划部门进行跟踪监督管理存在难度,人员少、网络不健全,难以实现建设项目全过程监督管理。

四是规划滞后,简单限控,疏导不足。规划滞后和管理缺位是导致违法建设行为发生的客观因素,比如老城区的规划滞后,城市功能配套不完备等弊端日渐凸显,这势必导致市民擅自搭建车库、杂物间等以满足生活需要;在城市规划编制和执行中,大多强调发展规划,缺少必要的民生规划、人文规划。城市规划区内,多为中、长期规划,制订出具体区域、地段的详细规划并不多。政府只是对一些地区地块作了简单的限控,停止或控制相关建设,在详细规划制订前的这段期间,没有相应的疏导措施。位于城区和城乡结合部的村庄因城市规划区不断扩张而被纳入城市范围,严格限制村民建房审批,使得符合建房条件的群众无法获得审批,群众建房愿望得不到实现。当地特别是原属乡镇的区域被纳入城市规划区后,由于种种原因,村庄规划得不到及时修编,农民新村建设规划等没有及时跟上,导致一些收入较低的农村家庭,因有限的经济能力买不起中高档商品房,又申请不到社会必要的救济保障,基于生活需要,未经审批即擅自建设,以满足基本生活之需要。如桂梧高速公路贺州连线两侧曾是该市违法建设的重灾区,有部分违法行为人就是因该地被划入城市规划区后,多次向当地政府部门申请建房未获同意即在连线两侧土地上建房,规划滞后即是造成该区域违法建设的原因之一。

五是相关的主管部门履行法定职责存在欠缺,管理不到位。根据相关的法律规定,在城市规划区的执法主体是建设规划行政主管部门和行政执法局,在公路两侧的执法管理主体是公路交通行政主管部门,在集体土地违法占地建设的执法管理主体则为国土资源行政主管部门等。在现实执法过程中,上述区域纳入城市规划区后,一旦出现违法建设行为,相关主管部门往往以违法行为存在于城市规划区内为由,而将监管职责推给建设规划行政主管部门,但仅凭一个主管部门有限的执法力量,很难对违法建设行为进行有效的监管。贺州市城市规划区面积达160平方公里,集体土地、公路控制区域占有相当大的比例,这些区域是城市开发区,也是违法建设的高发区。

六是在项目用地的征地拆迁时,有关单位和部门未严格执法。部分项目指挥部为了加快工作进度,尽快完成征地任务,对需要拆除的建(构)筑物,不区分合法与违法,认可违法建设的存在,即对违法建设的处置标准不一,一律给予补偿,让当地村民觉得有利可图,多占多建,从中获利。这种做法带来了严重的负面影响,导致违法抢建成风,极大地阻碍了重点工程项目顺利推进。如贺州市火车站站前广场项目、堤路园(江南段)等项目动工兴建时,当地村民为了获得更多的利益,无视法律规定,在短短的几个月里违法搭建建(构)筑物就达上万平方米。

七是执法人员素质偏低,行政执法力量严重不足。以贺州市住房和城乡建设委员会为例,该委员会有执法职责的科室多则3人,少则1人,下属的城乡建设监察支队,支队事业编制人员20名,协管员20名,但实际到位的人员只有31人,支队执法人员多为复退军人。支队成立前,执法人员基本上未接触过建设与规划方面的行政执法工作。一方面,镇级人民政府对辖区违法建设根本未能履行其法定职责,对违法建设负有查处职责的国土、综合执法、公路交通等部门的执法力量也非常有限,街道办事处和乡、镇以下规划管理人员也极少,甚至没有专职的规划管理人员。另一方面,国土部门的工作重点在集体土地的拆迁补偿,行政执法局的执法重点在于市容市貌,公路交通部门的执法范围是城市规划区以外的公路沿线。如此有限的执法力量要及时、有效制止面积达160平方公里的规划区内的违法建行为,执法效果可想而知,最终导致管理被动、执行被动。违法建设案件办理执法程序周期长,有的会涉及到多方利益,诸多外界因素都使执法难度加大。在处理违法建设案件时,有关部门配合不力,思想认识不统一,而且缺乏强制手段,从立案到强制拆除完毕需要时间漫长,导致最后罚的多,拆的少。由于违法建筑未能及时拆除,造成居民、群众对城镇规划管理的执法措施不严的错觉,从而助长违法乱建的气焰。

八是调查取证难度大,执法文书送达难,暴力抗法时有发生。由于有关部门的执法人员工作责任心不强,对违章建筑的敏感性不高,发现不及时,导致取证难。即便发现了违法建设,但要取证难度也大。一方面,大部分当事人拒不配合执法人员的正常查处工作,甚至暴力抗法;另一方面,基层组织的工作人员因害怕打击报复不敢协助执法人员,使依法查处工作很难顺利展开,案件办理周期延长,限制了行政执法效率。此外,暴力抗法时有发生,而且难于及时处理,这在一定程度上挫伤了执法人员的工作积极性。

九是宣传教育力度不够,市民法制意识淡薄。尽管我国的普法教育进行了多年,各种媒体也以不同的方式对现行法律法规作了大量宣传,人们法制意识有所增强。但不可否认,不少市民甚至部分单位对《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国建筑法》、《城市市容和环境卫生管理条例》等这类行政性法律法规的权威性、严肃性认识不足,认为在自己使用的土地上、旧房屋宅基地上、庭院内建设并不违法,因而私自建设。也有的部分单位、村民,虽然知道城市规划管理的规定,但感到报批程序过于繁琐,手续复杂,规费偏高,为图省时省事,因此不愿意申办规划审批手续,心存侥幸。

十是法制建设不完善,法律法规多有空白和疏漏,使违法建设者有可乘之机。已生效施行的对违法建设行为的处罚种类仍为《中华人民共和国城乡规划法》所规定责令停止施工、限期改正、罚款、限期拆除或没收等,处罚较轻,种类少;在被处罚人不自觉履行停止建设或自行拆除违法建筑物义务的情况下,城乡规划主管部门不能立即对被处罚人采取强制措施,只能请求县级以上人民政府责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施。由于法律时效及程序原因,违法建设处罚时间耽搁太长,起不到应有的惩戒作用,违法者有恃无恐,群众认为执法部门听之任之,加上法不责众的心理,往往一哄而上。一方面,对于迟延履行义务的行为,法律没有对行为人科以惩罚,一定程度上降低了震慑力;另一方面,法律规定处罚对象具有单一性,法律责任的设定,都只针对建设单位或个人,无论是“责令停止建设”、“限期拆除或没收”、“责令限期改正,并处罚款”,处罚的对象都是建设单位或个人。而在执法实践中,一宗违法建设往往至少由建(构)筑物的所有者、施工者、设计者共同参与。由于法律没有设定对施工者、设计者的约束条款及处罚条款,以致在实际执法工作中,城乡规划主管部门管不了施工者和设计者,往往是停工通知下达到违章建设单位或个人后,施工者仍听命于建(构)筑物的所有者照样强行施工。

四、违法建设的危害

首先,违法建设严重侵蚀城市公共资源,严重阻碍城市建设与规划的顺利进行。城市发展的土地资源十分珍贵,为数不多的宝贵土地资源、发展空间受到违法建设蚕食侵占,制约了城市建设项目的顺利实施。少数人的违法建设,严重侵蚀城市公共资源,损害了最广大人民群众的根本利益。

其次,违法建筑物严重影响城市形象。违法建设的高强度开发和低水平无序管理,使城市建设杂乱无章,不能达到统一部署、统一规划的要求,严重影响城市市容市貌,损害城市环境和对外形象,对城区的生活环境、安全环境、生态环境、治安环境、社会环境和投资环境都带来了严重威胁。

再次,违法建设严重危害社会的公平正义。违法建设者其建房的目的并不是为了自己居住,而是想通过其违法行为,在城区改造工程的拆迁补偿中获取非法暴利。他们违反法律、法规,置国家、集体和他人利益于不顾,总是想通过不正当的手段,通过胡搅蛮缠,抱着不达目的不罢休的想法,以获取最大利益。这样就会形成遵纪守法的老实人吃亏,胡搅蛮缠的难缠户、钉子户非法获利的新的不公平,破坏了公序良俗。

第四,违法建设破坏了和谐社会的构建。由于违法建设者为了自己的私利,不顾法律规定,置社会公德于脑后,不惜损害他人和社会利益,不按规划、未经规划进行建设,恣意占用公共通道、空地,影响了通行、通风、采光,侵犯他人相邻权和社会公共利益,导致邻里关系紧张、矛盾激化,因违法建设而产生的投诉甚至民事诉讼经常发生。

第五,违法建设严重破坏市场经济秩序。违法建设者无视国家政策法规,用不正当手段和不公平方式,强占大量非法财富,严重破坏了社会的公平公正,浪费了宝贵而有限的土地资源,扰乱了正常的经济社会秩序,并形成非法隐形的房地产市场,造成国家税收和地方财政收入的大量流失。

第六,违法建设严重制约城市建设发展。从城市建设来看,一处违法建设就是一处很大的障碍。它不仅会增加工程拆迁量、贻误工期,而且会大大增加城市建设的拆迁成本,从而进一步加大城市建设的资金压力,影响了城市规模的扩张,阻碍了城市化的进程。

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五、治理违法建设的对策与立法建议

违法建设的形成由各种因素决定的,有效制止违法建设,须要从整个行政管理机制的改革入手,加强部门协作,依法行政,加大执法力度,使违法建设难有容身之地。

(一)遏制违法建设,标本兼治

第一,加大城市规划投入,根据城市化发展的新形势和新要求,本着推进发展和惠顾群众相一致的原则,发展规划与民生规划同步规划,为建设管理提供科学的依据;尽快出台覆盖规划区的控制性详细规划,并在不同场合进行公示,让老百姓知道什么地方不能建,什么地方能建和应当怎么建。对于城市规划区内的村民建房,不能一味地去堵,只堵不疏,必然导致违法建筑泛滥。如何疏,首先要有合理科学的规划,尽快制定并提出相应的包括危旧房翻建、农民新村建设规划,满足不同人群对住宅位置的选择。其次要制定合理的政策。制定“一户一宅”的办法,允许无房户在本自然村规划区按要求建房;有房户需要重建的,须拆旧建新,并符合规划要求,体现对经济条件相对较差的人群的关怀。其次是要切实解决好一些突出的矛盾,做到该批的批、该建的建、该拆的拆、该停的停,分类处理,疏堵结合,有序建设,为防控违法建设奠定良好的群众基础。

第二,按不同区域的确定执法主体,各部门各司其职,各尽其职,形成齐抓共管的工作环境。违法建设发生在城市规划区的,由城乡规划行政主管部门依据《中华人民共和国城乡规划法》等相关法律法规进行查处;违法建设发生在规划区内农村集体所有土地上的,由国土部门依据《中华人民共和国土地管理法》进行查处;违法建设发生在公路建筑控制区范围的,由交通部门依据《中华人民共和国公路法》的规定进行查处;违法建设发生在河道、水域蓝线范围内的,由水利部门依据《中华人民共和国水法》进行查处;违法建设发生在物业管理小区内的,由物业管理单位按照国务院《物业管理条例》的规定执行;违法建设占用供电走廊、影响电力安全的,由供电部门按《中华人民共和国电力法》的有关规定执行。

第三,严格执行《中华人民共和国土地管理法》等法律、法规有关集体土地征收补偿的规定,修改或修订现行规范性文件,规范拆迁补偿行为,使拆迁补偿行为既要公平合理,更要符合法律规定,确保拆迁补偿行为的依法进行。违法抢建者的违法建设动机在于谋取高额的拆迁补偿,违法的拆迁补偿标准无疑助长了违法抢建之风。对此,政府必须出台统一的、刚性的补偿标准,明确对违法建筑物,任何部门、单位在拆迁过程中都不得给予任何补偿,从源头上切断违建者趋利思想,切断利益根源,对违法建筑物的拆除不但不给予补偿,还应坚决予以依法拆除,进而遏制违法抢建行为。

第四,政府高度重视,大力协调,集中整治、遏制违法建设风潮。针对在现有的法律法规尚不够健全和执法资源及力量严重不足,相关“防违控违”机制尚未建立完善的情况下,市区违法建设尚未得到有效遏制,个别区域顶风违规建设行为甚至还很普遍这一特定时期,依照《中华人民共和国城乡规划法》的规定,由市人民政府组织实施,责成有关部门拆除违法建筑物。近两年来,对于贺州市的违法建设,市人民政府高度重视,成立由市政府领导任总指挥的强有力指挥部,抽调市政法委、国土资源部门、住房和城乡建设部门、行政执法局、公安局、相关区及乡镇人民政府等部门的精兵强将,组成整治工作队伍,统一协调,统一指挥,各部门密切配合,在桂梧高速公路贺州市区连接线、贺州市火车站站前广场、市南环路、堤路园(江南段)等区域多次开展大规模的联合整治行动,遏制违法建设工作取得了阶段性成果。

第五,建立“防违控违”联动机制,为杜绝违法建设提供强有力保障。防控违法建设是一项系统工程,涉及国土、住房和城乡建设、市容市貌、房产等多个部门,以及市、区、乡镇、街办、村居等多个层面,必须实行多部门配合,多渠道并举,形成查处违法建设的合力。建立“防违禁违”巡查管理网络,疏通投诉渠道,明确规划区内的街道办事处、乡镇及区的“禁违拆违”工作责任,在街道办事处、乡镇配备专职的规划管理人员,层层签定防控违法建设目标责任状,将防控违法建设的责任落实到基层,加大日常监管力度。违法建筑不限于一地,不限于一时,而是分布范围广,随时都可能发生。因此,专门的执法队伍从事这项工作,必须长抓不懈。但仅有专门的执法队伍是不够的,还要有基层组织的密切合作。他们天天和群众在一起,对情况十分了解,应当赋予他们相应的责任、权力、奖励,促使他们积极配合执法人员查处违法建设行为。成立查处违法用地、违法建设指挥部,协调、指挥查处违法建设工作。查处违法建设工作进入强制拆除阶段时,指挥部指挥、协调各相关部门联动,通力配合,迅速拆除违法建筑,及时处理善后问题。

第七,加大宣传力度,采取不同方式,大力宣传《中华人民共和国城乡规划法》、《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国土地管理法》等法律法规,做到深入人心,家喻户晓,增强公众的法律意识。通过媒体经常曝光违法建设和查处情况,做好正反两方面的宣传报道工作,通过多形式、多层次的宣传,营造严禁违法建设的舆论氛围,让老百姓认识法律的严肃性,知晓违法的严重性和政府查处违法建设行为的信心与决心。贺州市人民政府在查处桂梧高速公路贺州市连线、贺州市火车站站前广场、市南环路、堤路园(江南段)等区域的违法建设行为时,在公共场所张贴通告,在行为发生地竖立法制宣传栏,出动法制宣传车,同时通过报纸、电台、电视台等宣传媒体大力宣传建设与规划、土地等方面的法律法规,敦促行为人自行改正违法行为,自觉消除违法后果。通过法制宣传,为以后的依法强制拆除违法建筑物奠定了很好的舆论基础。

第八,加强执法队伍建设,充实、加强执法队伍力量,执法人员要严格遵守法律规定,按章操作,依法办事,加强学习,不断提高自身综合素质,努力建设一支业务精通、素质优良、纪律严明、反应迅速的执法队伍,确保城市规划的顺利实施。

(二)对违法建设的立法建议

在依法治国的今天,城市建设与规划的顺利实施离不开法律的保障。如何通过更加完善的立法来避免和消除违法建设,已成为一个亟待解决的重要问题。为此,笔者不揣浅陋,提出如下立法建议共同探讨。

第一,制定《中华人民共和国城乡规划法》实施条例或相应的司法解释,细化和界定过于笼统、比较原则的法律概念进一步明晰诸如“影响规划实施”和“影响城市规划,尚可采取改正措施”的违法建设等概念,使其具有较强可操作性,减少行政执法中的随意性和实际存在的“以罚代拆”现象。

第二,通过制定实施条例或司法解释,赋予行政机关停水停电之类的行政强制权。现代社会,人们对于水、电等生活必需品的需求愈来愈大,一旦断水、断电,就会造成生活上的极大不便。对从事建设活动来说,断水、断电等更是影响巨大。因此,一般说来,断电、断水等对促使义务履行的强制力度和执行效率十分明显,较之于执行罚而言能起到立竿见影的作用。从有关国家或地区的行政强制执行立法上看,已经有明确将断电、断水等加以规定的先例。我国台湾地区的新《行政执行法》第28条第2项规定了“直接强制法”,其中第四种方法即是“断绝营业所必须之自来水、电力或其他能源”。日本规定了行政上的制裁措施,作为对《行政代执行法》的强制执行的必要补充。在这些制裁措施中,有的判例及协定规定了对义务违反者可以做出“给付的停止”这一制裁,如对于发生公害的工厂及违法建筑物主,采取停止自来水供水及工业用电措施。在我国的执法实践中,一些地方已采取了“断电”这一强制方式。《上海城市规划条例》第七十条规定,对“接到停工通知后继续施工的,规划管理部门可以通知供水、供电部门停供施工用电、用水,有关部门应当协同实施”。规定了赋予规划管理部门停电、停水等强制措施权,在实际操作中较好效果。但赋予行政机关行使强制措施权依法不能由地方性法规来规定,而只能由法律来规定。上述强制措施可以通过制定司法解释上升为普遍的执行方式。《中华人民共和国城乡规划法》第六十八条规定:“城乡规划主管部门作出责令停止建设或者限期拆除的决定后,当事人不停止建设或者逾期不拆除的,建设工程所在地县级以上地方人民政府可以责成有关部门采取查封施工现场、强制拆除等措施”,该条款使用“等”一词,说明在查封施工现场、强制拆除只是强制措施的部分形式,通过制定实施条例或司法解释,完全可将断水、断电纳入“等”的范围。综上所述,通过立法赋予城乡规划主管部门停电停水的行政强制权是可行的。

第三,法律法规中须增加对参与违法建设的设计、施工方的处罚的条款。在违法建设中,施工和设计是不可缺少的行为主体。离开设计和施工(尤其是施工),违法建设就不能实施,只能停留在思想阶段而不能成为法律评价的对象,因此在每一宗违法建设案中,设计方、施工方与建设单位或个人都是违法的主体,都应承担相应的法律责任。

第四,在《刑法》中增设“违法建设罪”及相应条款,对明知违法,但仍强行抢建,造成国家和集体财产巨大损失的,除依法拆除或没收违法建(构)筑物外,对违法主体应当科以刑事处罚,构成单位犯罪的,实行“双罚制”,追究单位领导及直接责任人的刑事责任,并对单位处以高额罚金,以加强对违法建设的打击力度,有效遏制违法建设蔓延趋势。

[1]胡必丰.行政法与行政诉讼法[M].北京:中国人民大学出版社.

[2]应松年.行政法与行政诉讼法学[M].北京,:法律出版社.

[3]胡建淼.行政法学[M].上海:复旦大学出版社.

[4]湖北省实施中华人民共和国城市规划法办法[Z].

On the Administation of Illgeal Construction:The Case of Hezhou City of Guangxi Zhuang Nationality Autonomous Region

Gui Zhigang
(Housing and Urban Construction Committee of Hezhou City,Hezhou Guangxi 542800)

The urban construction and planning has been plagued by illegal construction at all times.It is a“persistent ailment”,and it seriously damage the image of a city.The administration of illegal construction,involves many aspects of administrative law theory,it mainly concerns the administration standards,the administration planning,the administrative license and the mandatory administrative areas.There are a lot of illegal construction forms,its causes are complex and diverse,and it is very harmful.On the basis of analysis and demonstration,it gives some advices and legislative proposals on the administration of illegal construction.

illegal construction;administration;Hezhou

D922.297

A

1673-8861(2010)03-0044-07

2010-06-08

桂志刚(1967-),男,湖南祁阳县人,贺州市住房和城乡建设委员会副主任。主要研究方向:行政法与行政管理。