近代广西少数民族地区的行政网络构建

李辉善,黎 瑛

1.广西师范大学 校长办公室,广西 桂林 541004; 2.广西师范大学 漓江学院,广西 桂林 541006

近代广西少数民族地区的行政网络构建

李辉善1,黎 瑛2

1.广西师范大学 校长办公室,广西 桂林 541004; 2.广西师范大学 漓江学院,广西 桂林 541006

为了加强民族地区的社会控制,民国时期新桂系集团在广西民族地区构建起了“三位一体”的行政网络,代替少数民族传统的社会组织,使政府政令直接插到乡村,实现了从上至下的严密的控制,强化了政权的统治。

“三位一体”;民团;学校;公所

秩序在任何社会中都是必不可少的,“没有社会秩序,一个社会就不可能运转”。[1]P55因此国家政权、地方政府的首要功能就是建立和维持社会秩序。尤其是对近代尚处于制度转型期的中国来说,社会秩序构建更是有着特殊的重要意义,“首要的问题不是自由,而是建立一个合法的公共秩序。人当然可以有秩序而无自由,但不能有自由而无秩序。[2]P7社会秩序最根本的是以权力为核心的政治秩序,即由统治——服从或命令——服从关系耦合起来的社会秩序。因此,秩序构建之完善程度直接取决于国家权力的强弱以及政府行为的有效性。同时社会秩序又对国家权力的强化、政府行政效率的增长具有促进作用。二者互为表里,共同构成国家政权建设的核心内容。

然而在中国传统社会中,君主在全国范围内拥有至高无上的权威及绝对的权力,古人曾用“普天之下,莫非王土;率土之滨,莫非王臣”这样的诗句来加以形容。但就实际而言,由于受管理成本和能力的制约,国家的权能相当有限,国家的政治统治架构对社会的控制只能是达县而止。“中国的职官组织在世界上历史最为悠久,从6至7世纪时就已经开始发展。截止到19世纪至20世纪之前,它虽然具有强制和压迫社会的性质,但却由于基础组织非常薄弱而未能浸透到社会的底层。”[3]P45长期以来,广西和全国各省一样,基层政权只到县一级,县以下则由乡绅主持实行自治。在民族地区,则受少数民族传统权力文化的影响,许多少数民族都有自己独特的传统社会组织,如南丹裤瑶的“油锅”组织、大瑶山瑶族的“石牌”组织、苗族的“鼓社”组织以及侗族的“寨(村)—款”组织等等。这些社会组织在近代一元化行政权力进入乡村地区以前,发挥着管理当地社会和社会控制的职能,填补法律和政府秩序所不能顾及的真空,在当地民众中有相当大的约束力和影响力。

但南京国民政府时期新桂系集团重新主政广西后,在蒋桂战争、中原大战一系列战争中连续被打败,被迫退守广西。为了保存实力,从长发展,他们闭门思过,励精图治,整顿广西,推行一系列建设广西的“新政”。广西是一个多民族聚居的地区,除汉族之外有壮、瑶、苗、侗、仫佬、毛南、回、京、彝、水、仡佬等少数民族。能否安抚控制少数民族,维护民族地区的和谐稳定,是维护新桂系统治的重要保证。新桂系集团深感必须使政令直接贯彻到乡村,从上至下进行严密的控制,才能强化政权的统治。因此新桂系集团以强大的武力为后盾,在20世纪30年代在广西民族地区强制推行政府的一元化行政权力,以现代的行政体系代替少数民族的传统社会组织。“在编制的革新和功能的分化上,就长程而言,桂省政治制度正在向扩大编制,增加服务部门,引进专业人员,以及扩大服务功能的现代化趋势。”[4]P241在少数民族地区构建一元化的行政网络。通过1927-1937年十年间的努力,新桂系政府在民族地区编织了一个由县区乡镇村街甲等单位为层级的行政体系,构建起了党政军、军民学“三位一体”的行政网络,扶植起一批依附于新桂系政权的新式乡村精英阶层,同时依托此种管道,使其对民族地区的财政、社会资源汲取能力大为增强。这标志着新桂系政府在广西民族地区社会统治秩序重构的初步完成,也预示着一个新的政治统治模式——“全能政府”的到来。文章就近代1927-1937年间广西民族地区行政网络特点和功能作一追溯,探讨新桂系民族地区一元化行政网络的功效得失,旨在抛砖引玉,求教各方专家学者。

一、近代广西民族地区基层行政组织

广西民族地区20世纪30年代的地方行政组织,在县政府以下设区、乡(镇)、村(街)公所。区行政组织为区公所,设区长1人,下设助理员1人,办事员若干人,协助区长分别办理民政、财政、教育、建设、团务等事务。1935年政府曾将区公所裁撤,但1938年后因抗日战争的需要,各县又根据区域面积、政治、经济、交通等情况,恢复区公所。

区以下是乡镇村街公所,它们是广西行政组织的基层细胞。当时广西民族地区乡镇村街的行政组织有以下几个特点:

1.乡镇设置乡镇长一人,副乡镇长一人至二人,俱由乡镇民代表大会选举,但未实行选举以前,仍由县政府委任。

2.乡镇公所设民政、警卫、文化、经济四股,各股设主任一人,干事若干人,并需有一人专办户籍。中心学校教员分别担任干事主任等职。如经费不充裕地方,各股得酌量合并或仅设一干事。

3.乡镇长,中心学校校长,壮丁队长可由一人兼任,以一事权。经济教育发达之区,校长得设专任。

4.乡镇保甲制度,俱取十进制为原则,不得少于六多于十五,整齐划一,合于军事部署。

5.甲置甲长一人,由户长会议选举。必要时,甲得举行甲居民会议。甲之组织,以户长为单位,而不以个人为单位。

广西当局自1934年起,在乡村行政组织建设方面就执行了与当时各省不同的“三位一体”制,即“乡(镇)、村(街)两级必须设置三个主要机关,在乡(镇)是乡(镇)公所,乡(镇)中心国民基础学校,乡(镇)民团后备大队部;在村(街)是村(街)公所,村(街)国民基础学校,村(街)民团后备队”,其中公所是行政机关,民团是军事组织,学校是教育机构;“从人事方面说,就是一人三长制度,即乡(镇)长兼任中心国民学校校长、民团后备队大队长;村(街)长兼任国民基础学校校长、民团后备队队长”。“从事务方面说,就是乡(镇)公所、中心国民基础学校、民团大队部三机关合并办公”。“从工作的性能方面说,则是以乡(镇)村(街)公所为中心领导机关,运用民团的组织力量推动建设,以基础学校实施教育,以教育的力量,辅助建设工作的进行,而统一于乡(镇)、村(街)长的掌握之下。”这就是30年代在广西壮族地区基层行政组织的乡(镇)村(街)“三位一体”的体制。[5]P234在民族地区也不例外,随着“三位一体”制度的强制推行,在广西广大少数民族地区,“三位一体”的行政体制逐渐取代各种少数民族组织,乡长逐渐取代少数民族的“督老”、“头人”等少数民族头领。

二、近代广西民族地区“三位一体”的行政制度

1934年6月,广西党政军联席会议通过《各县办理村(街)乡(镇)民团后备队村(街)国民基础学校乡(镇)中心学校及乡(镇)村(街)公所之准则》,正式确定了乡(镇)村(街)公所三位一体的制度。其准则主要内容如下[5]P326-328:

1.每村(街)须编练民团后备队一队。若十八岁以上至四十五岁以下之壮丁,满一百人以上一百五十人以下;或者新编之村住民稀散,集中一队训练不便者,皆得分组训练之。

2.每村(街)以设立国民基础学校一所为原则。若在城市地大或数村毗连者,得联合设立一所多分班数;若新编之村,住民稀散不便集中以施教育者,得设分校,并得分组教育之。

3.国民基础学校校舍,督促村(街)住民,以村(街)内之庙宇祠堂改修使用;其无庙宇祠堂可修改者,亦可借用私人宽大之房屋;倘均不可能,再督促村(街)居民,就财力可能范围,选择地点,共同出力,共同捐助材料、物品银钱建造之(即茅屋亦可)。其校舍、操场、园林等需用之土地,应尽先调查收用村(街)之公产及无主地充之。

4.新建或修改国民基础学校时,就将讲堂放宽,以便作公共集会之会场及礼堂之用;并须建筑操场(公地或草坪均可)及小园林(将原有大树或林木地方修理整洁即可)各一所。但仍在财力可能范围内筹划;倘财力不及时,可先建造茅屋供用。

5.村(街)民团后备队之队部及村(街)公所,一并附设于村(街)国民基础学校内,同屋办公,不另设置。

6.村(街)国民基础学校校长,须以高小以上毕业,或相当程度,并曾经民团干部大队毕业,或曾受军事训练者充之。

7.村(街)国民基础学校校长,以兼任民团后备队队长及村(街)长为原则,如非本村人,得免兼任后备队队长。

8.村(街)国民基础学校校长,以本村(街)人为原则;但本村(街)无上列第六项相当人才时,得以他村(街)他乡(镇)或他县人充任,并得兼任村(街)长及民团后备队队长,而以本村(街)人为副队长。

9.村(街)国民基础学校校长,兼任村(街)长及村(街)民团后备队队长,生活费之多少,视各该县及各县乡(镇)之财力而定。但最多月给不能超过国币壹拾伍元。

10.乡(镇)长须兼任民团后备大队长,须协助督率编练之。

11.乡(镇)民团后备大队队部,即附设于乡(镇)公所内,不另设立机关。

12.每乡(镇)设立乡(镇)中心学校一所,其校长以该乡之乡(镇)长兼任之。

13.乡(镇)长须以初中以上毕业,曾经民团干部大队毕业,或曾经受军事训练者充任之。其未受训练者,并须提前训练之。

14.乡(镇)长以本乡(镇)人为原则,但本乡(镇)内无上列十三项人才时,得以他乡(镇)或他县人充任,兼任民团后备队大队长,以本乡(镇)人为副乡(镇)长。

15.乡(镇)长得兼任该乡(镇)公所所在地之村(街)长如未经干部大队毕业者,得留至后期训练之。

16.乡(镇)长生活费给予之多少,视各县财力多少为标准,但最多每月薪不得超过国币贰拾伍元。

17.乡(镇)公所得暂时附设于乡(镇)中心学校内。

18.乡(镇)中心学校,如无祠堂庙宇及公共房屋借用,则由乡(镇)长就地方财力之可能筹建之。如财力不及可先建造茅屋供用。

19.新建或修改乡(镇)中心学校时,应将讲堂放宽至能容二百人,以便兼作礼堂及会场之用;并须筹建能容一千二百人之操场(将附近公地修理平整即可)及设置园林一所(将原有大树或林场地方整理清洁即可)。

可见,“三位一体”制下,少数民族地区的民团、学校与公所均非单一职能部门,而是成为融政治、经济、军事、文化为一体的复合体,“形成以乡镇村街公所为领导中心”[6]P20,通过民团的组织“以发挥民众集体力量”,通过国民基础学校运以用教育力量来促进建设工作的进行[6]P20。这样,“不但人才经费可以节省。并且由后备队队部来训练民众,由村公所来管理民众,由基础学校来教育民众,而把三者俱于一体。在教育方面不论男女老幼,和哪一种职业的从事者,都要使他们受教育而并无丝毫妨碍工作”。[7]从而,“民团、学校与公所形成了密切的互动关系。”[8]

三、民团、学校、公所的内在联系

民团与公所,在“三位一体”制度下,政治系统是由省政府到县政府以至区乡村甲;军事系统是由总司令部到区指挥部,到县司令部,以至联队、大队、后备队。行政监督兼民团区指挥官,县长兼民团司令,区长兼联队长,乡长兼大队长,村长兼后备队长,民团与基层行政体系紧密相联,成为军事而兼政治的组织,成为新桂系“实施政治之枢”。[9]P57

新桂系通过准军事的组织来强化乡村的政治组织,“集中民团整个力量,以推动政治”,[10]P58军政合一使得新桂系的各项政治、军事措施,可以通过民团直接插到最基层——乡、村、甲。“如身之指臂,臂之使指”。“政府一个命令下来,便迅速的达到了民众的本身,民众便马上实行起来了”。[11]

同时,由于县以下各区、乡镇、村街长兼任各级民团组织的领导,乡镇村街长还可以“由行政上之强制力量组织民团,实施训练,推进其活动”。加平时民团的训练在公所进行,“如遇民众大会时,经该乡镇公所许可,得于礼堂行之”。[12]P232所以,民团与公所的关系实际上是以民团的军事力量来强化行政组织,以公所的行政力量来推进民团训练。

广西国民基础学校与公所的关系也极为密切。黄旭初曾言:“以行政力量补助教育。就发展教育本身言之,须要行政力补助之处尤多,例如实施强迫教育,便不是学校力量所能办得到的。在“三位一体”制下,校长可藉乡村长职权运用行政力量,来促进教育”。[13]P18为了适应“三位一体”制演进后的运用,广西省政府曾颁布《广西各县(市)乡(镇)村(街)公所新设置专任校长之基础学校联系办法》,其中规定:“学校对公所视为上级机关。公所应运用行政力量,推进教育事业。学校应协助公所推行建设。乡村长应出席学校会议”。[14]P84

乡镇村街长以行政的力量来推动国民基础教育的实施,反过来,国民基础学校又来影响行政的效果,国民教育的推行使得民众的文化素质有所提高,也有利于政令的贯通。“由于成人教育年的实施,民众对各种政令更为深切了解,而乐于自动奉行,此可于民众参加村街民大会较前踊跃,各种不良风俗日渐改良,及乡村公共造产运动较前积极等事实,窥见一斑。至于妇女劝其兄弟夫婿服务兵役者,亦屡见不鲜”。[15]P362这些说法不无理想化,甚至夸张之处,但正反映了新桂系推行国民基础学校的真正目的之所在。在每一个乡村街之中,“基础学校变成了一个中心的场所,把教育的力量,成为推动乡镇村街工作的中心力量”。[16]P44所以说:“义务教育社会教育统一起来,在行政上,一面可以节省人力财力,一面又可避免政府行使的分歧”。[17]

显然,新桂系政府通过“三位一体”的行政体制,重新构筑了广西民族地区乡村的统治秩序,在乡村形成了“政教卫合一”新的权力网络体系。在这个网络中,新桂系集团建立了一套自上而下控制严密的行政体系,巩固了其在广西的统治,增强了社会整合能力和社会动员能力,政府权力第一次直接延伸到了少数民族地区的乡村社会,改变了广西民族地区脱离政府控制的局面,使整个少数民族地区开始从传统走向现代。同时,新桂系政府凭借强大的行政网络和网络中的公务员,全面掌握了乡村的政治、经济、文化、军事等资源,迫使民族地区不得不服从新桂系的领导。从而使国家权力能顺利通过行政网络,一级一级地传递,最终到达民族地区基层社会,实现了政府对基层社会的全面掌控,把民族地区社会完全纳入了国家视野中。

[1][美]布罗姆利.经济利益与经济制度——公共政策的理论基础[M].陈郁等译.北京:人民出版社,2006.

[2][美]亨廷顿.变化社会中的政治秩序[M].王冠华译.北京:三联书店,1989.

[3][日]猪口孝.国家与社会[M].高增杰译.北京:经济日报出版社,1989.

[4]朱氵宏源.从变乱到军省:广西初期的现代化(1860～1937)[Z].台湾“中央研究院”近代史所,1995.

[5]李宗仁.广西之建设[Z].桂林:广西建设研究会,1939.

[6]亢真化.广西的三位一体制[Z].民团周刊社,1938.

[7]艾兰.从苏联的综合技术教育说到本省的国民基础教育[N].桂林日报,1937-03-22.

[8]李琴,张伟.权力、网络与社会控制——十世纪三十年代新桂系对广西乡村社会的治理[J].社会科学家,2006(2).

[9]参观两广政治报告书[C]/山东省政府秘书处印行,1935.

[10]白健先生言论集[Z].广西建设研究会,1941.

[11]雪涛.一年来的广西民团[J].正路(第2卷第1期),1936.

[12]邱昌渭.广西县政[Z].桂林文化供应社,1941.

[13]军政概要[C].广西民团干部学校编印,出版时间不详.

[14]广西省现行法规汇编(第3编)[C].广西省政府编印,1938.

[15]黄旭初.县政建设与基层建设[M].桂林:桂林建设书店,1941.

[16]梁上燕.广西建设[Z].广西省地方行政干部训练团印行,1942.

[17]苏希洵.广西省成人教育实施总报告[J].国民教育指导月报(第1卷第3期),1941.

Guangxi Areas Inhabited by the Minority Nationalities Administration Network

Li Huishan,Li Ying

(Guangxi Normal University,Guilin Guangxi 541004)

The society for reinforcing territory of nationality is controlled,new Chinese cinnamon is Corp.administration network having built up”Three-in-One”in territory of nationality structure,replace national minority tradition Kultur,the messenger government government decree inserts directly to the country,have realized controlling comply with going ahead till lower closeness,ruling having strengthened a regime.

Three-in-One;Civil corps;school;Male institute

K258

A

1673-8861(2010)03-0023-04

2010-06-12

李辉善(1979-),男,广西武鸣人,广西师范大学教师,硕士。主要研究方向:少数民族史。黎 瑛(1979-),女,广西容县人,广西师范大学漓江学院副教授,博士。主要研究方向:中国近代史和少数民族史。

本文为国家哲学社会科学基金特别委托项目西南边疆项目“发展与稳定:近代广西民族地区社会控制研究1927—1949”课题阶段性成果之一(项目编号:A09031)。