省直管县财政体制改革问题分析与对策建议*——基于甘肃改革试点县的实地调查

刘书明 陈海生 吕蕾莉

（甘肃农业大学人文学院，兰州 730070）

省直管县财政体制改革问题分析与对策建议*
——基于甘肃改革试点县的实地调查

刘书明 陈海生 吕蕾莉

（甘肃农业大学人文学院，兰州 730070）

甘肃省从2007年开始推行省直管县财政体制改革试点，取得了积极的成效。但是由于甘肃作为西部经济欠发达地区的客观现实，以及省直管县财政体制改革的复杂性和渐进性，改革中必然出现不同于经济发达省份的特殊问题。本文在对甘肃省直管县财政体制改革试点县实地调研的基础上，分析了当前甘肃省省直管县改革中出现的主要问题，探索适合甘肃省情的省直管县财政体制改革模式，并提出进一步完善的若干对策与建议。

省直管县 财政体制改革 问题分析 对策建议

改革开放特别是实施西部大开发战略以来，甘肃经济社会发展取得很大成就，正处在加快发展的重要阶段。但由于历史、自然、地理等多种因素的影响，甘肃省经济发展整体落后于东部及中部地区，且与全国的差距仍在拉大，经济社会发展还面临许多困难和问题。多年来，甘肃财政困难问题依然没有得到根本解决，财政收支差距大，财政困难问题突出，成为当前制约和影响甘肃经济社会发展的主要因素。抓住省直管县体制改革的历史机遇，以体制创新来解决甘肃财政运行中的困难与问题必将是推动甘肃进一步发展的主要战略抉择。

一、甘肃省直管县财政体制改革试点县实地调研基本情况

为了对甘肃省目前实施的省直管县财政管理体制改革的相关情况进行科学研究，2009年12至2010年4月，“甘肃省省直管县（市）体制探索研究”课题组成员历时5个月，以访谈和问卷方式先后对甘肃省榆中、礼县、泾川、古浪等4个试点县进行实地调研。本次调研选取甘肃省2007年第一批改革试点的榆中、礼县等2个县和2009年新增的泾川、古浪等2个县共4个试点县进行问卷调研，调研对象是4个试点县的财政局负责人及工作人员。调研共发放问卷170份，回收问卷163份，回收率为95.9%。调查对象中男女性别比例接近2∶1，以31-50岁年龄段为主，占调查总人数的74.2%。调查对象年龄与性别比例和基层县市财政部门工作人员的构成基本一致，很具有代表性。受访对象是基层县级财政部门骨干，文化程度较高，财政工作经验较为丰富，有一定的实践经验和政策评价能力，关心省直管县财政管理体制改革试点及其影响，能够反映目前关于省直管县的主流观点和愿望。通过访谈和问卷获得了第一手资料和统计数据，为科学分析奠定了较好的资料基础。

二、甘肃省财政经济基本情况及省直管县改革主要内容

甘肃省地处我国西北，地域空间狭长，经济总量小。目前全省共辖兰州等14个市州，86个县（市、区）；全省人口为2617.16万人，其中少数民族总人口219.9万人，占全省总人口的8.7%，是我国主要的少数民主聚居区。2009年甘肃省实现生产总值3382.35亿元，仅占全国的1.01%。2009年甘肃省一般预算收入完成286.69亿元，同比增长20.94%，仅占全国的0.42%；全省大口径财政收入完成604.01亿元，同比增长36.63%；全省财政支出1245.57亿元，比上年增支277.13亿元，增长28.62%。

为了进一步改革和完善财政管理体制，适应完善社会主义市场经济体制和公共财政发展的要求，不断完善省、市、县财政分配关系，提高财政运行效率，指导县市加强财政管理，增强县域经济发展的活力和动力，促进全省国民经济和社会各项事业又好又快发展，甘肃省从2007年1月1日起，在榆中等16县进行省直管县财政管理体制改革试点。2009年1月1日起，再次将皋兰等25个县纳入省直管县财政管理体制改革试点范围，目前全省共计41个试点县实行财政省直管县体制，占全省86个县（市）的47.7%。

甘肃省省直管县财政管理体制改革试点的主要内容共有11项，其核心内容是实现“九个直接到县、两个不变”。“九个直接到县”即体制性补助、基金收入分成、收入计划下达、转移支付、专项补助、财政结算、收入报解及预算资金调度、债务偿还、工作部署等直接落实到县（市），实现省县财政管理对接。“两个不变”即市州对县市的支持不减，数据报送和汇总程序不变。同时实行省直管县后，市州对县的支持不减，改革前按照规定已经明确由市州本级给予试点县的各项配套资金，以2008年应配套数为基数继续落实到位，原市州本级应给予试点县的其他各项补助，继续予以补助。但数据报送和汇总程序维持不变，试点县的财政预决算、预算执行情况报表以及其他相关资料，继续由市州财政负责统一审核和汇总报送，试点县在上报市州级财政部门的同时抄报省财政部门。

三、省直管县财政体制改革试点县实地调研结果分析

省直管县财政管理体制改革涉及面广而且影响深远，尤其是财政款项的拨缴，各级政府间财权与事权的划分等触及政府间利益，所以改革难度大，必然会出现一些深层次的问题。通过本次调查结合当前甘肃省的实际情况，具体分析甘肃省省直管县财政体制改革中存在的主要问题。

（一）关于市管县体制的态度与评价

通过调查发现，有52.8%（86人）的调查对象认为市管县体制对于政府工作效率有很大影响，已经成为制约政府工作效率的主要体制性因素。而对于改变市管县体制持赞成态度的占89.6%（146人），占绝大多数。持不赞成态度和没有看法两者仅占10.4%（17人）。这反映出随着社会公共需要水平的不断提高和政府治理环境的变化，社会上多数人对市管县体制对于政府工作效率的影响已经有了明确的认识。而基于对市管县体制弊端的认识，绝大多数人认为应该改变目前的市管县体制而积极推行省直管县体制，即大多数人对于改变市管县体制持积极赞成的态度，这对于提高人们对推行省直管县体制改革的必要性的认识以及实行省直管县体制改革试点的政策建议有重要的现实指导意义和决策参考价值。

（二）关于省直管县体制改革态度与评价

调查发现，就甘肃省目前是否具备省直管县条件的判断方面，选择已经完全具备的占50.3%（82人），选择基本具备的占47.2%（77人），选择不具备的仅占2.5%（4人）。对于甘肃省省直管县体制改革态度而言，调查对象选择赞成的占88.3%，选择不赞成和没有看法的共占11.7%。说明绝大多数人认为目前甘肃省已经完全具备或基本具备实行省直管县体制改革的条件，他们对于实行省直管县财政体制改革是积极赞成的。这种判断对于推行省直管县体制改革试点具有重要的政策参考价值，换个角度我们可以由此发现目前推行省直管县改革具有较好的社会基础，绝大多数人对于推行省直管县体制改革是积极支持的。

（三）省直管县财政体制改革中存在的主要问题及原因分析

1.新旧体制的磨合适应期，相关改革配套措施不完善影响改革的推进

调查发现，被调查者中56.4%的人认为目前甘肃省省直管县体制改革试点中存在的最主要的问题是相关改革配套措施不完善，其它的主要问题如对于省直管县体制不了解、干部人事制度改革滞后、市级与县级政府权责不对称等分别占13.5%、16.6%和13.5%（见表1）。

在当前财政省直管县改革试点初期，由于体制上没有完全理顺，在配套改革措施不能够完全到位的情况下，会出现许多新的问题。所以相关改革配套措施不完善是当前阻碍甘肃省省直管县财政体制改革进程的最主要因素。这主要是由于甘肃特殊的省情及财政体制本身的复杂性所决定的。首先，甘肃省地处祖国西北内陆，经济整体落后，在地域狭长、交通不变的情况下省级直接管理存在较大的难度，必然会出现各种措施难以完全到位的现象。其次，财政体制改革本身的复杂性决定了改革中出现新问题。1994年分税制改革根据财权与事权相匹配的原则解决了中央与省级政府间的财政收入分配问题，但是并没有改变目前实际存在的“市管县”体制，即分税制尽管解决了中央政府与省级政府之间的财权与事权的划分问题，但是对于省级及以下地方政府间的财权与事权的划分问题并没有根本解决。随着经济不断发展，原有体制弊端逐渐暴露，出现承担事权的县乡基层政府财力紧张、财权与事权不对称的现象，使得县乡财政困难问题越发突出。当前推进省直管县改革试点中，原有的市管县体制惯性在短期内难以完全消除，而新的省直管县体制改革没有现成的经验可以借鉴，在新旧体制的过渡与磨合适应阶段，必然出现改革措施的不匹配与不适应问题，这是推行省直管县体制改革必然出现的也是在改革初期难以避免的现象，而这又使得改革的政策效应在短期内难以完全体现。

2.干部人事制度改革滞后，直接制约了省直管县改革的顺利推进

现阶段，甘肃省只是财政上的省直管县，县级主要领导干部还是由地级市管理，所以在日常行政管理中总会受到地级市某些方面的制约。县一级政权在党和国家的机构设置中处于承上启下的关键位置，县级干部素质的高低，直接影响到当地经济和社会各项事业的健康发展。而从1982年开始掀起的新一轮市管县体制改革浪潮，使得经过近三十年的发展，地级市从一个派出机构，不断发展壮大成为一级体系完备、人员庞大的实体机构。增加一个政府机构级别就会相应地增加干部级别，涉及到升职、降职的问题，尤其在具有浓厚“官本位”思想的经济落后地区，干部人事制度改革滞后给省直管县改革取得良好的效果增加了许多的阻力。同时改革后当市县共同合作开展公共服务项目、应对问题的时候，由于各项权力存在交叉，可能会出现摩擦与扯皮现象。

3.在省直管县体制改革形式的全面性与渐进性的选择上存在一定差异

调查发现，在省直管县体制改革的突破上，有69.9%的被调查者认为应该从财政体制率先取得突破，有22.7%的被调查者认为应该从行政体制取得突破，而仅有7.4%的被调查者认为应该从干部人事制度突破进行省直管县改革。而对于甘肃省省直管县体制改革实行形式，绝大多数人认为应该进行改革，但在省直管县应该全面进行改革还是从财政体制改革逐步过渡，两种看法都占有相当大的比例，到底哪种形式更适合甘肃省的情况，需要进行更进一步的研究和探讨。这实际上反映出目前在基层对于推行省直管县体制改革形式，是财政体制的省直管县还是行政全面意义上的省直管县，不同人员的认识与选择存在一定的差异。但是访谈中得知大多数人倾向于从财政体制改革着手进行省直管县体制改革。实际上就目前全国多数省份的省直管县改革实践来看，从财政体制改革入手进行改革，然后再逐步过渡到全面行政省直管县体制应是较为积极稳妥的改革思路与办法。

4.由于对省直管县改革相关政策了解不足，导致对改革本身缺乏科学认识

调查发现，就目前对于甘肃省省直管县相关政策了解程度而言，调查对象选择非常了解的仅占17.8%，选择有一些了解的占45.4%，选择了解一点的占12.3%，选择听说过但不了解的占23.9%，选择没有听说过的占0.6%。（见图1）

可以得知，目前包括财政管理部门只有少数人对于省直管县管理体制改革的相关政策非常了解，绝大多数人对于相关政策只是有一些了解，相当一部分人（接近25%）对于推行省直管县体制改革相关政策缺乏全面的认识。这就反映出目前在推行省直管县体制改革试点中的一个应该高度重视的问题，即社会上相当多的人对于与改革相关的政策及改革本身缺乏科学认识。主要是由于对于省直管县体制改革相关政策宣传没有完全到位，导致人们对于改革本身及改革可能带来的效应缺乏足够的认识。

四、对策与建议

（一）完善相关改革配套措施，积极稳妥地推进省直管县财政改革

根据当前推进省直管县财政改革存在的关键问题，各级政府应该采取相应的配套措施，保证省直管县财政改革发挥最大限度的积极作用。从全国来看行政层级及财政层级为“中央—省—市—县—乡”五级，而国际经验表明，较普遍的财政分税分级制度安排是不超过三级的。当前我国加快推进包括“省直管县”和“乡财县管”在内的财政体制改革，正是体现了政府简化财政层级的意图。从长远看，塑造符合市场经济规律的“中央－省－市县”三级分税分级财政体制和中央、省两级自上而下的转移支付，是促使各级政府事权清晰合理、使基层财政真正解困、完善现行政府间财政分配关系的治本之路。但是目前在改革试点中，部分省直部门在政策制定、资金分配、项目管理等方面仍按原管理方式进行，未及时进行调整，已经严重影响了改革的顺利推进。因此，落实与省直管县财政改革相配套的行政改革和税制改革，创新政府管理体制，进一步理顺省与市、县支出责任，合理划分省与市、县的收入范围，赋予县级政府支配本级主体税种收入的权力，才能够真正实现改革的目的。

（二）加快干部人事制度改革，为推进省直管县体制改革提供组织保证

“省直管县”财政体制改革在试点县推行后，在财政上由省直接管理与市级平行，但其他权限特别是干部管理与人事制度仍沿用省管市、市管县体制，使得人权、财权、事权配置不一致，容易产生摩擦。要从根本上解决省直管县财政体制与市管县行政体制并存产生的问题，巩固财政改革的良好效果，必须在行政体制和干部人事制度上进行改革。配合省直管县财政体制改革，加快干部人事制度改革，将县级党政主要领导改由省委常委会直接任命，改变地级市与县级之间的干部人事关系，构建扁平化的省直管县公共行政体制，促进县域经济社会的快速发展。

（三）加大省直管县体制改革政策宣传力度，提高政策认识水平

在对试点县的调查中发现，由于原来县级财政功能弱小，县级财政管理水平整体不高，管理方式落后，加之省直管县财政体制改革相关政策宣传不够，基层对省直管县政策了解程度不高，影响改革成效，使得改革整体效果不能完全显现。所以省级政府应该组织专门人员与机构，通过发放宣传材料、张贴横幅标语、开展政策宣讲等多种形式加大政策宣传力度，尽快将省直管县改革的目的、意义及作用向基层进行重点宣传。强化政策贯彻执行意识，增加基层工作人员工作的使命感、主动性和积极性。提高工作人员对于省直管县体制的认识水平，有效地推进相关政策的顺利实施。

（四）积极探索适合省情的省直管县财政体制改革模式

从目前改革试点方案来看，甘肃省基本上是一种财政省对县的全面管理型改革模式，即对体制性补助、转移支付、基金收入分成、财政结算、收入报解、资金调度、债务管理等财政管理的各个方面，全部实行省级财政管理部门对试点县直接管理。从省直管县体制改革模式上看与浙江省有一定的相似性。这些改革措施在地方财政制度探索上有许多创新之处，在规范省、市、县三级政府间财政分配关系、促进县域经济发展、提高财政管理效率方面具有积极作用。但是甘肃作为西北经济欠发达省份，实行省直管县财政体制改革过程中必然出现不同于浙江等经济发达省份的特殊问题，因此不能简单地照搬和移植发达省份省直管县财政改革模式，而应该在参考和借鉴的基础上，积极探索适应甘肃省情的省直管县体制改革模式。

〔1〕 甘肃省人民政府办公厅关于进一步加强和完善省直管县财政管理体制改革试点工作的通知（甘政办发[2009]224号）.

〔2〕 甘肃省人民政府关于印发甘肃省实行省直管县财政管理体制改革试点方案的通知（甘政发〔2007〕51号，2007年7月10日）.

〔3〕 石亚军，施正文.从“省直管县财政改革”迈向“省直管县行政改革”——安徽省直管县财政改革的调查与思考[J].中国行政管理，2010（2）.

F812.2

A

1672-9544（2010）09-0042-05

*本文为2009年甘肃省哲学社会科学规划资助项目“甘肃省省直管县市体制探索研究”的阶段性成果。

【责任编辑 寇明风】