中国政治体系制度化的逻辑：基础、措施和限度

□ 丁长艳

政治体系的生成和发生作用离不开历史背景的关照，历史对于现实的重要意义不可否认，现实建立在历史发展的基础上，现实结构是从历史母体中演变而来。如何协调系统要素的时空序列，对于结构和功能发生严重错位的政治体系而言，恢复和重构秩序化的功能是紧迫的任务。“政治制度是产生于各种社会势力间的分歧和相互作用，它是解决势力间分歧的程序，也是组织手段和逐步发展的结果。”①［美］塞缪尔·亨廷顿：《变革社会中的政治秩序》，华夏出版社1988年版，第11页。

一、中国政治体系制度化的基础

将具体历史事件放在相对较长的时间跨度内考察，理解与把握则更具全面性。从中国现代化历程来看，中国人以自己特有的方式运用自己可以拥有的政治资源与经济条件，以自觉和不自觉的试错方式，试图接近历史性目标，追求的艰辛过程都表现为对国家富强目标的追求，求富与求强的强烈心理倾向使得对目标结果的重要性往往要重于目标实现过程，这是中国共产党执政后的历史逻辑起点。其次，将视角聚焦到跨度较小的时段，即制度化的逻辑基础之一是“文化大革命”，“文革”的最大悲哀在于：无数人以理所当然的态度来进行错误的运动，它所带来的社会全方位的衰败、精神与信仰危机成为改革开放的必然历史基础。文革的终结主要从两个方面来进行的：一是思想上终结“文化大革命”；二是制度上终结“文化大革命”，其中政治上终结主要体现为制度上终结。②林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版，第369页。制度方面恢复和发展人民民主的一整套制度体系，尤其是解决党内的“少民主多集中”的历史积弊，“这要从制度方面解决问题，我们过去的一些制度，实际上受了封建主义的影响……我们现在正在研究避免重复这种现象，准备从改革制度着手。”③《邓小平文选》第2卷，人民出版社1994年版，第348页。

制度恢复和累进是按照“历史—政治要素的分析”①“历史—政治要素”，这里指的是一个社会在变迁过程中形成的对后续政治结构产生影响的历史事实，它一旦产生，又会制约、影响政治结构的演进路径，并对新的政治体制或政治结构产生实质性建构作用。见萧功秦：《中国的大转型——从发展政治学看中国变革》，新星出版社2008年版，第94页。展开，就改革开放而言，毛泽东时代所遗留的“政治遗产”对改革实践具有较强影响，以邓小平为代表的老一辈革命家们认为中国政治要逐步摆脱权威体制，重新还原制度的建构和秩序稳定功能。制度恢复和重塑之初起点较低，主要是摆脱混乱无序的社会政治状态，因而，制度形式恢复的象征意义要大于实际意义。改革之初的制度条件面临着这样的现实：党的高层集体领导体制受到强烈冲击。“中央文革小组取代了中央政治局与书记处，毛泽东个人凌驾于中央领导集体之上，个人专断、个人集权、个人崇拜越演越烈，民主集中制名存实亡。在“踢开党委闹革命”的口号下，地方与基层各级党组织纷纷瘫痪，一大批领导干部痛遭迫害。国家主席也被严重摧残，国家元首制度遭到破坏全国人大及其常委会被停止活动（达8年之久），地方各级人大和人民政府被彻底砸烂，各级司法机关遭到严重冲击。取而代之的是“集党、政、军、审判、检察于一身”的革命委员会。②全国人大常委会办公厅研究室编著：《人民代表大会制度建设四十年》，中共民主法制出版社1991年版，第117页；《全国人大及其常委会大事记（1954——1987年）》，中共中央党校出版社1998年版，第266页。在总的制度框架失效基础上，各个制度本身的实践状况不容乐观。

第一，党高度集权领导体制的形成。党的集权是党在领导中国社会主义现代化建设过程中的“惯性使然”，一方面与政治形态的制度架构与价值取向有关；另一方面与政治形态本身所遇到的困境和危机有关。③林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版，第311页。这种集权是同时通过纵向集权与横向集权来实现的，横向形成权力集中的党的系统，纵向权力集中于中央，党内又权力集中于个人的权力结构，党的集权在走向绝对化过程中对现有国家制度的破坏，是其集权绝对化的必然结果。

第二，中央领导体制被破坏——中央文革小组取代中央政治局。

第三，国家元首制度废弃。1975年1月，第四届全国人民代表大会第一次会议修改、通过的宪法，正式取消国家主席职位。

第四，放弃制度化的民主——提倡非制度化的“大民主”④按照毛泽东的理解，“大民主”实际上指群众性的阶级斗争，它是用来对付阶级敌人和那些不肯改正的死官僚主义者，它和和风细雨般地进行思想教育的整风完全不同，经常表现出激烈的斗争性，甚至以暴力斗争的思想出现。其主要表现形式或手段是“四大”，即大鸣、大放、大字报、大辩论；它的一个最突出的特点是：群众可以打破一切的权威，可以任意抓人、打人、整人，甚至可以废除合法存在的各级党和政府的组织机构。“大民主”的目的是对所谓的“敌人”实行专政；从最深层次意义上来看，“大民主”既不是一种民主化的形式，也不是一种简单的极端民主化或无政府主义的行为，它所反映的本质实际上是一种毛泽东个人至高无上的权威与整个社会极端的无政府状态的奇异结合。见李晓社：《毛泽东“大民主”思想的理论剖析》，《毛泽东思想论坛》，1997年第3期；李庆英：《毛泽东晚年“大民主”思想的政治学剖析》，《湖北行政学院学报》，2002年第6期。。放弃制度化的表现形式是忽视人民代表大会制度。1966年“文化大革命”爆发，在其后的十年中竟然没有召开一次全国人大会议。1970年3月毛泽东曾提议召开第四届全国人民代表大会，但遭到林彪、江青反革命集团的干扰，直到1975年1月才在北京召开。这次会议修改并通过的宪法带有严重的缺点与错误，如肯定了大搞阶级斗争的基本路线；肯定了“无产阶级专政下继续革命的理论”；用革命委员会取代各级人民委员会（即政府），撤销了人民检察院等等。⑤浦兴祖主编：《中华人民共和国政治制度》，上海人民出版社2005年版，第53页。

第五，军管会与革委会的暂时并存——革委会的“掌权”。从1967年初至“文化大革命”中期，从中央各部位到地方各级党政机关、事业单位，实行广泛的军管或派驻军事代表，甚至连全国人民代表大会常务委员会和全国政协、以及解放军总政治部，都派驻了军管小组或军代表。⑥郑谦等著：《当代中国政治体制发展概要》，中共党史资料出版社1988年版，第155页。革委会取消现代国家内部所必需的一些基本分工，在各级党政领导部门，它集党、政、军大权于一身，包揽行政、司法、党务等各项工作（当时作为国家权力机构的各级人民代表大会已停止工作，立法工作已无从提起。在革委会成立时，党组织的恢复工作尚未开始）。⑦郑谦等著：《当代中国政治体制发展概要》，中共党史资料出版社1988年版，第163页。革委会实际上是以往政治体制中的根本性积弊的集中性体现，将以往的党政不分、政企不分的一元化领导体制发展到极端。

二、政治体系制度化的措施

一种制度要在实践上已被扭曲甚至被抛弃的情况下获得复原或重新认可，关键在于恢复它的形式、结构与关系所具有的功能，即对政治体系以及其执政提供必然的合法性论证，“如果成员相信典则的合法性，那么通过典则掌权的当局将会发现，这种合法性显然已传给了他们。”①［美］戴维·伊斯顿：《政治生活的系统分析》，华夏出版社1989年版，第329页。面对文革制度失效的状况，重建制度的有效性和权威性对于国家建设和现代化建设具有重大意义。一方面要恢复原来的政治制度，另一方面，改革原来体制中过度集权的结构因素。其中解决政党和国家体系的关系是制度化最重要的两个方面。

第一，政党目标和行为的理性化和世俗化。在摒弃导致非制度化乱像的信念下，政党采取去意识形态化的做法，促使政党目标逐渐理性化和世俗化。先是适度纠正国家和社会的关系，将本来属于社会的自主发展的权力回归社会，在基层政府和部分经济领域内进行。通过经济市场化的过程，在激活社会活力基础上，不断调整和规范政党和国家关系。同时，在横向和纵向两个层面执政党分别向政府放权、分权，纠正权力过分集中的弊病。政治制度恢复和部分重塑是在社会主义政治框架内进行，主要解决三个方面的问题：“一是发展社会主义民主与法制问题；二是国家制度建设问题；三是党的领导方式的转变与发展问题。”②林尚立：《当代中国政治形态研究》，天津人民出版社2000年版，第404页。逐渐形成“党的领导、人民当家作主和依法治国”的主体制度框架。

第二，国家体系的规范化和制度化。在构建现代国家过程中，不仅需要实现有效的集权，规范权力的运用，而且应当建构出确立公共权力合法性的制度安排。改革开放后，恢复和重塑政治体系的有序和规范成为其重要组成部分，在坚持四项基本原则前提下，分别恢复和重塑子制度系统的制度和功能，国家体系内部公域和私域的界线逐步清晰，其运行也不断摆脱阶级性的束缚，社会领域的分层和自然分化状态在一定程度上，通过不同的制度体系反馈到国家系统内部，从很大程度上纠正了国家体系无序的状态。政党和国家体系的关系也逐步摆脱之前的“拉锯状态”，在国家体系内部的政治分工和功能也逐渐明确和规范。

第三，政府制度及其体系不断规则化及其突出地位。执政党在向政府分权与放权的同时，政府体系自身的规则不断形成，并且在其内部也形成一定程度的分权，这与经济市场化的趋向是一致的，在经济和社会层面不断满足人民生活的需求，成为执政党和政府赢得人民信任和支持的基础。在政党和政府关系逐渐形成规则时，政府本身也获得一定程度的独立性，这既是与官僚体系本身的性质相关，也和现代化过程中需要行政权集中的趋势相符。

第四，社会领域的相对分化和成长。中国政治体系的制度化是从整体主义体制起步的，在改革初始阶段，在国家与社会的权力分配格局中，经济力量的增强带来社会力量的成长，再加上政治体系本身的适度放权，社会逐步摆脱国家力量的直接干预，在其内部形成一定的基础。但也应看到，在整个制度化过程中，政府占据着绝对主导地位，改革过程的渐进主义特性“又使得政府有时间不断调整改革的策略，从而根据自身利益建立起一套对不同社会组织实施不同控制策略的‘分类控制体系’。”③康晓光、韩恒：《分类控制：当前中国大陆国家与社会关系研究》，《社会学研究》2005年第6期。从制度化过程来看，社会的分化和成长并不是政治体系制度化的主要部分，而是和政策的结果以及制度化过程中国家释放出来的权力真空双重作用的结果。

从以上的几个向度来看，改革开放以来，政治体系制度化主要是集中于政党和国家体系两大块，其中国家体系在一定程度上是沿袭建国初的基本框架，并且在组织和功能继承和再造的基础上，对子系统进行局部的修正的完善。在价值理念方面，更加明确“社会主义人民民主”的基本诉求。总体而言，中国政治体系的制度化倾向是需要条件的，一方面，社会能有效地调动和利用组织资源与权威资源；另一方面，通过市场经济对社会中的个体，包括个人、企业、团体基层的活力的激励，两者的结合是现代化逻辑本身所要求的。

三、政治体系制度化的限度

1.政治体系制度化的制约因素

政治体系作为宏观系统，不但取决于关联因素的影响，更受到外部环境生态的牵制，传统文化因素在其中更是潜移默化的制约因素。

首先，集体性历史记忆。现实建立在历史基础之上，中国政治体系制度化离不开对历史的重新思考和理解。文革的消极后果使得政治精英们形成一种务实主义态度，正如约翰·郝茨所说的，“当人们渐渐充分认识到‘改革’政治生活，创造更美好的世界或根除邪恶的一再尝试失败时，”政治现实主义“便难免出现”。“历史便是此类改革努力的葬身之地，也是现实主义幻灭情绪的诞生之地。”①约翰·郝茨：《政治现实主义和政治理想主义》，芝加哥大学出版社1951年版，参见［美］乔·萨托利著，冯克利、阎克文译：《民主新论》，东方出版社1998年版，第54－55页。原有的制度“创造了或在社会中构建了行为者的身份、财产、对现实的理解和共识”②［美］罗伯特·古丁、汉斯－迪特尔·克林格曼主编：《政治科学新手册》，生活·读书·新知三联书店2006年版，第215页。，这种理解和共识会在一定的时间内形成“历史记忆”，对后续阶段产生积极或消极作用。

第二，中国传统文化以及内化为民众心理的“法外制度”③美国学者F·J.古德诺早在1990年就已指出，“事实常常是这样：法外制度比能够提供政治体制框架的法定制度对政治体制的影响更大。”从这个角度看，法外制度比能够提供实实在在地被握于人们的“手中”（行为中），甚至被印在人们的“心中”（观念里），这就决定了法外制度很可能比仅仅存在于法内制度更有影响、更有保障、更难抹去。见浦兴祖：《中华人民共和国政治制度》，上海人民出版社2005年版，第5页。。制度是行为主体在适应环境中所形成的规则，属于文化范畴，文化是由政治、经济、社会和思想所构成的一种集体经验，集体性经验形成文化体系，而制度是这种文化有机体系的一部分。制度既可能是内源性的，也可能是外部植入式的。植入的制度需要文化等因素支持，因此制度有效性是建立在其他文化因素支持基础上的。制度之外的文化因素和传统习俗在深层次上影响主体行为，这种非制度化行为在经济和政治领域都广泛存在，如经济领域内的“寻租行为”，政治领域内，中国政治制度运行在不同程度上表现出形式化的特征，“如果政治制度仅仅停留在宪法、法律条文中，那就无法实现其应有功能。政治制度只有当政治主体遵从之，化作有序、有效的政治行为时，才见其价值。”④浦兴祖：《中华人民共和国政治制度》，上海人民出版社2005年版，第35页。中国政治体系的制度化倾向，既受制于我们非制度化的史实影响，更受制于中国文化传统，即国家体系为民众提供道德体系，国家与道德具有很高程度的一体性。

第三，制度主体和对象的不明确性。制度本身的生长和发育条件则是关键性的因素。当制度作为一种内生的规范和约束，有其生长的文化基因，但是在现代化的背景下，制度尽管不具有绝对意义的普适性，但在一定程度上，对价值以及制度的共识是存在的。在现代民主价值的共识下，如何将民主理念内化为制度和行为是政治体系制度化的重要责任。我国政治体系的本源性价值追求是外部性植入的，并进行创造性转换，价值取向是“人民民主”，涵盖两个方面：主体是“人民”，对象是民主。在制度设计和运行时，需要制度化的组织和制度体系作为人民民主的运行载体。制度建立之初，“人民”⑤“人民”有六种解释：1.每一个人；2.不确定的大部分人；3.较低的基层；4.一个不可分割的整体；5.是绝对多数原则所指的大多数人；6.是有限多数原则所指的大多数人。见［美］乔·萨托利著，冯克利、阎克文译：《民主新论》，东方出版社1998年版，第25页。根据中华人民共和国史的发展的实际情况看，人民所包括的对象在不同时期是不一样的。对象的不确定性，对制度运行所需条件的影响是深刻的。以集合的方式存在，尤其是以阶级的形式展现，在一定程度上，人民概念的整体性是导致制度和行为产生背离的内在原因。随着政治体系制度化的深入，这种不明确性成为影响制度有效性的根本因素。

第四，制度精神的内生条件。现代性目标要求制度在最大程度上保障和实现自由、平等公正等权利。中国历史并没有给现实提供自由，自由是舶来品，“自由带来的好处，只有经过很长的时间以后才能显现出来，而且这种好处的来因，又经常不容易被人辨认出来。”⑥［法］托克维尔：《论美国的民主》（下），商务印书馆2006年版，第622页。

2.政治体系制度累进的障碍

我国政治体系的制度化主要从两个方面进行：一是恢复建国之初的制度体现，另一方面，规避和消除文革中执政党过度集权因素的考量。相应地制度化过程产生两方面的影响，即减少改革对政治系统的冲击造成消极影响；另一方面，渐进改革虽然在一定程度上可以减少对政治系统的冲击性，制度累进经常被这种过度谨慎牵制，一些需要改革和制度化的方面进展相对缓慢。这两个方面还有需要注意的地方。就第一方面而言，原来的制度体系并非整体上都是具有“良法”精神的制度，文革除人为因素外，与之前制度体系本身也有一定联系。因此，在制度体系恢复过程中，能否做到对之前制度要素进行区分，影响到制度累进的效果。对于规避和消除执政党过度集权，主要是从恢复执政党组织高层的领导层更替的程序化入手，对执政党的中层、基层组织形成示范效应，并没有改变执政党原来的权力结构。

从我国现在实际状况来看，政治体系本身既没有完成制度化任务，也没有从与经济领域的较强关联性中抽身而出，两重因素的纠葛导致社会权力陷于过于集中的政治权力网络中，经济领域的产品进入政治分配阶段受到阻碍，政治分配功能的制度化效应不明显，政治制度累进受阻。

实际上，“制度化指制度在特定政治时空中的扩散过程，包括三种维度：第一，原有制度、规则与结构的扩散程度，即制度结构的力量；第二，各种制度要素被组织采纳和整合的程度；第三，新的政治制度形式或实践的扩散，即是一种制度变迁，并且这种制度变迁是一种‘强化和扩散现有模式的制度变迁’”①Greenwood，Royston，and C.R.Hinings.1996 Understanding radical organizational change：Bringing together the old and the new institutionalism.Academy of Management Review21：1022－1054.。从我国目前制度化的状况来看，制度化主要是恢复建国时政治建制的体系，明确政治制度尤其是执政党在政治体系中的地位和角色，但这种地位的明确并没有形成系统化，与政治系统中其他要素的关系有待进一步厘清。执政党作为一种组织形态，它是制度的核心，通过国家的建制化和现代化双重过程将自己的制度、规则和结构扩散化，成为和国家结构高度重合的组织形态。在共和国前三十年的制度扩散过程中，制度结构形成的渗透力量一方面通过改革开放后的制度化过程在收缩和不断规范；另一方面，政党组织在调整自身权力作用范围时，会产生自我强化的倾向。尤其在和政治系统并未完全规范化的条件下，三十多年改革开放产生的经济绩效未很好地转换为制度绩效，影响政治体制继续改革和深化的深度与广度，有些急需改革的体制被暂时性搁置，影响执政党对新制度要素的吸纳和整合。在这种情况下，新的政治制度的生成和扩散受到一定程度的限制，要么其扩展受到阻碍，也许以强化和扩散原有制度模式的形式进行，如果之前的制度模式是理性的，强化的结果基本是积极的；反之，则是消极的。

3.制度化的反向强化作用

制度化过程在实质上是使要素在系统内部形成功能有序和结构分层的格局，因而，在要素的选择方面，既可能吸纳新要素，也可能对原有结构形成反向强化作用。中国政治体系制度化在其渐进的过程中，由于受到原来结构的主导因素影响，对于制度改革的方向和重点是有所选择的，哪些制度和制度的哪些方面进行改革和制度化是重点。一方面，中国政治体系的制度化为了形成和维护有序的政治格局，最大的特征是使“政党回归到原来合适的位置”，即实现由革命到执政，并且是依法执政、科学执政；另一方面，改变原来整体性社会的特征——政党及其政府几乎占据政治、社会的所有空间。在这个过程中，要求公权力能够逐步释放公共空间，社会组织的出现在一定程度上挤占了公权原先的存在场域，在这个场域中，公权和私权形成竞争性的制度要素和关系，“各种竞争性的制度与多样多样的制度要素常常会同时发挥作用。尽管这些制度制度会建构新的组织结构，但它们与先前各种位置上存在的、具有不同特征的组织结构是相互影响的关系。”②［美］W·理查德·斯科特：《制度与组织——思想观念与物质利益》，中国人民大学出版社2010年版，第161页。对制度化方向、对象和程度的选择不同，会形成不同的结果。政治实践中的一些非制度化和反制度化的负面现象既是制度化不彻底的结果，也是制度反向强化引起的。

四、结 论

从中国政治体系的发展逻辑来看，制度化既是改革开放之初的主要表现形式，也是政治体系进一步变革的基本特征。但是，随着制度化的深入，应该在制度化的相关内容进行反思和重新把握，不能仅局限于秩序的稳定，要正视政治体系制度化所形成的消极因素。政治体系本身则不应局限于制度化的整体表现形式，应该从制度体系的性质、内容和方向等诸多方面进行系统地把握和探讨。□