美国中等职业教育资助制度的历史考察

□高 佳

美国中等职业教育资助制度的历史考察

□高 佳

考察美国中等职业教育资助制度的发展历史可知，美国中职资助制度可以划分为三个阶段：英殖民者通过相关法令对学徒制的救济阶段（17世纪初至18世纪末）；州议会立法资助中等职业教育阶段（19世纪上半叶）；联邦政府立法资助阶段（19世纪中期至今）。目前美国中职资助政策的范围逐步扩大，形成了以联邦政府立法资助为主、州议会立法和社会相关资助为辅的中等职业教育资助政策体系。

美国；中等职业教育；资助制度；专门拨款

完备的资助制度是美国中等职业教育发达的重要根基。美国教育的历次立法必有政府的一次资金投入，职业教育立法也不例外。政府的资金投入是职业教育发展的起动器。职业教育是面向全人口的普及性教育，其对象包括不同种族、不同民族、不同年龄、不同政治经济地位、不同教育层次、不同文化素质的全体公民。这样一种普及性教育，没有政府的资金投入仅靠社会的力量是难以保证的。美国职业教育的立法并不谋求一次立法解决大多的问题，而是针对上一阶段存在的问题和经验及下一阶段的发展目标，进行下一阶段的立法，或是根据某阶段职业教育发展的新问题对该阶段的立法进行修正，立若干修正案。这种阶段性立法使立法具有明显的针对性和可行性。本文就美国中等职业教育发展史上有关政府资助的相关政策进行系统分析。

考察美国中等职业教育资助制度的发展历史可知，美国中职资助制度可以划分为三个阶段：社会资助中等职业教育阶段（17世纪初至18世纪末）；州议会立法资助中等职业教育阶段（19世纪上半叶）；联邦政府立法资助阶段（19世纪中期至今）。目前美国中职资助政策的范围逐步扩大，形成了以联邦政府立法资助为主、州议会立法和社会相关资助为辅的中等职业教育资助政策体系。

一、英殖民者通过相关法令对学徒制的救济阶段（17世纪初—18世纪末）

美国最早的职业教育可以追溯到殖民地时期的学徒制。当时的学徒制是沿用英国1562年制定的《工匠·徒弟法》及1601年制定的《济贫法》。《工匠·徒弟法》是由父母通过订阅合同，将孩子交给有一定技术的匠师，或由地方当局分配给匠师分别照管。这种合同可以视为美国职业教育法制化的萌芽。在殖民地时期和整个18世纪，学徒制都是美国职业教育发展的保障。《济贫法》标志着民间资助职业教育的开始。圈地运动以后英国偷盗者、流氓人、乞讨者增多，社会不安因素急剧增加。[1]1601年英王室通过了一个新法案，即《济贫法》。其主要内容是：各教区负责向居民和房地产所有者征收济贫税，以此为来源给无力谋生的贫民发放救济。通过各教会的教区组织失业者从事劳动，安排未成年的孤儿学工。18世纪后半期，英国进入了产业革命阶段，议会于1782年又通过了一项法案，该法案扩大了济贫面，对教区收容院以外的贫困者给予救济，法案使政府用于救济的财政支出增大。从17世纪开始近两个世纪以来，美国中等职业教育缓慢发展，招收的学员以孤儿学工为主，再加上没有受到社会各界尤其是联邦政府的关注，导致其发展步履维艰。

二、州议会立法为主资助中等职业教育阶段（19世纪上半叶）

到19世纪20年代以后，美国由于经济的发展，原有的学徒制早已不能适应社会的变化，工业革命促使的机器大生产使学徒制培养的手工技艺的工人跟不上时代的发展，在这种情况下最终导致了职业学校的出现。1814年波士顿设置农工学校，1820年纽约设置技工学校，1851年费城出现了专门讲授工业制图、制造工艺的学校，1859年纽约出现了职业夜校等，这些学校是较学徒制来说更为正规的实施职业教育的场所，它的出现加速了职业教育的发展，同时也极大地促进了美国经济的发展。[2]但是，由于美国各州治教的传统，职业教育因各州的财力不同而发展水平不同，影响了美国经济的整体发展。19世纪上半叶，美国西部开发，大工业生产出现，北方经济发展出现高涨的势头，然而职业教育却很不发达。为此，一些社会有识之士呼吁科学技术及职业教育的重要性，并先后建立一些农业学校、机工学校和专科学校，发起了“机工学校运动”。但直到1862年，全国开设工、农、商职业技术课程的学校才仅6所，这与经济发展很不相称。由于各州经济发展水平有明显差异，对于职业教育的重视程度也不尽一致，从而形成了19世纪上半叶州议会立法资助中等职业教育的局面。

三、联邦政府立法为主资助中等职业教育阶段（19世纪中后期至今）

美国政府对职业教育资金上的大力支持是美国职业教育发展迅速的一个主要原因。从《莫雷尔法案》的第一次确认联邦政府给予经济支持，到1990年国会通过的 《伯金斯职业应用技术教育法》，每一次法规联邦政府都给予职业教育财政支持，并且力度逐次增加，资助的范围也逐次扩大。[3]财政的支持极大地促进了职业教育的发展，反过来职业教育的极大发展又促进了整个国家经济实力的增强。

（一）立法资助中等职业学校的兴建

联邦政府于1862年颁布的 《莫雷尔法案》，可以看作是美国第一个职业教育法，该法案规定，按各州在国会中参议院和众议院人数的多少分配给各州不同数量的国有土地，各州应当将这类土地的出售或投资所得收入，在5年内至少建立一所“讲授与农业和机械工业有关的知识”的学院。后来这类学院被称为“农工学院”或“赠地学院”，这些学院是《莫雷尔法案》结出的果实。[4]当时把联邦拨地用于独立设置农工学院的就有28个州，宾西法尼亚等州是把拨地转给原有的农业学校，有的州是在州立大学增添农工学院。农工学院的发展为美国职业技术，尤其是农工业职业技术的发展培养了不少人才。《莫雷尔法案》以法律的形式确定了联邦政府通过资金资助职业教育的历史，对于美国以后职业教育稳步发展起了重要的奠基作用。到南北战争以后，美国已成为工业强国，农业机械化体系已于1890年左右大体完成，工农业的发展迫切需要学校输送大量合格的科技人才，这使社会对中等职业教育提出了新的更高的要求，促进了中等职业教育的大众化。

（二）立法资助中等职业教育体系的完备

1.促进中等职业教育体系的形成。1914年，国家援助职业教育委员会（CNAVE）向国会提出了一篇详尽的报告，其中包括各州发展职业教育尤其需要国家资助。直到1917年，国会才通过了由该委员会主席史密斯（Hoke Smith）和休士（Dudley M.Hughes）又一次提交的职业教育法案，史称《史密斯──休士法案》，1914年提交的报告内容几乎都囊括在1917年的法案中。[5]这项法案在美国教育史、美国职业教育史上都具有深远的意义，它代表了美国联邦政府第一次以立法的形式为中等教育程度的职业教育体制提供牢固的财政补助打下了基础。据统计，由于该法案的实施，1917－1918年度，仅联邦政府在农业、工业、商业和家政职业教育和师资训练以及职业教育研究上，拨款补助总数达到170万美元；1921－1922年度，拨款总数增加到420万美元；1932—1933年度，拨款总数增加到980万美元。《史密斯—休斯法案》通过后，美国职业教育稳步发展，1917年到1921年，接受联邦资助的职业学校的入学人数由164186人增加到323028人。参加联邦资助的师资培训课程的人数由1918年的6589人增加到13358人。《史密斯──体士法案》中还规定联邦拨款要在中学建立职业教育课程，在法案中第一次为中等教育程度的职业教育体制提供了财政基础，这标志着职业教育体系开始形成。

《史密斯——休斯法案》之后又相继通过了《乔治——里德法》等数项法案，到1939年，参加职业教育计划的人数达到200万人。1946年的《乔治--巴登法》使拨款继续上升到2900万美元，大大促进了职业教育的发展。[6]二战期间（1941年～1945年）为军事工业的发展，《国防职业教育法》出台，联邦增加了专款用于发展军事工业的职业教育。二战结束后，美国军队人数从1200万减至150万，大批军人需要就业及就业训练。为此，美国又通过了《大兵权利法》，由联邦政府贷款，安置退伍军人，共资助200万退伍军人上了大学。该法案颁布后的七年内，780万退伍军人得到了某种形式的中等以上教育，使联邦资助中等以上教育达到了一个高峰。美国社区学院因此得到迅速发展，至1961年达678所。同时《史密斯—休斯法案》规定联邦拨款在中学建立职业教育课程，标志着职业教育体系开始形成。

2.推进中等职业教育终身化。1963年国会通过了《职业教育法》（VocationaI Education Act）。 该法案及其子法案把重点从职业分类转到服务对象，其新的目标是维持、扩展和改进职业教育，使所有社区所有年龄的公民都有平等的机会接受高质量的训练和再训练，这种训练与劳动市场的就业机会和学生需要、兴趣和能力紧密联系，更具实用性。同时制定专门条款适应那些一般教育中在学术、社会经济或其他方面具有成功障碍的各种特殊人口的需要。该法还要求总拨款至少1／3必须用于中等以上职业教育及设备。也要求建设地区职业训练中心，进行教师培训，改善服务，进行研究与开发，国家建立了职业教育咨询委员会（NACVF），以便报告此法之下职业教育的进展情况，从而确定投入的价值。联邦拨款由1964年的6000万美元增至1967年的2.25亿美元。[7]1963年的《职业教育法》体现了职业教育观念及管理中的社会政策的改变及为实施这种改变联邦投资的显著增加。1978—1979年度，接受职业教育的人数达到1956万人。职业教育体系也日趋完备，仅1978—1979年度，美国提供职业教育的学校数达到27753所，既有中初等职业教育机构，又有高等职业教育机构，既有普通职业教育机构，又有成人职业教育机构。可是当时的学校职业教育主要着眼于谋生和就业，教育观比较狭隘，不能满足社会理念变化和科技发展对人才提出的要求，特别是19世纪70年代初“终身教育”观的形成，促使职业教育的发展方向要建立在终身教育的理论之上，并由此引发了声势浩大的“生计教育运动”。

3.提高对弱势群体的资助力度。1982年联邦通过了 《职业训练协作法》（Job Training Partnership Act，JTPA），规定政府资助职业训练，其目的是帮助具有特殊就业障碍的人和提高劳动力水平、促进经济发展。前者完全由联邦政府资助；后者主要由州政府资助。JTPA资助项目包括：对经济低下的青年和成人的训练（条款：ⅡA）；夏季青年就业训练项目（条款：ⅡB）；对不能返回原工作岗位的下岗工人的就业训练（条款Ⅲ）等。由联邦和州政府提供资金给地方的“教育区”（School distticts），为本地区大多数人口提供某些课程。[8]学生的入、出均为开放式。参加的学生首先要进行预测验，并安排一个为其技能不足而设计的学习计划。如果学生的技能达到中学毕业生的平均水平，就可参加“普通教育发展考试”（GencraI Educational Developrment Test）。

1989年7月到1990年6月，大约76.46万人接受了“对经济地位低下的青年和成人的训练”这一项目的资助，10.06万人接受了 “对不能返回原工作岗位的下岗工人的就业训练”这一项目的资助。政府对成人中初级职业教育的资助是较为广泛的，1984年约有260万人登记接受中初级职业教育，共得到12.7万个证书。

（三）立法资助中等职业教育更好地服务社会

1990年《卡尔帕金斯职业与应用技术法案》使美国职业教育的对象终于扩大到了所有学生。该法案提出加强中等与中等后教育的联系，既与美国产业升级需要以及美国高等教育大众化进程有关，又与美国政府力图改变职业教育的终结性教育形象、提高职业教育吸引力的愿望相联。1990年《卡尔帕金斯职业与应用技术法案》第一次以法案形式提出要加强中等与中等后教育的联系，并提出了对技术准备项目的专门拨款。[9]此后，整合中等与中等后教育的建议出现在了所有职业教育相关法案中。而技术准备项目更是凭借其良好的效果深受青睐。

2006年 《卡尔帕金斯职业生涯与技术教育促进法案》提出后，联邦政府再次规定，继续对技术准备项目实施独立的联邦拨款渠道。1991年，联邦政府拨款达6300万美元，1992年增加到9000万美元。目前有45%的中学开设了技术准备课程，16%的高中生参加了技术准备的学习。从当代美国职业教育模式中可以看出：联邦政府的政策导向作用愈益增强。本世纪初的合作教育模式是自发产生的，而其发展壮大则得益于政府颁布的一系列政策。政府出台的每部有关职业教育的法案，几乎都有一部分内容规定配套专项经费的数额及其分配办法，使得职业教育模式在物质利益的强化下朝政府设计的方向发展，为中等职业教育更好地服务社会奠定了坚实的基础。

2008年联邦政府向国会申请10亿美元作为新计划的启动资金,各州政府也严格地按照计划的规定,帮助中等职业学校、社区大学和各类技术培训学校充分利用该项资金,全面促进中等职业教育的发展。新计划所申请的10亿元资金将有助于实现《初级和中级教育条例》第一款规定的目标,该目标明确要求各州、各校区加大力量提高学生的学业水平,如基础理论知识等,确保每个学生接受必要的培训以顺利地升入大学,再从大学进入到相应的工作岗位。各州严格按照一定的规范将资金划拨给当地教育机构、社区大学和技术培训学校,并在全国范围内开展各种教育培训活动。此外,条例第一款授权各州实施《地方教育机构教育项目》。根据该教育项目的规定,各州可以灵活地、有选择地使用资金开展与教育相关的其他活动,以提高学生的学业水平，提高就业人员的整体素质。

2009年，新上任的奥巴马总统的许多演讲，以及《2009美国复苏与再投资法案》，使得教育的优先地位更为突出。在职业教育的理念、结构和运作方面，奥巴马的政策基本延续了前两届政府的教育见解。[10]当前美国中等职业教育的基本政策是在克林顿和小布什两届政府时期，经过长期斗争、相互妥协而达成一致的。因此可以预见，上世纪90年代以来形成的美国中等职业教育的改革趋势还将延续下去。2009年7月14日美国总统贝拉克·奥巴马宣布，今后10年将投入120亿美元，资助全美社区大学，鼓励更多失业者进入社区大学充电，为再就业作准备。在经济不景气、教育成本不断上涨情况下，越来越多美国学生选择就读学费较为低廉的社区大学，一些失业者也希望在社区大学继续深造，为再就业做准备。由此也为中等职业学校学生的进一步发展提供了空间，从而促成了中等职业学校更好的服务社会的基本功能。

[1]Castellano,Marisa.etc.Secondary Career and Technical Education and Comprehensive School Reform:Implications for Research andPractice[J].Review of Education Research.2003,vol.73,no.2:244-246.

[2]Center for Occupational Research and Development：Turning Students Into Employees：The School-to-Work Payoff[J].1996.

[3]Levesque,K.,Laird,J.,Hensley,E.,Choy,S.P.,Cataldi,E.F.,and Hudson,L..Career and Technical Education in the United States:1990 to 2005[R].Washington,DC:National Center for Education Statistics,Institute of Education Sciences,U.S.Department of Education.2008:8.

[4]Hayward,G.C.,&Benson,C.S.Vocational-technical education:Major reforms and debates 1917-present[R].Washington,DC:US.Department of Education,Office of Vocational and Adult Education.1993.

[5]White House,U.S.A.Education [EB/OL].http://www.whitehouse.gov/issues/education/.

[6]Bailey，T.Learning to Work-EmployerInvolvementin School-to-Work TransitionProgram[M].Washington D.C.：The Brookings Institution，1995.

[7]James Warnock：Integration of Academic and Vocational Education[M].Paper presentedat the Education leader’s Program Yunnan Education Collage，Kumming，July，1997.

[8]School-to-work Opportunities Act of 1994[EB/OL].http：//yahoo.com，下载于/2007-01-03.

[9]Imel，S.Business-Industry relationships and CTE[J].NCCTE，In Brief，2001.

[10]Wonacott,M.E,History and Evolution of Vocational and Career-Technical Education.Information,Series No.SN72,Columbus:ERIC Clearinghouse on Adult,Career andVocational Education,Ohio State University,2003.

高佳（1978－），女，辽宁营口人，河南科技学院职业技术教育与经济社会发展研究中心讲师，研究方向为美国教育。

2009年全国教育科学规划课题“农村免费中等职业教育政策保障研究”（DJA090251），主持人：郎群秀。

G719.712

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1001-7518（2011）13-0089-04