论我国农村土地产权制度的完善——兼论土地征收制度改革之困境与突破

许 英

(肇庆学院政法学院，广东肇庆526061)

英国古典政治经济学家威廉·配第有一句名言，即“土地是财富之母，劳动是财富之父”。这一句话深刻地揭示了土地与财富之间的关系，也就是说，土地是一切财富的源泉。土地资源既具有自然属性，又具有社会属性，是人类的生产资料和劳动对象。从自然属性来看，土地资源是稀缺的;从社会属性来看，对土地资源的合理开发和利用直接影响着土地资源的价值的发挥。由于土地资源的稀缺性与有效性利用的要求，历来各国都对土地制度做出了比较严格的规定。就我国的土地制度而言，我国实行的是土地公有制，包括土地的国家所有和农民集体所有制度。尽管2007年颁行的《物权法》在完善农村土地产权制度方面有很多进步性规定，但农村土地与国有土地的产权制度安排仍存在诸多差异，现行农村土地产权的制度安排所存在的缺陷不利于农民土地权益的保护。随着经济社会的不断发展，社会不稳定因素也越来越多，在全国各地爆发的群体性事件中，“据了解，引起农村‘群体性事件’的首要原因是土地纠纷，特别是征地中发生的土地纠纷。”［1］征地纠纷的大量发生迫切要求深化征地制度改革。然而，在我国现行农村土地产权制度安排下，主体的模糊、权能的残缺以及利益表达机制的缺失，致使深化农村土地征收制度改革也陷入困境之中。也就是说，我国农村土地产权制度不得到进一步完善，土地征收制度改革也难以有效进行。因此，分析我国现行农村土地产权制度的缺陷，结合各项理论支撑，进一步完善我国农村土地产权的制度安排，对农村土地征收制度改革之困境的突破及其有效进行均具有重要的理论和现实意义。

1 现行农村土地产权制度的缺陷

1.1 农民集体土地产权主体模糊

土地作为生产要素，与其他生产要素一样，首先必须明晰产权，其次必须能够自由流动，有了这两条，土地与劳动力、资本、科学技术相结合，就能够创造出巨大的财富。我国实行的是土地的社会主义公有制，即土地的国家所有制和农民集体所有制并存。具体来说就是，城市市区的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有;宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。在土地所有权制度上，国家所有土地的所有权由国务院代表国家行使。农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理;已经分别属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的，由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的，由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理。

从集体土地所有权制度的内容，我们可以看出，实际上为法律所确认的集体土地所有权主体有三类:一类是村农民集体所有权，另一类是村内各集体组织(村民小组)的农民集体所有权，还有一类是乡镇农民集体所有权。很显然，这三类所有权主体都具有复合性的特征，那么，农民集体所有权主体就与个人财产所有权主体的单一性存在明显的区别。而且，农民集体所有权主体的复合性特征也决定了，其主体在行使所有权的方式、转移所有权的时机、取得所有权的收益及其分配上就往往要面临“决策代理”的选择难题，也因此导致所有权的各项功能并不能得到有效发挥。对此，还有学者通过分析指出，“农村土地所有权主体虚位问题根源不在于法律矛盾，而在于法律设置的应该成为主体的＇三级＇中的每一级都已经不存在或者没有可能承担主体之职。”［2］尽管农民实际上已拥有了部分土地产权即土地承包经营权，但由于我国农民实际上财产关系并不独立而且也不具备完善的经济主体地位，集体经济组织拥有集体土地的另一部分产权，不过集体经济组织也只是通过收取承包费体现收益权，也不享有对集体土地的处置权。由此可见，在集体所有土地上实际没有真正的产权主体。对此，有学者指出“集体所有土地的真正产权主体是国家，因为国家享有集体土地的最终处置权”。［3］因此，笔者认为，农民集体土地所有权制度安排的最大缺陷就在于单个的农民不能成为完整的土地产权主体。

1.2 农民集体土地所有权权能残缺

如前所述，根据我国现行的土地产权制度，土地所有权包括两类，一类是国家所有权，一类是农民集体所有权。实际上，国家垄断了土地市场，国家土地所有权的各项权能如占有、使用、收益和处分都能得到充分体现。然而，由于土地的城乡差别，农民集体所有权遭遇了与国家所有权不同的待遇。首先，我国现行土地制度的设计大大限制了农民集体土地的使用权。按照规定，任何单位和个人进行建设需要使用土地的都必须使用国有土地。也就是说，农民集体所有的土地只能进行农用，除了可以用于兴办乡镇企业和村民建设住宅或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设之外，并不能直接成为建设用地。也就是说，农村土地不能进入建设用地流转的市场。其次，农民作为土地产权主体的缺位，大大限制了农民获得基于土地的经济收益的机会和可能。因为，农村土地一旦被征收，国家是按照被征收土地的原有用途给予农民补偿。然而，农民土地被征收后，农民就丧失了其赖以生存和发展的土地资源，原有用途的土地补偿费并不能使农民生活得到永久保障。实际上，“农地非农化中土地收益分配的真正收益主体——农民个人没有得到应得的收益，农地产权价值的分配发生了错位，县级及县级以上政府成了收益最大的主体。”［4］而且，土地被征收再出让给使用者后，农地用途改变所带来的土地增值收益并没有被农地产权人所分享，农地作为资本的价值在农民这里并未得到体现。正因如此，农民基于土地的收益权就是残缺不足的。最后，由于国家对集体土地使用权的限制，使集体对其所有的土地并没有处分权。尽管随着我国土地产权制度的完善，《农村土地承包法》、《物权法》以及我国相关中央文件都加强了对土地承包经营权的保护，允许农村土地承包经营权依法流转。但是，由于农民集体所有的土地不能作为建设用地使用并流转，就不可能形成真正的、全面的农村集体土地市场，农民集体土地所有权的各项权能也就无法得到充分发挥和实现。

事实上，集体土地产权主体的虚置再加上集体所有权权能的残缺不全，严重侵害了农民集体和农民个人对其赖以生存和发展的土地所拥有的经济利益。

1.3 集体土地产权中缺乏农民利益表达机制

根据目前我国法律对土地征收程序的规定，土地征收完全被政府操控，农村集体经济组织和农民作为集体土地的产权主体始终处于被动接受政府征地活动的地位，不仅不能参与征地补偿安置方案的制定，而且，如果政府确定的征地补偿安置方案侵害到农民的土地权益，实际上，农民也无法有效地表达对补偿安置方案的不满。农民作为国家征地活动中的一个人数众多的利益群体，却无法与政府强大的征地权相抗衡，其原因在于:一方面，在我国农村经济发展的同时，虽然农民的组织化程度也得到不断的提高，但从总体上而言，在我国农村并没有形成真正意义上的农民自己的经济组织，因此，“组织资源的极度缺乏使我国农民在与各利益群体的博弈中处于弱势地位，对政府决策和制度安排并没有多少话语权。”［5］另一方面，由于缺少一个代表农民利益的组织结构，在现实生活中，往往是由村集体组织中的村干部代表农民行使权力。然而，不可忽视的是，村干部或村集体组织在国家与农民之间也是一个独立的利益主体，因此，“如果没有民主监督和有效的制衡机制，集体就会异化成为独立于农民之外的一个单独的利益主体，由村干部掌控了农村土地的处置权和转让权，集体经济就蜕变为＇干部经济。”［6］实践中，由于集体土地产权中农民利益表达机制的缺失，农民实际上根本不享有与政府就征地活动进行谈判的话语权，进而使得农民的土地权益得不到有效保护。

2 完善农村土地产权制度的理论支撑

2.1 平等保护私权的法律要求

私有财产权是《宪法》规定的每一个公民的基本权利。《物权法》在此基础上进一步强调对私有财产权的平等保护，即物权的主体在法律地位上是平等的，其享有的所有权和其他物权在受到侵害以后，应当受到物权法的平等保护。具体来说，《物权法》强调给予国家、集体和私人的物权平等的保护。换句话说，农村集体土地产权与国家土地产权尽管在产权主体上存在差异，但应获得相同的法律保护。

除此之外述，《物权法》颁布之前，我国相关法律将农村土地所有权的主体认定为农民集体。农民集体含义的抽象性使得其具有很大的模糊性，具体指向并不清晰，因而导致农民在集体中的地位也是含糊不清，这在实践中很容易为相关人员滥用权力提供空间。因此，在涉及农村土地产权制度方面，《物权法》最明显的进步就是突显了农民作为集体成员的法律地位，规定了农民的成员权的内容。由此可见，作为保护私权的基本法律，《物权法》为明晰农村土地产权中农民与集体之间的产权关系提供了重要的法律支持。

2.2 维护农民的土地权益是经济社会协调发展的需求

如果从经济学视角来理解法律，法律可以说是一种对社会稀缺资源的市场配置进行重新调整和分配的制度安排。因此，很多学者也从经济学的角度展开对农村土地产权制度的研究。有的学者认为，产权未被清楚界定会使得部分产权处于公共领域。我国农地产权的公共领域问题是通过法律歧视及对产权主体施加行为限制所造成的，具体的体现是农地产权的模糊化。因此，从法律经济学的视角，针对我国农地产权公共领域问题的修正方向采取相应措施，具有积极意义。［7］另外，也有学者认为，在市场经济背景下，农民土地产权保护的核心是重构土地财产权与土地行政权、国家征地权的关系，使之真正成为农民自主支配的资产和经营资本，通过“产权—资本”循环与增值均衡机制实现农业发展、农民增收、耕地保护与建设用地供给的协调与可持续发展。［8］也就是说，对农村土地产权进行创新性制度安排，必须考虑其作为一种激励机制功能的发挥。另外，加强对农民土地权益的保护，在经济学意义上，就是要考虑不同利益之间的均衡，真正体现土地资本的价值。因此，无论是农地产权制度的创新还是土地征收制度的深化改革，一个不容忽视的问题就是，如何实现农地真正入市，即通过市场机制来调整土地资源的分配，充分发挥土地资源的效用，同时维护产权人的权益。

不仅如此，马林诺斯基曾说:“你必须首先知道人类怎样使用他的土地;怎样使得民间传说、信仰和神秘的价值围绕着土地问题起伏变化;怎样为土地而斗争，并保卫它;懂得了这一切之后，你才能领悟那些规定人与土地关系的法律权利和习惯权利体系。”［9］也就是说，法律是社会生活的产物。美国法社会学家埃里克森也指出:“是规范，而不是法律规则，才是权利的根本来源。”［10］埃里克森所说的“规范”是指社会群体在长期的博弈互动中所产生的非正式规范，而且，他认为，最好的法律说到底不过是对这种社会群体长期反复博弈中产生的规范之承认和演化，即继续的博弈。也是从这个意义上来理解，有效率的、好的法律其实就是符合这些规范的，或者说是对这些规范的官方表述。基于埃里克森的这种理论，笔者认为，优秀的法律或者制度安排一定要关注人们的社会生活。特别是以国家公权力剥夺农民集体土地的土地征收制度，更应以对社会民情的考察为基础，在各项制度安排上要体现对农民群体的关切。

3 我国农村土地产权制度的完善建议

3.1 坚持现行土地所有制

在我国目前实行的农村土地集体所有与城镇土地国家所有并存的二元土地所有制下，土地使用者的产权存在严格的城乡差别，农村集体土地使用权不能抵押或自由转让，国有土地使用权到期后续期问题没有明确，因此，土地资源的流转受到一定限制。为此，学者提出要改变我国的土地所有制，实现土地资源的流转。有关我国土地所有制调整的问题，学界存在三种不同观点:第一种观点主张土地私有化;第二种观点主张集体与国有土地并轨，全面实行土地国有化;第三种观点主张保持土地国有与集体所有二元体制，赋予土地使用者产权更多的流动性。［11］笔者赞成第三种观点。根据我国土地制度的变迁史，现有土地所有制的形成有其深刻的历史因素和社会背景。考察我国的实际情况，无论是土地私有化还是土地的全面国有化都将带来巨大的实行成本，甚者还容易造成社会的动荡不安。因此，在我国长期形成的土地所有制格局下，并根据我国土地利用的实际情况，笔者认为，目前要解决的关键问题应是在现有体制下如何克服和消除由于城乡差别所造成的对土地资源利用的不经济和对农民利益的侵犯问题。也就是说，我们应在保持土地国家所有与农民集体所有的二元体制下，赋予农村土地更多的流动性和农民更多的土地权益，从而维护经济社会的协调发展。

3.2 明晰产权关系和确立产权代表

我们知道，中国60年农村发展的实践证明，什么时候土地产权明晰，农村就发展;土地产权不明晰，农村发展就受阻。然而，实际上，由于我国相关法律对农民集体所有土地产权主体的规定具有很大的模糊性，如果实行土地征收，产权主体的功能往往无法发挥，并深刻影响农民土地权益的保护。

在农村土地产权的明晰问题上，有人提出“明晰农村土地产权，将产权微观化到农民个人所有，尤其是土地的处置权”，具体来说，就是“国家不但应当从法律上承认农民是农村土地所有权的主体，而且还要给予集体土地所有权具有与国有土地所有权的平等地位，并在征地实践中得到体现。在限制集体土地所有权时，必须掌握一定的度，否则会因权力的过度限制导致集体土地所有权的虚置。国家在土地征收中不应该扮演集体土地所有权的最终所有权主体而分享土地的收益，而应通过税收的方式来调节土地收益。为避免土地产权的虚化，应该将土地产权尽量个性化给农民个人，由他们自己来控制农地资源，并拥有最终的处置权”。［12］该观点的提出对农民土地权益的维护显然具有重要的意义。然而，由于将农民集体产权微观化到农民个人不仅在操作上具有很大的困难，而且也会产生由于产权的分散和农民的个性化差异所导致的产权泛化而形成的产权主体的弱势性，最终还是使得农民的土地权益得不到有效保护。

因此，笔者认为，明晰农民集体所有土地产权关系的关键在于正确界定集体土地所有权人及其产权代表。在界定集体土地所有权人方面，政府部门可以按照我国有关农村土地确权规定，对集体土地的权属进行全面调查，明确集体土地所有权者和使用权者，在此基础上颁发集体土地所有权证和使用权证，并建立相应地籍档案。正如有学者指出，“这项工作既是加强集体非农建设用地管理、培育土地市场基础的需要，也是土地收益分配的依据。”［13］同时，为了克服农民集体土地所有权主体的分散性特点，还应该建立农民利益代表机制，通过农村基层民主选举，选出农民利益的真正代表，并同时规范农民利益代表的选举程序和责任制度，对农民利益的代表进行权力制约，以达致各方利益的平衡。

3.3 赋予农民集体土地所有权完整的权能

在我国现有土地所有权体制下，消除城乡差别、赋予农民集体土地所有权与国有土地所有权相同的权能，是完善我国农村土地产权制度的应有之义。首先，建立统一的建设用地使用权流转市场，允许农村土地进入建设用地使用权流转一级市场，充实农民集体土地的使用权能。在符合土地利用总体规划和城市规划的前提下，建设单位要使用农村土地可以通过直接与农民集体谈判获得，涉及经营性用地并存在两个以上意向用地单位的还应采用与国有土地出让相同的公开竞价方式，如招标、拍卖、挂牌交易等。其次，在因公共利益的需要征收农民集体土地或因经营性需要使用农村集体土地的，都应按市场价格对被征地农民予以补偿或者确定农村集体土地的流转价格，使农民基于土地的收益权能得以充分实现，农民能分享农地非农化的收益。最后，允许农村土地使用权入市不仅可以完善建设用地使用权流转市场，改变政府垄断土地一级市场的状况，而且还可以使得农民集体土地所有权的处分权能得到充分体现。至此，农民集体土地所有权各项权能才得以完整统一。也正是在这个意义上，农民集体土地所有权才具有了与国家土地所有权相同的完整权能，这才真正符合《物权法》对物权的平等保护原则。当然，在赋予农民集体土地所有权完整的权能后，还应当加强土地利用总体规划控制和土地用途管制，防止农民集体或个人为获取土地的经济收益而过度流转土地。换句话说，农民集体土地所有权的行使应当受到国家土地管理制度的制约，这也是我国《物权法》所规定的“取得和行使物权遵守法律、尊重社会公德原则”的应然要求。

综上所述，现行农村土地产权制度安排的缺陷是制约我国农村土地征收制度深化改革的一个重要因素。就如何突破土地征收制度改革的困境而言，进一步完善我国农村土地产权制度就成为重要的一环。根据我国现有法律所体现的精神，以及从维护产权人利益的经济学和社会学意义上进行综合考虑，我们必须在坚持现有土地所有制基础上，明晰农民与集体的产权关系，并确立农民利益的产权代表机制，逐步实现农村土地使用权入市从而真正赋予农民集体土地所有权完整的权能，最终达到对农民土地权益的真正维护。

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