国有企业执行外部董事制度的几点思考

□周华英 张新勤

（1.中铁大桥局集团一公司，郑州 450053；2.河南财政税务高等专科学校，郑州 451464）

在市场经济条件下，国有企业要更好地生存和发展，其管理体制和制度就必须适应市场经济的要求，按照现代企业制度的要求完善公司法人治理结构，使股东会、董事会、监事会和经营管理者权责明确，建立权力机构、决策机构、监督机构和经营管理者之间的制衡机制。而董事会是法人治理结构的核心，它一方面是股东利益的忠实代表，另一方面又负责企业的重大决策，负责选聘、评价、考核、激励经理人员，是企业竞争力的制度基础，其完善程度和能否正常发挥作用对公司治理结构的好坏起着决定作用。因此，国企董事会积极改革，引进外部董事制度，进一步优化了法人治理结构。

一、外部董事的定义及性质

所谓外部董事，一般是指不在公司工作的人士担任的董事，即除了董事身份外，他不担任其他任何职务，不负责执行层的事务，与其担任董事的公司之间没有职业上的关系，因此也称作外聘董事。

外部董事应当具有独立性。因为公司聘用外部董事的本意在于避免董事成员与经理人员的身份重叠和角色冲突，保证董事会更客观、公正地进行决策和价值判断，更好地维护股东和公司利益。只有强调外部董事的独立性，才能充分发挥其应有的作用。

实践中，国内外法律性文件及政策都对外部董事的独立性提出了很高的要求。例如：美国证监会对外部董事的独立性作了如下规定：（1）外部董事不在公司担任除董事和董事会专门委员会有关职务外的其他职务，不负责执行层的事务。如本人及其直系亲属近两年内未曾在公司和公司的全资、控股子企业任职，未曾从事与公司有关的商业活动，不持有公司所投资企业的股权，不在与公司同行业的企业或与公司有业务关系的单位兼职等。（2）此前两年曾在公司担任过或高级管理人员的某一个人直系亲属在此前的两个财务年度内，曾因商业关系向公司支付过或收到过超过20万美元的金额；或者在某一个商业机构中拥有股权或代表某一股权而又投票权，而该公司曾在此前两个财务年度内向公司支付或收到过一定的金额，并且该金额乘以他所拥有的股权比例后大于20万美元。（3）是某一商业机构的重要管理人员，而该商业机构曾因商业关系向公司支付或从公司收到过超过该机构年度总收入5%金额的款项，或者超过20万美元金额的款项。（4）过去两年内曾担任公司法律顾问的律师与公司具有职业关系［1］。我国《国有独资公司董事会试点企业外部董事管理办法试行》第十条规定了下列人员不得担任国有独资公司的外部董事：（1）本人及直系亲属、主要社会关系两年内曾在公司或公司的全资、控股子公司担任中层以上职务的人员；（2）两年内曾与公司有直接商业交往的人员；（3）持有公司所投资企业的股权的人员；（4）在与公司有竞争或潜在竞争关系的企业任职的人员；（5）有关法律、法规、规章和公司章程规定的限制担任外部董事的其他人员。

二、国有企业执行外部董事制度的可行性

国有企业依据《公司法》改制成为国家独资公司或者国有控股公司，成立了董事会，使原来的总经理变为董事长，经理层的其他成员则兼任董事。改制的结果是一些企业内部人控制现象严重，这就为外部董事制度的引进提供了可能性。同时，在可行性方面，除了有国外制度的借鉴，我国现行的法律制度和政策条件等也为国企外部董事的进驻提供了制度保障。

1.对国外相关制度的借鉴

我国国企外部董事制度主要借鉴了新加坡淡马锡模式［2］。淡马锡控股公司是一家新加坡政府的投资公司，新加坡财政部对其拥有100%的股权。淡马锡控股成立于1974年，是新加坡政府所全资拥有的几家公司中知名度最高的，却始终保持着神秘的一家公司。其成功的秘诀在于，作为淡马锡的唯一股东新加坡财政部不直接插手企业领导人的任命、干预企业的日程运转，而是从组建董事会和健全董事会运作机制入手，从全球范围内招聘具有丰富管理经验和市场运作经验的人员，担任公司董事，包括独立董事，帮助下属公司建立完善的首席执行官评价和继任程序，以及健全激励机制等。淡马锡控股公司的经营方式就被称为淡马锡模式，成为许多国家争相学习的标本。

此外，美英国家有关外部董事的独立性规定也为我们提供了借鉴。从上述对国内外关于外部董事的独立性规定可以看出，独立的主体至少包括公司本身、公司管理层和公司股东。美国上市公司的股权比较分散，具有“弱股东，强管理者”的特点，独立董事首要任务就是监管公司管理层，因此美国外部董事的“独立”主要是指独立于公司的管理层，而没有“独立于股东”的特别要求［3］。我国国有控股公司的外部董事基本是由国资委直接任命的，并不独立于公司股东，从这个意义上讲，我国国有控股公司的外部董事和美国的独立董事有一定的共通之处。因此，我国国企外部董事制度可借鉴美国的独立董事制度。

2.国内法律制度和政策条件的保障

首先，外部董事制度不违背我国现行法律的规定。对于国有独资公司，《公司法》第68条规定：“董事会成员由国有资产监督机构委派。”《公司法》第147条对公司董事的任职条件，并未明确指出董事一定要是内部职员。这就意味着外部人员作为董事会成员并不违反法律禁止性规定，为国有独资公司外部董事制度的建立提供了法律保障。

其次，政府出台的政策文件为外部董事制度进驻国企提供了良好的制度保障。近年，国务院按照现代企业制度的要求，在国有大中型企业切实深化公司制改革，不断完善法人治理结构，相应地出台了许多配套的文件。如《国有独资公司董事会建设指导意见》、《外部董事管理办法》、《国有独资公司职工董事管理办法》等。这些政策性文件都为引导国企董事会建设和改革提供了实际依据。

最后，我国上市公司积极推行独立董事制度一定程度上为国有企业全面推行外部董事制度提供了借鉴经验。近年，我国上市公司中积极引进独立董事，公司所有权和经营权的分离得到了很好的实现，董事会决策的效率和质量不断增强和提高。这些都可以为国有企业外部董事制度的建设提供参考借鉴。

三、外部董事对完善国企董事会职能的作用

1.保障董事会实现集体决策

根据现代公司制企业的管理经验，大企业的重大决策特别需要集中集体的智慧，强调制衡，不能搞一人负责制；而执行性事务需要提高效率，令行禁止，下级服从上级，强调个人负责，不能互相掣肘。也就是说，大企业的决策层与执行层的运行规则是不一样的，决策权与执行权应当分开。在以资本为纽带的现代国企公司治理结构中，董事会应当是被选择的股东代表，承载股东意志，用它的诚实和能力去审视公司的战略计划和重大决策，同时要根据股东和社会的利益去监督和监控公司的管理层。但是，在目前的国有企业中，董事会成员基本全部由经理班子成员组成，造成了董事会与经理班子高度重合。这种重合表面上看来企业领导少了、工作效率高了，实际上导致了决策权与执行权难以分开，弱化了董事会对经理层的监督，造成了自己监督自己，自己评价自己的局面。外部董事的引入有效避免了董事会与经理层的重合，有利于董事会作出独立于经理层的判断与选择，保障公司决策权与执行权的分离和相互制衡，真正实现董事会集体决策。

2.实现董事会对经理层的管理

根据《公司法》和公司章程的规定，董事会是公司的经营决策机构。《公司法》第47条规定了董事会11项职权，其中第9项明确“决定聘任或者解聘公司经理及其报酬事项，并根据经理的提名决定聘任或者解聘公司副经理、财务负责人及其报酬事项”。由此可见，对经理层的管理是董事会的一项重要职责，也是法人治理结构的一个根本制度。并且《公司法》第67条规定“国有独资公司不设股东会，由国有资产监督管理机构行使股东会职权。国有资产监督管理机构可以授权公司董事会行使股东会的部分职权……”，进一步表明了国企董事会的职责，强调了董事会对经理层的监督与管理是维护股东利益的需要。让外部董事进入董事会，特别是外部董事占多数的情况下，能够很好地避免经理层自己管自己的现象，妥当地处理出资人、公司、经理之间的关系。

3.利于促进和完善公司战略决策

外部董事大都是熟悉任职公司的主营业务，并在企业管理、法律、财务等方面具有一定知识和较深造诣的专业人士，有丰富的经营管理经验，其决策意见能够弥补内部董事的知识欠缺和思虑不周。例如，冯国经是中银香港、东方海外等大公司的独立董事，又是宝钢集团的外部董事，其他大公司一些先进的战略决策和管理经验自然会带到宝钢。更重要的是，外部董事的独立性决定了其决策的客观性。外部董事独立于公司管理层，不在任职公司担任除董事以外的其他职务，不参与执行层的管理事务，与担任外部董事的公司不存在任何可能影响其公正履行职务的关系。这些特点确保外部董事有独立的工作视角，在履行职务过程中尊重于客观事实和法律，遵从于基本规律和规范，客观、理性地观察和审视公司所处的市场环境，认识和判断公司事务。特别是当内部董事与公司利益发生冲突或涉嫌冲突时，外部董事能够从独立的角度帮助公司进行决策，从而避免董事会作出以牺牲公司长远利益为代价追求短期效益的决策，更好地从全局角度维护了出资人的利益，促进公司健康发展。

四、外部董事制度在实践中的突出问题

外部董事制度的设计来自于外部监督者更优于内部监督者的理论，认为外部董事可以更好地代表出资人的利益，在避免内部董事与经理人员高度重合，防止“内部人控制”的局面出现方面发挥作用。我们国企引入外部董事制度，最终的目的同样是期望改善公司治理机构，提高公司监督绩效，保证国有资产的保值增值［4］。但是，现代的公司制国企是在原有的国营企业的基础上，按照公司制企业的组织原则人为地制造出来的。由于改革时间不长，公司制国企仍然受到既定的历史因素和内生因素的影响，外部董事制度在实践中必然会存在一些问题。

（1）外部董事的来源难以确定。外部董事的角色固然重要，其人选更重要，关系着外部董事的作用能否真正发挥。然而，目前我们很多的中小型国企用“老领导”作为外部董事，他们虽然对公司了解，在管理与决策方面的确实很有经验，但很难保证外部董事决策的独立性。另外，大、中型国企的外部董事来源基本“钦定”，多数由国资委或上级主管部门委派，内部董事往往会以为他们权大责小，并且打破了企业原有的决策习惯，如果被委派的外部董事真以钦差大臣自居，对企业未作深入调查随意决策，其决策方案难以令人信服时，势必会损伤内部董事的积极性。

（2）外部董事比例偏低，难以形成制约抗衡力。实证分析表明，独立董事的数量及其在董事会中的比例与独立董事独立性存在着正相关关系，独立董事的数量越多，其在董事会中的比例越高，其独立性就越强［5］。国有企业引入外部董事的根据也是博弈原理：在公司治理机构中形成高层经营者为主体的内部人一方与外部董事一方的对垒阵营，形成互为制约的平衡机制。《公司法》规定，董事会表决方式是一人一票制，外部董事只有在人数上占绝对优势，才可能在公司重大决策上占主导地位，才有足够的话语权，真正防止董事会被内部董事操纵。但事实上，多数国有企业的外部董事一般只有1─2名，难以实现有效制约、抗衡的目的，而且还很容易被内部人同化。

（3）外部董事承担的责任不明确。董事会决策失误外部董事应承担什么样的责任、是否要内外有别等问题，国内现有的法律法规以及任职公司章程的规定都不很具体，可操作性不强。外部董事的职责弹性大，在实践中很容易产生这样的问题：内部董事认为自己是受检查的，往往表现为谨小慎微，只求无过；外部董事认为自己是来帮忙的，工作中无所用心、得过且过，缺乏应有的积极性。

五、对有效执行外部董事制度的建议

（1）外部董事的组合要合理。要实现外部董事制度设立的目的就必须提高外部董事在任职企业的影响力，提高影响力的前提是提高外部董事在董事会中的比重，建立内、外组合合理的董事会。真正组合合理的董事会不仅外部董事的数量达到一定比例，而且外部董事的经验、能力最好能够形成优势互补。在这方面，宝钢集团已经为市场提供了值得借鉴的经验。宝钢第一届董事会9名董事，其中外部董事5名：冯国经、李庆言分别来自香港、新加坡，既有经营管理企业的经验，又有国际化的视野；吴耀文是原中石油副总经理，有着丰富的国际化经营经验；杨贤足是原联通集团董事长，有大型企业经营管理经验；夏大慰是上海国家会计学院院长，有助于强化宝钢集团的风险管理。如此合理组合、强强联合的董事会，既利于有效防止外部董事内化，又可以实现外部董事的智慧、技能、价值的最优组合。

（2）建立专业化的外部董事队伍。随着国企引入外部董事试点工作的不断深入，外部董事的需求量越来越大，地方国企要在短期建立起像宝钢集团那样合理、健全的董事会显然是不现实的，高素质的外部董事来源问题亟待解决。在这一问题上，可以借鉴国外独立董事的做法，实行外部董事职业化。具体而言，就是根据市场需求，在社会上建立具有一定权威和信誉的外部董事遴选及资质认证机构，凡外部董事的资格认定、考试、选拔、推荐、监督等均可委托该机构负责，由该机构对外部董事实行社会化管理；社会有关部门和具有广泛用人需求的出资人应建立外部董事的专门机构和广泛的人才资源库，依照一定的程序、遵循一定的标准适时地选择合适的人才；与此同时，这类机构还应担负起对外部董事的经常性培训，不仅注重外部董事的职业能力而且关注其职业操守。外部董事职业化，一方面可以保证外部董事具备专业知识和技能，另一方面，还能保证外部董事有充足的时间和精力了解企业的实际状况和各项工作是否落实，从而真正代表出资人对企业实施管理和监督。

（3）外部董事也需要监督和激励。经济学理论认为，几乎所有的人都是自利意识和自利动机的理性人，在此假设的基础上，作为“经济中人”，外部董事同样需要加强监督和激励。建立和完善外部董事的监督、激励机制，对外部董事的不作为或乱作为做好事前防范，更有利于外部董事与内部董事在公司的经营决策上实现优势互补，促进董事会结构合理化，提高董事会的整体素质，真正实现出资人与董事会对公司的携手管理。

六、结语

设立外部董事只是国企董事会制度建设中的一个部分，要使其在董事会充分发挥作用，既需要企业有自愿接受外部董事的自觉性，又需要该企业的公司治理结构基础好。因此，外部董事制度在国企中融合并产生实际效果还需要一个逐步完善的过程。

［1］申会民.国有控股公司外部董事制度研究［D］.首都经济贸易大学硕士学位论文，2007.

［2］黄杰辉.国企应借鉴淡马锡董事会建设经验［J］.上海国资，2007，（11）.

［3］郭强.独立董事制度与公司化中国［EB/OL］.http：//article.chinalawinfo.com/Article_Detail.asp？ArticleID=1465.

［4］李荣融.在宝钢集团有限公司董事会试点工作会议上的讲话［EB/OL］.http：//www.sasac.gov.cn/2006rdzt/2006rdzt_0016/xgwj/200611020146.htm，2005-10-17.

［5］韩志国，段强.独立董事：管制革命还是装饰革命［M］.北京：经济科学出版社，2002：22.