我国保护草原资源的刑事立法研究

王 政，曹晓凡

(中国环境管理干部学院，河北 秦皇岛 066004)

我国保护草原资源的刑事立法研究

王 政，曹晓凡

(中国环境管理干部学院，河北 秦皇岛 066004)

在我国经济飞速发展的过程中，出现了形形色色的草原违法犯罪案件，严重影响了我国经济健康、有序的发展。本研究从现阶段我国草原违法犯罪案件的特征着手，通过对现行刑法保护草原资源现状的分析，指出其中存在的问题，进而提出防范草原犯罪的相应法律对策。

草原；犯罪；刑法；立法建议

我国是草原资源大国，全国草原面积4亿hm2，居世界第2位，但90%的天然草原出现了不同程度的退化[1-2]。近些年来，我国草原每年约减少150万hm2，且这种趋势还在持续。天然草原的退化，不仅严重制约草原畜牧业的可持续发展，而且对国家生态安全构成严重威胁[3-4]。

1 我国现阶段草原犯罪的特征

为了发展经济，草原地区矿藏开采、基础建设、工业开发等方面的步伐逐年加快，这些必将对草原保护构成越来越大的压力，草原环境已到了非采用刑法保护不可的时候[5]。现阶段我国草原违法犯罪案件主要体现出以下几个方面的特性。

1.1草原所有权主体的不确定性 《草原法》规定草原属于国家所有，由法律规定属于集体所有的除外。但是由于《草原法》没有对草原集体产权权属进行明确的法律界定，因而集体就无法证实它们拥有草原的所有权[6]。另外，我国现行法律体系中作为一个机构或单位的“集体”定义具有极大的模糊性。在处理国家和集体的草原产权权属问题时，各省(自治区)的草原地方性法规之间也存在着严重的分歧。

1.2草原犯罪主体多为行政官员 草原犯罪的主体，除个别自然人和法人外，更多的还是各级行政官员。各种批文是他们签发的，行文则是以各级行政机关的名义下发，导致一些以权代法、以言代法、以草原谋私等严重的“行政腐败”行为[7]。为深入贯彻落实党的十七大精神和十一届全国人大一次会议精神，最高人民检察院曾于2008年5月至2009年11月，在全国检察机关开展深入查办危害能源资源和生态环境渎职犯罪的专项工作。

1.3草原犯罪根源在利益驱动 大规模非法破坏草原资源的背后，埋藏着巨大的利益驱动。从2007年全国草原违法案件基本情况看，矿藏开采和工程建设非法征用使用草原案件的立案率和结案率均为最低，分别只有25.5%和68.6%[8]。征占用草原、开垦草原、草原上植树以及在草原上开采矿藏等行为很多是在地方政府的主导下实施的[9]。

1.4规划不能起到法的作用 《草原法》设专章规范草原规划问题，但是法律规定并不明确。《草原法》第八章第七十二条规定，未经批准，擅自改变草原保护、建设、利用规划的，由县级以上人民政府责令限期改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分。由于草原违法案件的主体大多是各地的政府部门，这就为草原管理、行政执法带来了相当大的难度。法律规定的行政处分往往不能落到实处[10]。许多草原违法案件的当事人并没有得到应有的处罚。由于相关规定起不到法的作用，缺乏具体操作规定和强有力的处罚，就给了草原违法犯罪分子以可乘之机。

2 我国现行刑法保护草原资源的现状及缺陷

2.1立法现状 1979 年刑法典没有关于草原犯罪的单独罪名和专门章节的规定。在现行刑法及刑法修正案的制定过程中，这一问题也未能引起足够的重视，只是在增设的3条土地犯罪条款和3条渎职罪中有所体现，即第228条的“非法转让、倒卖土地使用权罪”，第342条“非法占有农用地罪”，第410条“非法批准征用、占用土地罪” 和“非法低价出让国有土地使用权罪”，第397条“滥用职权罪”和“玩忽职守罪”，第402条“徇私舞弊不移交刑事案件罪”，第410条“非法批准征用、占用土地罪”和“非法低价出让国有土地使用权罪”， 第417条“帮助犯罪分子逃避处罚罪”等罪名。

2.2立法缺陷 尽管刑法中关于草原犯罪条款的规定对于遏制日益严重的草原犯罪趋势起了重要作用，但不可避免的存在缺陷。

2.2.1《草原法》中的刑罚规范与《刑法》规定缺乏协调 《草原法》制定于1997年刑法典颁布之前，其中规定不少有关刑事规范的条款，但不少条款缺乏与刑法之间的协调，且在2002年12月28日第九届全国人民代表大会常务委员会第三十一次会议修订《草原法》的过程中，这一问题也未能引起足够的重视。2003年3月1日起施行的该部法律第61条至第66条均规定，严重破坏草原的行为构成犯罪的应追究刑事责任，但对追究何种刑事责任、确定为刑法中的何种罪名并没有相关的规定。对这些犯罪都没有规定成罪条件和相应的处罚标准，无法根据草原法直接定罪量刑，严重影响了刑法的正确适用，甚至使之形同虚设[11-12]。由于附属刑法与刑法典相比具有灵活性，可以对新型犯罪及时作出反应，不断灵活的进行修订，但如果只是依照刑法的规定，则极易使其过分的依赖于刑法典，失去自身的独立的有利地位，刑法典对稳定性、完整性和严肃性的要求较高，这样附属刑法也就很难发挥其应有的作用[13]。

2.2.2对草原资源被破坏程度认识不够，不能起到保护草原资源的作用 1979 年刑法典、现行刑法及刑法修正案对于破坏草原的犯罪均没有直接的规定。虽然《草原法》对有关草原违法犯罪行为加以明确，但由于采取的是概括式的立法，而刑法典并没有对草原犯罪加以明确，因此，对草原犯罪的追究带来了影响。现行刑法中没有草原犯罪的直接规定，因而，对草原犯罪只能间接适用刑法，但由于“套用”中的繁琐和勉强，追究刑事责任往往相当困难。最为突出的是《草原法》第66条“非法开垦草原罪”，该罪在现有的立法规定中都没有适用的法律依据，使其刑事责任根本无法追究。建议全国人大常委会和最高人民法院、最高人民检察院出台关于草原犯罪的司法解释，增强草原犯罪适用上的可操作性。

3 加强我国刑法保护土地资源的立法建议

近年我国草原地区大面积开垦破坏草原行为时有发生，尽管草原行政主管部门对其中的一部分依法做出了行政处罚，但由于当事人无力支付而无法执行，造成行政处罚的威慑作用弱化[14]。同时，由于没有明确草原刑事追究的罪与非罪界限及量刑尺度，司法机关也无法追究刑事责任。针对我国刑法关于草原资源保护的现状，提出以下建议。

3.1增设“非法开垦草原罪” 在长期以粮为纲思想的指导下，开垦草原、破坏草原植被的现象十分严重，我国草原生态环境持续恶化。自20世纪50年代以来，全国累计约2 000万hm2草原被开垦为耕地，其中近50%已被撂荒成为裸地或沙地[15]。20世纪50年代以来，牧区人口成倍增长，北方干旱草原区人口密度达11.2人/km2,为国际公认的干旱草原区生态容量5人/km2的2.24倍[16]。为维护国家生态安全，促进草原畜牧业和牧区经济社会全面协调可持续发展，国务院于2003年启动了退牧还草工程[17]。退牧还草工程有利于遏制草原生态环境持续恶化的势头。目前，西部干旱草原已成为我国主要的风沙源和沙尘暴发生区，对国家的生态安全和中华民族的生存构成了极大的威胁。《草原法》第66条规定，非法开垦草原，构成犯罪的，依法追究刑事责任。但是，仍有无视政府的禁令和计划，以承包草原为名，大肆非法开垦草原的行为，对一些社会危害性严重、行为人主观恶性大的行为，仅仅依靠让其承担民事责任和行政责任则明显不能遏制呈愈演愈烈的犯罪态势[18-19]。因此，对非法开垦草原的违法犯罪行为，必须确立行政、民事及刑事三位一体法律制裁体系，才能收到切实保护草原资源的效果。当务之急是在刑事立法中增设非法开垦草原罪，动用刑罚手段来严厉打击非法开垦草原的违法犯罪活动，从而遏制草原犯罪行为。增设的非法开垦草原罪可表述为: 违反草原法规、非法开垦草原、严重破坏草原资源的行为。同时应通过司法解释的方式明确非法开垦草原的具体量刑标准。

3.2增设“草原诈骗罪” 我国刑法对于国家机关工作人员非法出让、批准征用、占用草原的行为有着具体、详尽的规定，具体罪名为非法低价出让国有土地使用权罪与非法批准征用、占用土地罪，对于非职务草原犯罪只规定了非法转让、倒卖土地使用权罪与非法占用农用地罪，而对于《草原法》第65条规定“采取欺骗手段骗取批准，非法使用草原，构成犯罪”的行为未用刑法加以规制，这种不完善的规定，必定使骗取草原使用权的行为日趋增多，造成草原资源的大量浪费，国家利益不断遭受无法弥补的损失，故应增设“草原诈骗罪”。构成草原诈骗罪的手段多种多样，差异性很大，但构成草原诈骗行为要以草原使用权为对象[20]。综上，将草原诈骗罪归纳为违反国家的草原法规，采取虚构事实或隐瞒真相的方法，骗取草原使用权或者以低于国家规定的最低价额标准取得草原使用权，情节严重的行为。

3.3危害草原资源背后的渎职犯罪的追诉标准应予确定 对危害草原资源背后的渎职犯罪应依据《草原法》第61条和《刑法》第397条的规定以滥用职权罪或玩忽职守罪追究其刑事责任，但何谓致使公共财产、国家和人民利益遭受重大损失，何谓情节特别严重，均无明确规定，进而导致发生因草原行政主管部门工作人员及其他国家机关有关工作人员渎职造成大量草原被毁，无法追究相关人员的刑事责任，因国家工作人员渎职造成大面积草原被破坏，依刑法无法惩治，草原行政主管部门绝大部分以行政处分处理相关人员。建议由于草原行政主管部门工作人员及其他国家机关有关工作人员渎职造成草原大面积破坏的渎职犯罪追诉标准应予确定，达到第342条规定立案标准的以非法占用农用地罪定罪处罚，草原行政主管部门工作人员及其他国家机关有关工作人员渎职造成草原被破坏，达不到非法占用农用地罪追诉标准的，以滥用职权、玩忽职守罪定罪处罚。

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ThecriminallegislationforprotectiongrasslandresourcesinChina

WANG Zheng，CAO Xiao-fan

(Environment Management College of China，Hebei Qinghuangdao 066004,China)

The grassland disputes and crime cases has become serious in the economical rapid development in China, affecting the economical development with the smooth and health order. Based on the characteristics of grassland crime cases at the present stage in China, this study pointed out main issues in the present penal code when the penal code was used to protect the grassland resources, and proposed the corresponding countermeasures for grassland crime in this study.

grassland; crime; the penal code; protection; countermeasure

DF464

A

1001-0629(2011)01-0157-03

2010-04-28

河北省法学会2010年度法学研究课题“城镇化进程中农村环境保护法律问题研究”(2010DF007)

王政(1977-)，男，山西太原人，讲师，硕士，主要研究方向为环境与资源法。

E-mail:suiyuantop@163.com