人 民 调 解 制 度 的 里 程 碑
——《 人民调解法》颁布实施

□周海霞

(山西省政法管理干部学院，山西 太原 030024)

《人民调解法》于2011年初正式实施。它的实施有利于推进人民调解工作的规范进行， 使民间纠纷能够妥善及时地解决，促进了社会主义和谐社会的构建，所以人民调解制度被誉为“东方之花”，它的颁布与实施意义非常重大。

一、人民调解制度的发展历史

人民调解制度的任务主要有解决民间纠纷，防止矛盾激化、开展法制宣传和社会主义道德教育、推进基层民主法制建设。人民调解制度和民事诉讼制度、仲裁制度一样，在社会生活中特别是在保护公民权益中，发挥着十分重要的作用。

现代人民调解制度萌芽于上世纪20 年代中国共产党领导的第一次国内革命战争时期，是在继承我国民间调解的基础上发展起来的，并在新中国成立后得到了充分的发展。中央人民政府政务院在1954年3月22日，颁布《人民调解委员会暂行组织通则》，明确了人民调解的性质、任务、组织、活动原则、纪律等，确立了人民调解制度在社会主义法制建设中的作用和地位。1982年12月，全国人民代表大会第五次会议通过的《中华人民共和国宪法》第111条规定了人民调解制度，同年颁布的《民事诉讼法》中也确立了民事诉讼与人民调解制度的关系。在此之后的1989 年5月5日国务院常务会议审议通过了《人民调解委员会组织条例》，对人民调解工作进行了科学、细致的规范。据司法部提供的数据， 截止2009 年底， 全国共建有人民调解组织82.3 万多个， 其中村(居) 调委会67.4 万个， 企(事) 业单位调解组织7.9 万个， 乡镇(街道) 调委会4.2 万个，行业性、专业性的人民调解组织1.2 万多个，基本实现了调解组织网络的立体多层次、平面宽领域、社会全覆盖。但是， 随着我国的快速发展和改革开放的不断深入，一些新情况和新特点也在民间纠纷中展现出来，表现在以下几方面：

一是调解的范围不断扩大，由先前占比重较大的婚姻家庭、相邻关系、数额较小的债务等矛盾纠纷， 扩大到土地经营承包、环境资源保护、拆迁安置补偿、医疗事故纠纷等社会难点方面。二是人民调解这种非诉讼解决纠纷方式与诉讼、仲裁、行政调解等的结合愈加紧密。三是原有的调解制度规定有些已经不符合时代的需求，出现了很多的新问题、新情况，期待立法对出现的这些问题加以规范。基于此原因，全国人大常委于2010 年8 月审议通过了《人民调解法》，这使得人民调解工作步入了法制化、规范化的轨道。

二、人民调解制度存在的价值分析

人民调解制度作为我国的一项独特的制度，它的存在在我国有非常重大的价值。主要表现在以下几个方面：

(一)人民调解制度能够快速解决民间纠纷，缓解法院的诉讼压力。从上个世纪90 年代起，诉讼呈现持续上升的趋势，这一现象被很多学者称之为“诉讼爆炸”。诉讼案件数量的大幅度增加，法院的硬件设施不足，法院内部人员的素质跟不上，造成法院在短时间内无法解决大量的民间纠纷，不但法院感到很大的压力，而且给社会也带来了很多的不安定的因素。而人民调解作为一种扎根基层、方便快捷的制度,能有效地缓解法院的诉讼压力。

(二)人民调解制度能维持当事人和谐关系，促进和平对话。我们知道，人民调解是扎根于基层、分布广泛的制度，它不是按照法律规定的程序进行审判，而是根据当地的风俗对纠纷进行调解和疏导。这样就可以在比较和平的氛围下，在双方当事人自愿的基础上进行协商与沟通，不但可以圆满地解决矛盾，还可以做到不伤害彼此的感情，在很大程度上弥补了诉讼的不足。

(三)人民调解制度能较好地将实行法与民间法有效地结合起来。灵活性是人民调解制度的一大特点，它可以在调解的过程中把调解与当地的风俗习惯很好地结合起来， 这样做既可以依法调解纠纷，又可以得到当地人民群众的认可，也便于调解协议的执行。

三、《人民调解法》的亮点

(一)明确了人民调解的性质。人民调解是人民群众自我管理、自我教育、自我服务的一项制度， 这是人民调解工作赖以存在的基础， 也是人民调解工作深受群众欢迎、保持强大生命力的根本原因。《人民调解法》继承和发扬了人民调解的人民性、民主性、自治性的特征。这在此法的条文中体现得很明显，比如说，第三条就规定了关于民间纠纷的调解应在平等、自愿的原则下进行，不能违背国家相关的法律规定、政策；要充分尊重当事人享有的权利，不得妨碍当事人通过其他途径保护自己的权利。基于调解制度的灵活、快捷性，《人民调解法》强调调解的形式无需拘泥，只要方便群众、更快更好地解决纠纷就可以了，这也是本法的一个优势。

(二)人民调解与其他纠纷解决方式的衔接和配合机制更趋完善。 《人民调解法》制定过程中，充分考虑了不同纠纷解决方式的相互关系和功能互补作用，对人民调解与其他纠纷解决方式的衔接和配合机制作出了更趋完善的规定。

1.在纠纷解决方式的选择上贯彻了人民调解优先原则。 人民调解具有灵活性、快速性、低成本等优点，因而应尽量引导当事人通过人民调解方式解决争议。(见《人民调解法》第十八条)这一规定充分贯彻了人民调解优先原则，当事人在选择诉讼之前可以选择通过人民调解来解决纠纷。

2.强调了调解不成时与其他纠纷解决机制的衔接。 在现实生活中可能由于种种原因导致调解失败，因此《人民调解法》规定如果调解失败，应当终止调解，按照相关法律规定告知当事人可以通过诉讼、仲裁等其他的方式解决纠纷，以维护自己的合法权益。(见《人民调解法》第二十六条)

3.明确规定了调解协议的司法确认机制。《人民调解法》第三十一条虽然规定调解协议具有法律约束力，实际上这条规定是一个败笔，从本法规定来看调解协议不具有强制执行的效力，因而一旦义务人拒不履行义务，往往还需重新进入诉讼程序。这不但增加了当事人的诉累，也浪费了大量的司法资源，加大了法院的工作压力。为此《人民调解法》规定， 若达成调解协议后，当事人双方可以在协议生效的30日内共同请求法院确认协议的效力，法院在依法审查了协议后，确认协议的效力。在人民法院确认调解协议有效后，在一方当事人不履行或不完全履行时，另一方有权申请人民法院强制执行。(见《人民调解法》第三十三条)

《人民调解法》对司法确认制度明确作出规定，是人民调解工作与司法审判活动有机衔接的一项重要制度创新。一方面，司法确认制度强化了调解协议的效力，提高了调解协议的执行率和公信力，体现了司法权对调解制度给予重要的保障性程序机制。另一方面，它以一种简便、快捷、高效、彻底、和谐、经济的程序机制为当事人提供了司法救济和司法程序的保障，无需启动诉讼程序，节省了司法资源，并且使当事人的权益获得了补救。司法确认制度的创立，实际上是在强化人民调解协议的法律效力与保障当事人的司法救济权之间找到了平衡点，体现了程序设计的合理性、科学性、可操作性，对于充分、高效地保护当事人的合法权益具有重要意义。

(三)进一步规范和完善了人民调解的组织形式、调解主体、调解程序等方面的制度。相比1989年的《人民调解委员会组织条例》，《人民调解法》对于人民调解的组织形式、人民调解员的选任、调解程序、调解主体等诸多方面作出了更为完善的规定，主要表现在：一是进一步强调了人民调解委员会及其调解活动的群众性、民间性、自治性的特点。确定这些特点是人民调解工作赖以存在的基础，以使其区别于行政裁决和诉讼等纠纷解决方式，实现了人民群众自我管理、自我服务式的自律性纠纷解决方式，凸显了调解制度本身所具有的特征，从而在立法层面确立并实现了纠纷解决机制的多元化。二是人民调解委员会的组织、设立更加规范合理，并能很好地满足实践的需要。《人民调解法》第八条规定了村民委员会、居民委员会和企事业单位的人民调解委员会的人数和组成人员；第九条规定了调解委员会的产生方法和任期；第十二条规定了场所及经费问题；并在附则中扩大了人民调解组织的设置范围，规定如果需要，乡镇、街道和社会团体或者其他组织可以参照本法相关规定设立调解委员会，调解民间纠纷，从而为各种新型人民调解组织的设置预留了制度空间，可以最大限度地满足调解实践的发展和需求。三是为了提高调解队伍的整体素质，确保当事人合法权益得到有效保护，也为了提高调解的效率，《人民调解法》还规定了人民调解员的任职方式、文化修养、行为准则等。四是人民调解程序的灵活性和便利性得到更加充分的体现。五是进一步明确和加强了对人民调解工作的指导和保障措施。

《人民调解法》是解决社会矛盾的重要方法，它有利于推进人民调解工作依法顺利发展， 有利于及时妥善解决民间纠纷， 有利于构建社会主义和谐社会。

参考文献：

[1]沈涧.作为“东方经验”的人民调解[J].民主，2009，(9).

[2]郭晓宇.人民调解制度发展的里程碑[N].法制日报，2010-09-07.

[3]齐蕴博，刘姗.论人民调解制度的改革与完善[J].法制与社会，2009，(7).