我国集体土地征收补偿机制

陈磊

(安徽建筑工业学院管理学院，合肥230601)

我国集体土地征收补偿机制

陈磊

(安徽建筑工业学院管理学院，合肥230601)

根据我国现行的集体土地征收补偿机制已经不能很好地适应国情民情，并在相当大程度上损害了农民的利益的情况，提出了集体土地征收补偿机制的完善措施和改革方向，包括严格界定“公共利益”，承认商业性征地的合法性，执行客观合理的征地补偿标准，改进土地增值的分配方式，创新失地农民安置模式，以及规范和完善土地征收的管理体制等。

土地征收;公共利益;补偿机制

土地征收是指国家为了社会公共利益的需要，按照法律规定的批准权限和程序，给予农民集体和个人补偿后，将农民集体土地转变为国家所有土地的行为。国家为了公共利益，对被征收土地的农民进行补偿，是世界通例。但是我国现行法律中的土地征收规定却明显带有计划经济的特征，因此有必要研究我国现行土地征收补偿机制中存在的问题并提出解决问题的对策。

一、我国现行土地征收补偿机制中存在的问题

(一)征地中公共利益的界定不明确

对征地中的公共利益，无论是《宪法》《土地管理法》还是《物权法》，至今都没有给出具体的界定，某些地方政府和学者将公益用地用穷尽式的方法列举出来，这使得在征地中公共利益的界定很模糊。同时，在征地中，征收土地的主体只限于国家，征地以国家权力为依托，实质是一种政府强制的经济行为，再者征收对象具有单一性，只能是集体土地向国有土地转化，也就是说，征收权是政府所特有的一种权力［1］。然而有权者都易滥用权力，权力的扩张性是其本性之一，在利益驱动、监督乏力等适宜气候下，这种扩张就会变本加厉，权力的滥用就会肆无忌惮。

(二)土地征收超出公益范围

“公共利益”本身是多元主体的价值判断，很容易造成不同主体对其内涵和外延的不同界定。这种多元化主体的价值判断也很容易造成不同主体价值层面上的冲突。在实际的执行上，一些地方政府超范围滥用土地征收权，甚至大搞“土地财政”，征收后的土地不仅包括了公益性用地，还包括了经营性用地。所谓经营性用地是指工业用地、商业用地、赢利性房地产开发用地等。

(三)补偿标准不科学

(1)土地价格主要由区位、沃度和供求关系决定，而区位则占有主导地位，即土地价格主要是由区位决定的。我国现行征收补偿均以产值即以沃度作为决定土地价格的标准，无法准确反映该土地的区位价值。所以，现行《土地管理法》中依据产值作为征地补偿测算标准，根本无法体现诸多因素所导致的地价差异。

(2)农民土地被征收后，政府通过出让获得巨大收益，开发商通过炒卖又获得了更高利润。巨大的收益落差反映出人们的一种传统观念:工业化和城市化的发展必然要有人做出牺牲，牺牲的是农民，因其获得的补偿最少，这就是所谓“亏农兴国论”［2］。同时，征地行为的计划性和强制性，以及土地被征收后的市场化运作则是形成这种利益分配巨大反差的直接原因。

(3)国外一般是按照被征收土地的市场价格进行补偿的，而我国法律规定是按照农用地年产值倍数进行补偿的。被征收土地的真正价格应当是政府出让土地使用权的市场价格，而现实中政府对失地农民的补偿价格比政府出让的市场价格低了很多。可见，政府并没有按照市场价格对农用地进行补偿，因此政府从征地中获益最多，这也刺激了有些地方政府滥用征地权。

(4)目前征地补偿的主要依据“耕地平均年产值”既不是地价，也不是地租，与土地市场毫无关系，完全是政府制定，带有深深的计划经济烙印。随着我国由计划经济向市场经济转变、传统农业向现代农业过渡，农业种植结构呈现多元代，种植手段趋向科技化，使得不同农作物种类之间、不同种植手段之间和不同地块之间的农业产值差别很大。虽然采取“一刀切”确定平均年产值的方法在操作上简单易行，但却对农民造成了极大的不公平。

(四)安置措施不完善

我国现行法律规定，征地补偿以金钱补偿为主，对于安置补助费，征得被安置人员同意后，可用于支付被安置人员的保险费用。这实质上是“一次性货币补偿模式”。政府采用金钱补偿的单一方式，将各项费用一次性地支付给农民，可以避免采用其他方式所带来的麻烦。现实情况却是当前农民的市场意识还比较差，除少数农民将所得土地补偿费用于长远投资外，大多数农民得到补偿费后只着眼于眼前，比如用来翻建房屋等，因此本来就不多的补偿费，很快就被花光，成为生活无保障的边缘人。在此种情况下，失地农民又不能再向政府要钱，只能上访，有的甚至走向极端，实施违法犯罪活动。

(五)征地补偿程序不透明

我国土地征收大致有以下六个步骤:申请土地→受理申请并审查有关文件→拟订征地补偿安置方案→审批土地→组织实施并公告→登记发证［3］。我国的土地征收缺失了两个关键程序:一是被征收土地权利人参与土地征收过程，二是申诉程序。虽然《土地管理法》规定，征地补偿安置方案确定后，有关地方人民政府应当公告，并听取被征收土地的农村集体经济组织和农民的意见。但事实上，集体尤其是农民在征地过程中参与的程度非常有限。在现行体制下，国家征地面对的是集体，而不是农民;农民不参与征地补偿谈判，有权去谈补偿条件的只是集体，而实际上的集体常常不过是两三个乡村权力人物，征地过程中的各项补偿最终要落实到农民，但农民无法以独立权利主体的地位参与到征收协商谈判中来，征地过程又缺乏畅通的申诉渠道，其财产权利的保障就更成为问题。

(六)监督机制不完善

我国《土地管理法》第四十六条规定:“国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。”我国土地征收的具体实施者是县级以上地方人民政府。《土地管理法》第六十六条规定:“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督和检查［4］。”我国土地征收的具体监督者是县级以上人民政府土地行政主管部门。然而，从行政机构的隶属关系来看，很显然，土地违法行为的监督者(县级以上人民政府土地行政主管部门)是隶属于他的被监督者(县级以上地方人民政府)的。这种监督者隶属于被监督者的土地违法监督机制，是很难发挥其应有的监督作用的。在监督机制不完善的情况下，土地征收的强制性很容易造成政府的绝对优势和被征地农民的绝对劣势，被征地农民的权利很难得到应有的保护。

(七)土地增值收益分配不均，调控对策不完善

随着我国经济的快速发展以及农民维权意识的不断增强，原有的按照土地平均年产值的若干倍进行补偿的方式已显露出很大的弊端，目前我国很多地区已经大量出现按照土地未来收益提成进行补偿的方式，即考虑到了土地增值收益并将收益的一部分分配给农民。由此看出各地方政府也认识到按照《土地管理法》的规定进行补偿是不符合当前的社会现实的。这在实践中是一个很大的进步，农民有了更大的话语权，可以直接跟征地者讨价还价，双方就补偿款的问题可以进行协商。但是，由于其不按照法律规定来分配，各地在具体执行的时候就出现了各种各样的问题。这些问题的核心在于政府认为应当“涨价归公”，土地自然增值大部分应当归国家所有，而农民认为应当“涨价归农”，土地自然增值应当归原土地所有者所有。而我国目前在土地增值收益的分配上还缺乏有效的量化技术手段，调控对策也不完善，这致使围绕征地展开的“讨价还价”充满着火药气息。

二、土地征收补偿机制的完善措施和改革方向

(一)严格界定“公共利益”

以公共利益为目的是征收土地的核心条件，如何规范公共利益对征收制度而言是一个非常重要的问题。然而公共利益的概念本身具有宽泛性，内容具有发展性、不确定性和复杂性。依前文所述，将公益用地的范围用穷尽式的列举方法来界定的出发点是好的，然而任何人都无法预测未来会出现什么新事物或新情况，所以这种列举的方法是不科学的，可以采用概括与列举相结合的方式［5］。“公共利益”具体可分为:军事用地;国家重点扶持的能源、交通用地;国家重点工程用地及公益设施用地;国家政府机关及公益性事业研究单位用地;公共设施用地，如水、电、气等管道及站场用地;环保事业用地，如水库、防护林等;其他公认或法院裁定的公共利益用地。

(二)承认商业性征地的合法性

我国《宪法》《土地管理法》等相关法律都明确规定只有为了公共利益的需要才能征收土地，但是同时《土地管理法》第43条又规定:“任何单位或个人使用土地，必须使用国有土地”，即凡是不属于该集体经济组织的用地单位或个人需要使用土地，都必须请求政府动用征地权，从而满足其用地需要。虽然法律上没有明确规定单位或个人申请政府启动征地权，但也没有明文禁止。根据立法者的意图，以及当前土地征收制度的发展状况，可以确定对非公共利益用途的征收土地是给予肯定的［6］。况且，目前房地产业作为一个高速发展的行业，由于其巨大的盈利空间以及国家和地方发展经济的需要，以开发经营商业地产为目的而动用土地征收权的现象已普遍存在，并且在事实上已经得到了社会各界的认可。如果此时再竭力勉强在立法上明文规定禁止以商业性目的而动用征地权，显然为时已晚，也有悖于土地市场化的大趋势，更不利于社会主义市场经济建设。因此，应当构建一种新的土地征收体制，将商业性质的征收土地纳入到目前的土地征收体制中，并在立法上对商业性征收土地做出较公益性征收更为严格的限制来规范土地征收行为，使之向理想的规范化的道路发展，从而更有效地促进土地资源的合理化使用。

(三)执行客观合理的征地补偿标准

一次性货币补偿模式的征地补偿额应当是被征农地的正常市场价值，也就是土地在最高最佳用途下效用的价值。因此，计算其土地补偿费可采用市场比较法和假设开发法。

(1)市场比较法依据房地产价格形成的替代原理，对买卖双方都有很强的说服力。具体而言，就是选取被征地同一供需圈内，且用途与被征地最高最佳用途相同(或相似)的其他已成交地块，依据它们的成交价格，并考虑交易情况、时间因素、区域因素和个别因素等因素，从而得出被征地的正常市场价格，以此来确定土地补偿费。

(2)假设开发法评估土地补偿费，即按照被征地的最高最佳开发利用方式估算其开发后可实现的总价值，再扣减除了土地取得成本以外的全部开发成本和正常开发利润，余额即为按被征地正常市场价值应付的土地补偿费。

需要强调的是，用以上方法来估算土地的市场价值，必须由独立的机构(如土地估价师事务所)来完成，以免在估算过程中受制于政府，损害农民的利益。

(四)土地增值的分配

土地征收并出让的增值不能全归国家，应由贡献者按比例分享。当然，土地增值全由被征收人享有也不合理。土地征收过程中土地增值很大程度上是由政府开发建设带来的，政府须投入大量的资金进行基础设施建设，因此，政府应享有一部分土地增值。我国目前尚无计算土地征收后土地增值的法律依据和详细规则，可以参照美国农村发展研究所所长罗伊·普罗斯特曼经过精密测算所得出的结论:“按照不同的贴现率，农民三十年土地承包权的净现值相当于全部土地价值的75%～95%［7］。”因此，被征地农民应得到农村土地增值的75%～95%，而土地所有者和政府可以得到农村土地增值的5%～25%。

(五)创新失地农民安置模式

1．集中开发安置模式。集中开发安置模式是将土地征收款由村集体统一使用，作为村集体的创业基金，通过村集体创办企业，实现资金的增值和资本积累。这种安置方式的特点是集中管理土地，统一进行拆迁补偿;集中安置农民住宅，统一进行综合开发;集中使用土地补偿安置费，统一安排农民生产生活。这种类型的安置方式充分发挥了集体的优势，将留下的土地和安置费集中使用，既解决了失地农民的生产和生活问题，又解决了村集体创业资金不足的难题。

2．土地入股安置模式。土地入股型安置模式是将土地征收补偿费或者是土地按使用权折合为股份，通过被征地农村集体经济组织与用地单位协商，农村集体经济组织和农民通过合同约定以优先股的方式获取收益。

(六)规范和完善土地征收的管理体制

1．强化征地补偿监督机制。监督是保障法律的有效运行和实施的重要环节。在建立强化征地补偿监督机制的过程中，应当注重确保土地征收监督机构的独立性，避免出现监督机构(县级以上人民政府土地行政主管部门)从属于被监督机构(县级以上地方人民政府)的尴尬局面。应当充分发挥群众监督的积极性，通过建立完善的土地征收听证制度和土地征收行政复议制度，唤醒被征地农民的法律意识、物权意识，让广大被征地农民积极自觉地投入到对征地、补偿程序的监督中去。针对征地公告制度的缺陷，应当对征地公告的程序进行调整，将原来征地审批后才进行的征地公告前移至征地审批前，广泛听取群众意见，接受社会监督。

2．建立土地征收纠纷仲裁机构。随着市场经济的不断发展和农民法律意识的增强，由征地引发的矛盾特别是对补偿费用的争议越来越多。按照目前法律规定，土地补偿费用争议，应由县级以上政府协调，协调不成的则由批准征收土地的人民政府裁决。这种由政府当裁判员的做法，不符合由独立于政府的机构来仲裁征地纠纷的国际惯例。因此，有必要建立专业的仲裁机构来裁决征地纠纷，这样可以有效地保护国家、集体、农民三者之间的合法权益，公平合理地予以调解。

3．建立相应的非政府组织。农村中建立非政府组织是解决土地征收补偿中矛盾的一项有效途径。非政府组织可以吸纳掌握专门知识的人员(如土地估价师)为失地农民提供咨询、给予指导，减少政府的行政成本，维护农民权益。通过合法程序建立专门的有关土地征收补偿的非政府组织来解决土地征收补偿中的问题会是一个突破性的进步。

［1］张大庆，于春雨．土地征用严格界定公共利益之必要性［J］．国土资源，2009(6):56－57．

［2］刘邦凡，王宏禹．我国农村征地补偿制度的缺陷及其解决途径［J］．经济纵横，2010(1):107－109．

［3］赵伟，张正峰．中国城镇化进程中土地征用制度的问题及对策［J］．中国农学通报，2009(5):102－103．

［4］唐作培，王锋．我国土地征用补偿范围及标准研究［J］．哈尔滨学院学报，2009(5):78－80．

［5］程婷．浅析土地征用的补偿程序问题［J］．经济纵横，2008(9):90－91．

［6］王新萍．我国现行土地征用制度的改革与完善［J］．学术纵横，2008(11):47－48．

［7］宋乐伟．论如何完善我国的征地征用制度［J］．法制与社会，2009(9):87－89．

(责任编辑邝坦励)

Study on Compensation Mechanisms for Expropriation of Rural Collective Land in China

CHEN Lei

(School of Management，Anhui University of Architecture，Hefei 230601，China)

Based on the fact that present compensation mechanism of China for expropriation of rural collective land has already not applied to national conditions and the conditions of the people，and even do harm to the benefits of the peasants to a great extent，this paper puts forward the improving measures and reform direction for the compensation mechanism of China for expropriation of rural collective，including to strictly define“public benefit”，to recognize the legitimacy of commercial land expropriation，to implement objective and reasonable compensation standards for land expropriation，to improve ways of distribution of land appreciation，to innovate placement of land-lost peasants，to standardize and improve the managing systems for land expropriation，etc．

land expropriation;public benefit; compensation mechanism

F293．33

A

1674－8425(2011)03－0061－05

2010－11－24

安徽高校省级自然科学研究重点项目“基于不完全信息博弈论的群体决策信息集结研究”(KJ2010A062)。

陈磊(1981—)，男，博士研究生，讲师，研究方向:城市规划系统工程。