城乡统筹背景下农村学前教育的政府扶持

文然然，王 健

（1.河北医科大学 幼儿园，河北 石家庄 050017；2.河北农业大学 经济贸易学院，河北 保定 071001）

●经济学与管理学研究

城乡统筹背景下农村学前教育的政府扶持

文然然1，王 健2

（1.河北医科大学 幼儿园，河北 石家庄 050017；2.河北农业大学 经济贸易学院，河北 保定 071001）

农村学前教育面临城乡差距大、发展步履维艰的问题。政府对农村学前教育的扶持行为应在城乡统筹的大背景下加大经费投入力度，解决好农村留守儿童教育问题，统筹城乡师资，落实监督机制，促进农村学前教育均衡发展。

城乡统筹；农村学前教育；政府扶持

一、引言

2010年7月29日颁布的《国家中长期教育改革和发展规划纲要》（2010－2020年）中提出：“要重点发展农村学前教育。明确政府职责，把发展学前教育纳入社会主义新农村建设规划。”发展农村学前教育是城乡统筹的需要，是经济可持续发展的需要。本文重点探讨在城乡统筹背景下，政府对农村学前教育进行扶持，解决农村学前教育广覆盖、保基本的问题。城乡一体化发展是社会主义新农村发展的先决条件。在统筹城乡的背景下，城乡教育一体化是统筹城乡政策的核心，农村学前教育统筹发展是统筹城乡教育的重要组成部分。

二、农村学前教育存在的问题

（一）没有充分认识到学前教育的价值，农村学前教育事业缺乏发展的动力

学前期是人的一生最关键的阶段，学前教育影响着人一生的发展。

基层的教育管理者和家长对学前教育价值认识不足，表现淡漠，导致对学前教育随意性大，认为“上不上幼儿园没什么意义”，“上幼儿园是白浪费钱”，这是农村幼儿入园率低的重要原因。由于农村的教育管理者和家长认识不到学前教育的发展对幼儿个体的巨大意义，对农村教育事业、整个社会的发展及生活水平提高的重要作用，造成了学前教育的价值未被广大农村家长和学前教育管理者所认识，乡镇政府发展农村幼儿园的责任意识不强，未建立长效的投入机制，使相当一部分农村幼儿无法获得受教育的机会。

（二）重视程度不够，经费投入不足

在新农村建设中，长期以来存在着城乡二元经济结构，地方政府对学前教育重视程度不够，投入不足，管理体制不畅，导致农村幼儿园经费匮乏，正常教学得不到保证，不能满足农村学前教育发展需要。农村学前经费投入缺乏稳定的经费来源渠道，主要经费来源渠道是举办者筹措或向家长收取费用，以乡（镇）一级财政为主，国家财政性教育经费预算及中央财政并没有单项列支学前教育经费。一些地方政府对学前教育的投入减少，农村民办幼儿园一般都是自主投资、管理、经营，得不到政府的经费支持，生存困难，农村公办幼儿园数量不足，农村儿童入园难现象较为普遍。

（三）教育资源分配不合理，区域发展不平衡

城市与农村入园机会不均等。城乡差别大，农村学前教育发展相对滞后，农村学前教育成为统筹城乡发展中的薄弱环节。城乡学前教育发展的失衡表现显著：全国大部分城市的入园率达到了80%以上，经济发达地区的入园率已经达到90%以上，而大部分农村的入园率在40%以下。幼教经费分配不均等，教育质量不均等，优质的省级示范园及一类一级园几乎全集中在城市，农村多为园所设施简陋的低质园，目前河北省农村幼儿园以乡镇政府公办的幼儿园、一些民办园和农村小学举办的学前班为主，大部分幼儿园达不到一类或二类园的水平，还有部分幼儿园未达到等级水平，农村幼儿难以享受高质量教育的权利。研究表明，城乡幼儿学前期，在逻辑思维、语言发展、动手能力、社会适应及个性形成等方面差距显著。

（四）农村留守儿童已成规模，必须引起政府高度重视

随着大量的农民流向城市，青壮年的农民工中大多数已为人父母，由于种种原因，他们把子女留在农村而成为留守儿童，其中0～5岁的学前期留守儿童已成规模。留守儿童由于父母不在身边，缺少亲情抚慰，缺少必要的家庭教育，大多数儿童无法享受到家庭正常的教养、有效的教育和引导。留守儿童由于年龄较小，生活自理能力差，而监护人文化素质往往比较低，教育问题、健康问题日显突出，对留守幼儿身心伤害较大。越是经济欠发达的县乡，留守儿童人数越多。据调查，石家庄地区以平山、灵寿、行唐等县留守儿童最多，现在的留守儿童将来有一部分会成长为“留守少年”，当身心受到伤害的留守儿童成为“留守少年”时，凸显出的社会问题会更大。

（五）基础设施落后，条件恶劣

农村公办园条件简陋，很难起到示范园的作用。园舍场地：室内外活动面积小，存在安全隐患，人均占地面积不足3平方米，各班教室面积在30平方米左右。数量不足、条件较差、设施不全是农村幼儿园普遍存在的现状。由于经费和管理体制的原因，农村幼儿园的软硬件环境长期得不到有效改善。园所的建筑设计和玩教具配备根本不达标，活动室设施简陋，没有专门的图书资料室，各班没有配套的盥洗室和寝室，没有配备消毒柜等消毒设备，口杯和毛巾无法消毒，有的幼儿园只是拿开水简单烫一下口杯就算消毒，造成了传染性疾病的流行。为了节约成本，有的幼儿园食品安全意识淡漠，从非正规销售渠道购买幼儿食品，无法保证幼儿的饮食安全。“小学化”倾向极为严重，大部分的农村幼儿园班容量大，小班每班的幼儿在40名左右，大班在60名左右，且每班只配备1名教师，教学内容以拼音识字为主，从小班开始给幼儿留大量的书写作业，严重影响了教学质量。民办幼儿园由于自筹经费，为了降低办园的成本，这些幼儿园往往没有正规的场地，甚至将幼儿园设在临街门脸和自家小院，缺乏正规的活动室和配套的活动场所，缺少所需的教学设施，缺乏灭火器等基本的消防设施和疏散安全通道，存在潜在的安全隐患。

（六）农村幼儿教师师资水平差，待遇低，城乡差距大

农村幼儿教师普遍学历较低，教师队伍状况堪忧，影响了农村学前教育的发展。由于管理体制的原因，农村幼儿教师身份模糊，缺少独立的编制。幼儿教师队伍中待遇最低的是农村幼儿教师，权益缺乏保障。与河北科技大学幼儿园结对的某县乡镇中心园，代课老师独自带1个班，这个班的人数在50名左右，而老师每月的工资只有600元。在乡镇公办园，公办教师人数少，大部分为学历偏低的代课教师，这严重影响了农村学前教育的教学质量。石家庄市大部分地区农村学前教育机构的师生比已经达到1∶45，由于缺乏必要的培训，农村幼儿教师专业知识匮乏，观念陈旧。笔者对《中国教育统计年鉴2006年》相关数据整理计算发现，城乡幼儿园园长和专任教师的学历水平也有很大的差异。2006年城市幼儿园拥有专科及专科以上学历水平的园长和专任教师的人数占全国同类指标的45.3%，而农村仅占23.9%；城市幼儿园园长和专任教师中有11 189人的学历水平在高中阶段及高中阶段以下，而农村幼儿园园长和专任教师中却有22 862人的学历水平在高中阶段及高中阶段以下，是城市的2倍之多。因此，农村幼儿教育的师资水平从数量上和质量上与城市幼儿教育师资水平还存在很大的距离。这导致农村幼儿教师师资水平低，流失率高，教师的素质得不到提升，严重影响了农村幼儿园的教育教学质量。

三、城乡统筹背景下政府扶持农村学前教育的对策

（一）将农村学前教育事业发展纳入城乡统筹的新农村建设，加大经费投入

河北省教育厅原副厅长韩清林曾经说过：将学前教育产业化，实行社会力量为学前教育办学主体的政策会导致农村学前教育下滑和崩溃。所以各级政府要重视学前教育，加大经费投入，要采用多渠道筹措经费的方法，逐年增加学前教育经费。学前教育经费要专人专管，合理利用，尤其要向家庭贫困的学前儿童倾斜，建立切实可行的资助帮扶制度，使广大农村的学前儿童都能接受普惠性的学前教育。中央财政要设立专项经费，支持中西部农村地区的学前教育发展。各级管理部门要舍得投入，要把重点放在边远贫困地区，科学规范地使用学前教育经费。毋庸置疑，城乡统筹背景下，社会主义新农村建设的重要内容之一便是学前教育，幼儿园的基础设施建设也是新农村公共服务设施建设的重要内容。国家也采取了一定的政策措施，启动专项资金，从农村的实际情况出发，采用独立建园、联合办园以及流动幼儿园相结合的方式，加强幼儿园的建设及农村学前教育师资的培养。从国字号文件可以看出，国家已经把发展农村的学前教育提到了前所未有的高度，作为地方政府、农村的学前教育管理者，要领会并落实文件精神，根据自身的条件搞好农村学前教育工作。

（二）明确政府责任，解决好农村留守儿童教育问题

解决留守儿童的问题，出路有两个，一是改善城市对农民工的歧视，让留守儿童可以随父母入城接受教育，以此减少农村留守儿童的数量，实施流动儿童的教育“以流入地政府管理为主、以全日制公办幼儿园为主”的政策，为农民工子女提供和城市居民子女同样的入园受教育机会，各地政府特别是教育部门要加大对接收流动儿童幼儿园的监督。二是采取一定的措施，让继续留守的儿童能够得到更好的教育。定期督促外出务工家长多和留守儿童加强联系，通过定期举办免费培训班的形式，提高监护人的素质，帮助他们改变陈旧落后的教育观念，掌握科学的教育方法。同时，当地政府要加大对留守儿童学习经费的投入，联合教育和公安部门做好留守儿童的管理工作，建立留守儿童信息库，要包括留守儿童和家长的姓名等相关信息，建立长效关爱机制，政府要投资兴建一批针对留守儿童的幼儿园，配备完善的保教设施，在生活中对留守儿童进行全方位的呵护，为留守儿童提供更好的教育环境。解决好农村留守儿童问题，是城乡统筹的大事，将会极大地提高农村人口素质，促进社会稳定。

（三）落实监督机制，让农村学前教育发展进入良性循环

明确分工，县乡级行政部门要建立完善的学前教育管理机构，政府对农村幼儿园规范管理的政策要及时出台，要因地制宜，保证政策的科学性、规范性和可操作性。教育行政部门要把好审批关，对不合格的幼儿园进行坚决的取缔；规范对民办园的监督管理，要把保证幼儿身心健康发展放在首位，出现问题要及时解决；要统筹城乡幼儿园的管理制度，统筹公办园和民办园的管理监督制度，促使其接受级类评定，使之和城市园一样纳入级类规范管理，缩小城乡幼儿园的差距；调整政府官员政绩评价体系，改变只注重发展经济的急功近利行为，明确责任追惩制度，实行一把手负责制，激励官员重视农村学前教育；倡导多种监督方式，通过司法、舆论、公民监督等多种监督形式监督经费投入的使用情况，监督官员对国家学前教育政策的落实情况，监督教师队伍建设情况、各园的办园质量、制度执行及卫生保健食品安全情况，以促进农村幼儿园的健康发展。同时，对于那些举措不实、力度不够、效果不好的地区，要加强指导和问责。有关部门要开展专项检查，推广先进经验，确保各项任务落到实处。加快发展学前教育，既要解决一些地方重视不够、不愿投入的问题，也要防止不顾条件、大干快上、采取运动式方法提高入园率，忽视质量和安全的倾向。要树立科学发展理念，努力做到速度与质量、规模与内涵相统一，积极稳妥，有序推进。

（四）统筹兼顾，促进农村学前教育均衡发展

城乡学前教育均衡发展是统筹城乡的重要内容。实际上，在幼教经费、师资和园所设施以及入园率等方面存在着城乡失衡的现状。新农村幼儿园建设的政策保障了学前教育属于公共产品或准公共产品，无盈利性。政府必须加大投入，促进学前教育公平。只有靠政府投入才能缩小区域之间、城乡之间、不同体制园之间的差异。促进均衡就要对条件较差的园所给予教育补偿，从经费投入、软硬件建设、教师队伍建设等多方面进行倾斜和照顾。具体做法为：（1）统筹城市和农村的学前教育，统筹城乡学前教育发展的规模、布局及发展趋势。（2）改善农村办园条件，缩小城乡硬件设施的差距，统筹公办园和民办园，促进不同体制园全面协调发展。政府要致力于实现城乡统筹教育政策公平，促使城乡教育权利的平等。（3）建立起城乡学校帮扶发展链条，在政策和制度上要城乡统筹均衡，采取城市反哺农村的举措，积极开展城乡幼儿园“手拉手”、“结对互助”等活动，缩小教育差距。（4）对农村学前教育，要加大经费投入用于建设硬件基础设施，改善园所条件，缩小城乡差距。

（五）统筹城乡师资，提高农村幼儿教师素质

合理确定生师比，加强公办幼儿园教职工队伍建设。依法落实幼儿教师地位和待遇，切实维护其工资、职称评聘和社会保障等权益。完善学前教育师资培养培训体系，办好幼儿师范院校和专业，注重对幼儿教师的培养。农村幼儿园园长和骨干教师的国家级培训2011年已经开始，中西部地区各省（区、市）要将其作为发展农村学前教育的一个重要抓手，与本地的学前教育“三年行动计划”统筹安排。提高农村幼儿教师的素质，就是要打破城乡二元对立结构，对城市和农村的学前教育统筹安排和规划，加强城乡的交流与合作。要实现城乡教师双向流动，农村教师和城市教师享受继续教育和培训资格的机会应是均等的，教学资源要城乡共享，城市教师和农村教师互相学习、帮助，建立城乡互助交流模式。制定城乡幼儿园定期研讨、帮扶制度和城乡轮岗制度，实现城乡良性互动和发展。城乡教师双向流动可以在一定程度上缓解农村地区师资不足和师资素质较低的困境。

稳定农村幼儿教师队伍，首先要提高农村幼儿教师的地位和待遇，增加农村幼儿教师编制，把维护农村幼儿教师的权益落到实处，对于农村幼儿教师的工资待遇、职称评聘和福利保障要认真对待，积极落实和完善，对长期驻扎农村一线的幼儿教师实行工资倾斜政策，切实保证学前教育从业人员的生存及合法权利。统筹城乡教育人事资源的配置结构与布局，建立一个城乡之间、学校之间人员充分流动、城市有效支援农村的管理模式，把农村幼儿教师队伍建设好、管理好，在城乡统筹的大背景下，有力地促进农村学前教育的发展。

［1］高书国.中国城乡教育转型模式［M］.北京：北京师范大学出版社，2006.

［2］国务院.国务院关于当前发展学前教育的若干意见［EB/OL］.http://news.sinhuanet.com.，2010-11-24.

［3］刘延东.在全国学前教育工作电视电话会议上的讲话［EB/OL］.http://www.cnr.cn.，2010－12-01.

Government Support to the Pre-schooling Education in the Rural Area Under the Background of Coordinated Rural and Urban Development

Wen Ranran,Wang Jian

There is a large gap in the pre-schooling education between urban and rural areas,where the education is faced with numerous difficulties.The support by the government to the pre-schooling education in the rural area shall be carried out under the background of coordinated rural and urban development:increase investment to educate the stay-at-home children,coordinate the teachers for the urban and rural area,and strengthen the supervision so as to promote the balanced pre-schooling education in the rural area.

coordinated development of urban and rural area;pre-schooling education in the rural area;government support

G61

A

1673－1573（2011）03－0028-04

2011-07-18

文然然（1978-），女，河北正定人，河北医科大学幼儿园幼儿高级教师，河北农业大学经济贸易学院2009级在职硕士研究生，研究方向为农村与区域发展；王健（1958-），男，河北肃宁人，河北农业大学经济贸易学院教授，博士，博士生导师，研究方向为农村与区域发展、农村信息经济管理。

责任编辑、校对：李金霞