我国慈善组织能力建设：问题及对策

汪雷 吴慧敏 李攀

（1.安徽财经大学，安徽蚌埠233041；2.御香苑控股集团公司，北京100000）

我国慈善组织能力建设：问题及对策

汪雷1吴慧敏1李攀2

（1.安徽财经大学，安徽蚌埠233041；2.御香苑控股集团公司，北京100000）

慈善是具有扶危济困作用的公共管理事业，其已日渐成为当代中国社会保障体系的重要组成部分，并有着广阔的发展空间。总体而言，我国目前慈善组织的能力建设水平偏低，这严重影响着慈善事业的发展。文章自公共管理视角对慈善组织能力要素中存在的各种问题分别进行了探讨，并提出了完善慈善组织能力建设的具体思路。

慈善；慈善组织；能力建设

当代中国慈善组织的发展并非一帆风顺。建国初期，受当时社会环境和国际环境的影响，慈善组织在中国大陆销声匿迹多年。20世纪70年代以后，随着经济体制、政治体制改革的不断深化，慈善组织由开禁到蓬勃发展，迎来了发展历程中的一个黄金时期。各类慈善组织纷纷从自发的、个体松散的组织，发展到理性的、具备一定规模的组织。

一、我国慈善组织发展现状

（一）慈善组织数量剧增

自我国首家地方慈善组织——吉林省慈善总会1993年1月成立以来至今已有16年，短短十几年的时间里，我国慈善组织经历了从无到有、从少到多的急剧发展变化过程，截止2008年底，在民政部门登记注册的民间慈善组织已超过35万个，全国共建立经常性社会捐助工作站、点和慈善超市3.8万个，其中慈善超市7035个①。

（二）慈善组织种类繁多，涉及的领域宽泛

慈善组织不仅数量剧增且形式多样。1904年从事救护伤兵、救助难民和赈济灾民活动，积极参加人道主义救援活动的中国红十字会成立；1985年致力于促进我国医疗卫生、教育、社会福利和农村发展工作的爱德基金会成立；1994年由热心慈善事业的公民、法人及其他社会组织志愿参加的中华慈善总会成立；1994年由非公有制经济代表人士及港澳台和海外工商界人士自愿组成的光彩事业促进会成立；1997年从事维护法律赋予公民的基本权利，为经济困难或特殊案件的当事人提供法律援助，实现司法公正、健全社会保障体系的中国法律援助基金会成立。除了这些慈善组织以外，目前还出现了一批新的慈善组织。种类繁多的慈善组织在服务领域和服务对象上有所不同、各有侧重，业务范围涉及科技、教育、文化、卫生、劳动、民政、体育、环境保护、法律服务、社会中介服务、工伤服务、农村专业经济等社会生活的各个领域。

（三）慈善组织筹款数额增多

在慈善组织快速发展的同时，慈善捐赠数量有了显著提高。如表1所示，2001年至2007年，社会捐款由11.7亿元增加到132.8亿元，增幅达11倍之多[1]。2008年全年共接收社会各界捐款764亿元，其中民政部门479.3亿元，慈善会187.9亿元，各类在民政部门登记的社会组织77.3亿元，捐赠物资折款19.6亿元，比上年增长25.6%，接收捐赠衣被115816万件，这些捐赠款物使5202.9万人（次）困难群众受益②。

表1 社会捐赠情况

（四）慈善组织地域分布广泛

近年来，我国慈善组织数量增多，地域分布广泛。中国红十字会基层组织已覆盖到了全国各个地区，市县级红十字会的组织建制都在进行当中，队伍不断发展壮大。中华慈善总会系列的慈善组织也是全国性的，其活动范围也基本覆盖到了全国。广大的草根组织虽然多数力量较小，但是大小不一的草根组织也广泛分布于社会的边边角角。

二、我国慈善组织能力建设中存在的问题

慈善组织作为慈善事业发展的依托与载体，其自身的建设与完善尤为重要。我国慈善组织能力建设存在的问题概括来讲，主要表现在内、外两个维度上：一是外部缺乏良好的环境支持，二是内部缺乏能力建设的体系设计。

（一）慈善组织能力建设缺乏外部环境的支持

1.慈善组织难以获得法律地位

现行《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》以及《取缔非法民间组织暂行办法》等组织法规以是否登记作为唯一标准来衡量民间组织的合法性，如果依照这个标准对民间组织的数量进行分析，80%以上因未登记而不具备法律资格，属于非法（草根）组织[2]。

由于目前的草根组织不具有合法性，因此得不到政策上的支持，如在2007年之前，国家财务部和税务总局通过个案审查的方式，逐年授予在民政部门登记注册的民间组织以免税资格。而从2000年到2007年，总计69个国家级的非营利性民间组织获得优惠资格，而数以万计的慈善组织是无法享受这一优惠政策的。这也就相对于有背景和资源的慈善组织而言，没有合法身份的慈善组织的生存甚是艰难。

2.政府对慈善组织的限制过多

我国慈善组织的产生是政府的资源获得需求和社会控制需求相互矛盾、冲突的结果。一方面，政府依赖于慈善组织获取民间和国外的慈善资源，借助其化解生存风险；另一方面，政府又担心纯粹的慈善组织过多的出现不利于社会控制。在权力没有受到约束的情况下，政府力图对慈善组织的内部运作实施控制，尽力维持既定政策，对慈善组织实施过多的限制和介入，政府的这种限制和介入行为直接导致慈善组织形式和运作相偏离，致使慈善组织能力建设滞后[3]。

（二）慈善组织内部能力要素存在的问题

1.慈善组织普遍缺乏筹资能力

目前，我国大部分慈善组织都陷于筹资无力，经费不足的困境当中，缺乏筹资能力是慈善组织普遍存在的问题。筹资能力不足主要表现为：组织缺乏号召力，开展的活动得不到社会公众的回应和认可，不论组织如何宣扬自己的宗旨和慈善目的，社会大众的捐助热情不高，捐赠有限；筹资结构和筹资渠道相对单一，难以从社会上募集到足够的善款[4]。

2.慈善组织的品牌能力建设水平不高

民政部的一份抽样调查显示，我国超过90%的公众和80%的企业有参加公益性捐助的意愿。然而，公益性捐助项目在公众心目中的认知度却存在较大差异，如表2所示。

表2 公益性捐助活动的公众认知度

目前，我国慈善组织在树立品牌意识和开发品牌项目方面的能力还比较欠缺，国内具有较高知名度和美誉度的品牌慈善机构和品牌公益项目寥寥无几，慈善品牌又小、又单、又矮的现状很不乐观。如果公众不知晓某一慈善组织或某一公益活动的目的、救助对象的话，就很难产生对该组织或活动的信任感和认同感。这种低认知度和信任感所引起的直接后果是慈善组织募捐不到资金和物资，从而导致慈善项目的终止或流产。

3.慈善组织的公信力有待提高

慈善是一种建立在自愿和信任基础上的事业，它以善款为来源，善款的来源又以捐助者为基础，这些具有社会责任心的捐助者对慈善组织的信任与信心，是慈善事业发展的支柱。一项调查显示：近60%的捐赠者在选择慈善组织进行捐赠时，最先着重考虑的是该组织的公信力，见表3。

表3 公众选择受赠组织的标准

我国慈善组织或是由于现行体制所限，或是由于缺乏国际视野，组织信息披露的规定均较粗略，缺乏真正的独立审计，管理体制不严，社会监督机制也不尽人意，很多慈善组织均未按照通行的会计标准在其网站上公开披露年报，公众对于慈善组织的收支状况长期难以知晓。致使公众无法对慈善组织充满信任与信心，影响慈善组织的公信力的提高。

三、我国慈善组织能力建设的优化方案

（一）确立慈善组织的法律地位

加快包括慈善组织在内的公益机构的法律、法规、章程体系的建设，建立一套适合我国国情的慈善公益机构体系。规范慈善公益事业的进入、评估、监管、激励、公益产权界定与转让、融资投资以及涉及慈善组织、慈善捐赠、慈善义工和慈善监管等方面的一系列行为，使我国公益事业走上规范化、法制化轨道。明确慈善组织的法律地位具体包括以下两点：

1.取消注册需要寻找业务主管单位的规定

现行法规中要求慈善组织必须有业务主管单位的这项规定应考虑取消，为慈善组织搭建一个普遍备案的注册平台，大力培育和发展民间慈善组织，赋予慈善组织以最基本的合法形式，使慈善组织能够真正独立承担起民事责任。

2.实行登记许可制度

对于满足特定条件的慈善组织实行登记许可制度，为慈善组织搭建一个特定登记认可的制度平台，由国家授权的监管机构根据相关法规进行受理、分类、登记并予以认可，对于认定成为公益法人的慈善组织，一方面给予财政和税收等方面最大限度的优惠，一方面进行更为严格和规范的行政监督及社会监督[5]。

（二）理顺慈善组织与政府的关系

现代“治理”理念强调，公共治理的主体是多元的，一个良性的治理结构，需要不同治理主体的合理分工、努力合作，从而形成一种良性的“合作伙伴关系”。政府与慈善组织应该是非对抗的关系，两者合作实现优势互补。一方面，慈善组织在处理与政府关系时，应遵循踏踏实实做事，做事让政府放心，积极争取政府支持的原则；另一方面，政府应通过公平合理的方式给予慈善组织尽可能多的资金支持、法律地位、税收优惠、监督管理等，鼓励慈善组织的发展[6]。

（三）积极探寻慈善组织的筹资路径

鉴于我国慈善组织目前筹资普遍存在困难的现状，下面通过组织准备、环境预测、目标设计、策略设计和实施等环节，寻求慈善组织提升募捐能力的实现路径，见图1[7]。

图1 提升慈善组织募捐能力的路径

首先，组织准备。成立专门的劝募部门或小组，赋予该小组或部门人员适当的角色地位，并对人员进行专业培训；在对社会需求和公众心理进行综合评估的基础上，依据评估结果设计主题内容，保证活动或项目具有鲜明特色；指派专业人士负责财务分析报表，确保财务管理环节不会出现纰漏。其次，要明确组织自身的优势与劣势，结合组织特点形成对募捐的目标设计。再次，进行外部环境评估。搜集外部环境信息，包括政治、经济、文化、法律信息，对募捐对象、募捐竞争者要有清晰的认识和判断，排除潜在威胁，赢得募捐资源的信任。最后，运用多种方式进行具体的战略与策略实施过程。

（四）设计特色项目，建立长效品牌

在提升组织品牌能力建设过程中，要注重开发特色项目，通过一系列的方式方法建立品牌长效机制。首先，制定明确的组织发展目标和战略策略。根据近期目标和远期规划虚心学习和借鉴其他先进组织或机构的经营理念、管理模式、项目运作特点等，制定合适的发展战略。其次，要具有敏锐的市场洞察力。在对社会需求进行科学评估的基础上，通过市场调查，分析市场紧俏需求，设计慈善项目。最后，要对项目可能产生的社会效应进行综合预测和中期评估，项目可行则继续执行，项目不可行则立即终止。对于非定向捐赠款项的使用，应在科学论证、多次斟酌的基础上再行决策，确保每一笔资金都能发挥最大的价值和效用，品牌能力的建设需要这种对善款负责的态度，通过这种态度赢得社会公众的支持和信任，能够使更多人关心和关注项目，扩大品牌影响力。

（五）加强慈善组织的公信建设

良好的公信度是慈善组织开展活动、洽谈项目、发动募捐的无形资产，是慈善组织能力建设的最终落脚点。加强慈善组织的建设应从组织运作透明化出发。不断完善信息公开制度、财务披露制度，并通过采用量化管理、定期考核的方法将这两项制度落实到每个人和每项具体的工作当中。通过媒体、网络、审计、公报等方式及时向社会发布各种信息，尤其是捐赠信息，这是组织打造公信力的最简洁直接的途径。

注：

①资料来源：中华人民共和国民政部网（http://www.mca.gov.cn/）2008年民政事业发展统计报告

②资料来源：中华人民共和国民政部网（http://www.mca.gov.cn/）2008年民政事业发展统计报告

［1］刘京.中国慈善捐赠发展蓝皮书[M].北京：中国社会文献出版社，2008.

［2］蔡磊.非营利组织基本法律制度研究[M].厦门：厦门大学出版社，2005.

［3］田凯.非协调约束与组织运作——中国慈善组织与政府关系的个案研究[M].北京：商务印书馆出版社，2004.

［4］周批改等.非营利组织管理研究[M].湖南：湖南人民出版社，2005.

［5］喜玛拉雅研究发展基金会.非政府组织法的立法原则[Z].台北：喜玛拉雅研究发展基金会，2000.

［6］朱传一.中国非营利部门的成长及政府在其中的作用[J].社会，2000，(11).

［7］张冉.中国非营利组织民间筹资失灵及策略研究——基于经济学理论与中国现实的视角[J].财贸研究，2007，(2).

Ability Contruction of Chnia Charity Organization:Problems and Countermeasures

Wang Lei1,Wu Hui-min1,Li Pan2
(1.Anhui University of Finance and Economics,Bengbu Anhui 233041，China；2.YuXiangYuan Holding Group，Beijin 100000，China)

Charity is a public administration career which has/with a function of rescuing endangered and succor the poor.It has increasingly become an important element of social security system in modern China's society,and has a extensive room for development.In general,our ability construction of charity organization is low,which seriously affected the development of philanthropy.This paper starts from the perspective of public administraction,discussing various of problems existed in the charity organization ability respectively,and putting forward concrete suggestions regarding how to perfect ability contruction of charity organization.

charity；charity organization；ability construction

C913.7

A

1672-0547（2011）01-0054-03

2010-12-24

汪雷（1963-），男，安徽绩溪人，安徽财经大学教授，三农问题研究所所长，安徽省学科与技术带头人（公共管理），硕士研究生导师；吴慧敏（1987-），女，安徽巢湖人，安徽财经大学社会保障专业硕士研究生；李攀（1984-），女，安徽阜阳人，御香苑控股集团公司人力资源部总监。