经济适用房制度发展中存在的问题及其对策

牟林娜

(青岛理工大学财务处，山东临沂276000)

经济适用房制度发展中存在的问题及其对策

牟林娜

(青岛理工大学财务处，山东临沂276000)

经济适用房制度作为我国住房保障制度的重要组成部分，在新时期经济形势好转后建设进度明显加快。为改善经济适用房发展中存在的供应不足、寻租行为和经济适用度低等问题，应尽快扭转地方政府的短视行为、加快相关法律法规建设、完善经济适用房管理办法和政策性住宅金融制度。

经济适用房;发展现状;对策

许多国家都将改善居民的居住条件作为经济和社会政策的重要内容，但凡政府在列举自己的施政纲领时，几乎无一例外都会把住房政策纳入其中，而这些住房政策的核心要素，就是如何应对严峻的住房问题、满足人民的住房需求［1］(P356)。经济适用房作为我国住房保障政策的重要组成部分，在推进我国城镇住房制度改革、改善中低收入家庭居住条件、调整住房供应结构和扩大居民住房消费方面发挥了重要的作用。

一、经济适用房制度的发展现状

经济适用房制度的地位和供应对象随着住房改革的深化和经济形势的变化不断调整。2009年，在我国经济受到全球金融危机严重冲击的经济背景下，5月出台的《2009—2011年廉租住房保障规范》调整了住房保障体系结构，完全采取廉租住房而舍弃经济适用房，建立“以廉租房为绝对主体的居民住房保障体系”。此次调整是为应对特殊的经济形势所作的政策调整，体现了政府对房地产行业的支持和保护，并非是对经济适用房制度的否定。

2011年经济形势好转后，经济适用房建设进度明显加快。以上海为例，根据上海市政府与国家保障性安居工程协调小组签订的2011年住房保障目标任务要求，2011年上海要建设保障性住房和棚户区改造住房26．6万套。其中，新建经济适用房500万平方米、8万套，限价商品住房(即动迁安置房)800万平方米、10万套，建设筹措公共租赁住房200万平方米、4万套，共计1 500万平方米、22万套，经济适用房建设面积占保障性住房总面积的三分之一，经济适用房在改善中低收入家庭住房困难方面仍将起到重要作用。

二、经济适用房制度中存在的问题

(一)建设总量不足，供需矛盾严重

经济适用房制度的保障范围随改革的要求、经济形势的变化几经变动调整。事实表明，保障范围过宽是不现实的，只会造成严重的供需矛盾。但是，即便将保障范围调整为“城市低收入住房困难家庭”，经济适用房的建设总量仍然严重不足。

图1 经济适用房开工面积情况

(二)寻租行为普遍，政府公信力受损

由于经济适用房建设用地不是通过市场招标取得的，难以避免地存在着暗箱操作和权钱交易的现象;经济适用房销售过程中也存在种种违规行为，使不符合经济适用房购买条件的购买者进入，挤占中低收入家庭本就不多的供应量。《2005年中国房地产调查报告》对经济适用房的抽样调查结果显示，北京、西安、太原三个城市经济适用房自用率平均为70．29%。监督和制约不力致使寻租行为存在，严重损害了政府的公信力。

(三)经济适用度不高

经济适用房被广为诟病的一个重要原因，就是很多人认为经济适用房“既不经济，又不适用”，因而各地经济适用房遭到弃购的报道屡见不鲜，究其原因有三个方面。

第一，选址偏远，生活成本增加。为了降低土地成本，经济适用房选址大多偏远，生活配套设施建设滞后，交通等生活成本增加，使中低收入家庭难以承受。

第二，户型不理想。根据规定，经济适用房单套的建筑面积应控制在60平方米左右，但是，从各地实际情况看，执行得并不理想。早期一些地方的经济适用房面积偏大，导致中低收入家庭无力购买;近年来经济适用房的单套面积减小，户型设计很不实用，致使部分购房户由于没有合适的户型只好弃购。

第三，经济适用房价格优势微弱。经济适用房的建设初衷是为了解决中低收入家庭的住房困难，通过免收土地出让金、减收行政事业收费和限制开发商的利润等方式，降低房价以适应中低收入家庭需要。但事实上，由于优惠政策难以落实等原因，使很多经济适用房的价格与普通商品房相比缺乏吸引力。

三、改善的对策

(一)扭转地方政府的短视行为

房地产市场作为一个不完全市场，需要政府及时进行调控。我国住房领域的宏观调控政策是积极的，但是效果并不理想，一个重要的原因是中央政府与地方政府的职能和追求的经济目标不同。中央政府追求的是经济增长、充分就业、价格稳定和收支平衡，而地方政府追求的则是经济增长和充分就业，因此，中央政府和地方政府实现目标的行为方式不同。地方政府发展经济最有效、快捷的方式就是发展房地产市场，所以地方政府对房地产价格大幅上涨多采取不作为，而对免费划拨土地的经济适用房和廉租住房建设积极性不高。

地方政府建设经济适用房热情不高的另一个重要原因是建设资金的筹集问题。由于《经济适用房管理办法》规定经济适用房项目不得高于3%的利润率，使得开发商大多不愿意涉足经济适用房项目。

利用土地圈钱是透支未来的收入，应尽快扭转地方政府的短视行为，改变上级政府以GDP作为考核地方政府成绩、提拔干部主要评价指标的做法，并将经济适用房的建设情况列入考核指标，减弱地方政府推动房地产投资的内在动力。另外，可以借鉴美国建设公共住宅的做法，由地方政府决定是否建设公共住宅和建设多少公共住宅，由保障性住房管理单位行使保障性住房的选址立项、投资建设以及经营管理等各种实际权力;中央政府则负责制定标准、提供贷款、发放补助给符合要求的地方政府。

(二)制定并实施保障性住宅法律法规

国外经验表明，制定实施住房保障方面的法律对于住房保障政策的实施意义重大。法律比国家政策更具强制性，其制裁力度和执行力度可以确保政策的实施。目前，我国仍没有住房保障方面的法律，应该尽快出台《住房保障法》。

在《住房保障法》出台前，可以通过制定保障性住房规划，来确保住房保障制度的顺利实施。保障性住房建设规划是有步骤地实施保障性住房建设的基本依据，同时也是保障性住房土地供应规划编制的依据。编制、公布和实施保障性住房建设规划，可以稳定消费者的心理预期，有利于住有所居目标的最终实现。除全国性的经济适用房保障规划外，各地可根据实际情况因地制宜编制地方性经济适用房保障规划。

(三)继续完善《经济适用房管理办法》

2004年出台的《经济适用房管理办法》，对经济适用房的优惠政策、开发建设、价格的确定和公示、交易和售后管理、集资建房和合资建房，以及监督管理等各方面予以规定，但在实际施行中却是问题百出。能否完善经济适用房制度，使经济适用房真正惠及百姓，是经济适用房制度能否继续存在的根本所在。

经济适用房实施层面上出现的问题，在很大程度上归因于管理部门的管控能力差和居民的诚信水平低。因此，应设计适合国情并且便于管控、易于操作的管理办法，使经济适用房制度真正惠及中低收入家庭。

第一，严格控制经济适用房申请对象的审查环节，确保将有限的经济适用房供应给真正符合条件的中低收入家庭。增长出售、出租经济适用房的时间限制，对于未到规定年限出售或者出租经济适用房的，由经济适用房主管部门收回已购住房，并给予严厉的处罚，堵住利用经济适用房牟取利益的渠道。

第二，严抓经济适用房相关优惠政策的落实。杜绝由于地方政府落实经济适用房土地划拨、税费减免政策不到位而导致的经济适用房价格升高的现象发生。

第三，加强经济适用房社区的规划和管理。以方便中低收入家庭生活为原则，精心规划经济适用房社区，科学设计楼房的层数和户型，暖气等配套设施的安装应考虑到中低收入家庭的经济承受能力，避免出现早期美国公共住宅毁坏严重和管理混乱等问题。

(四)合理设定经济适用房的供应对象

经济适用房供应对象的定位决定经济适用房的发展方向。从经济适用房政策实施开始，经济适用房的供应对象和在住房供应中所占的比例几经变动。经济适用房供应对象的变化，是随着住房制度改革的深化、住房市场进程的加快和住房供应体系的发展所作的适当调整［2］(P117)。经济适用房的供应对象应是具有一定购买能力并确有购买需要的中低收入家庭，廉租住房的供应对象可面向新增就业人员和外来务工人员，由保障性住房管理机构根据各地经济发展和实际情况精确制定购买条件，并严格准入标准，防止不符合购买条件的购买者进入。

(五)完善政策性住宅金融制度

住宅市场划分为市场主导部分和政府主导部分，相应的金融支持也应该划分为商业性住宅金融和政策性住宅金融。所谓“政策性住宅金融”，是为政府政策目标服务的，以利息、期限和可得性的一定优惠为特征的融资活动［3］，旨在调控住宅贷款规模和结构，提高住宅贷款流动性，实现政府在住宅市场上的公共性职能。

目前，我国的住房公积金体系运作效率低下，突出表现为在中低收入家庭的住房供应明显不足的同时，公积金却有大量积存。截止2005年底，全国公积金运用率仅58%，沉淀资金达1 656亿元人民币［4］。为此，应借鉴国外政策性住宅金融发展经验，构建适应我国国情的政策性住宅金融体系，改革住房公积金制度，建立由国家住宅银行和住宅储蓄银行组成的政策性住宅银行体系、住宅抵押贷款的政策性担保机构和专门的证券化机构，发展多种金融工具，通过政策性金融手段建立可持续的宏观调控机制，保障经济适用房、廉租住房等保障性住房的建设。

［1］邓卫，宋扬．住宅经济学［M］．北京:清华大学出版社，2008．

［2］建设部课题组．住房、住房制度改革和房地产市场专题研究［M］．北京:中国建筑工业出版社，2007．

［3］汪利娜．德国住房储蓄与我国住房公积金的比较研究［J］．中国房地产金融，2006，(6)．

［4］杨涛．构建我国住宅政策性金融体系已迫在眉睫［N］．上海证券报，2006－10－09．

The Issue and the Countermeasures of Economically Affordable Housing System Development

MOU Lin-na
(Department of Financial，Qingdao University of Technology，Linyi276000，China)

The economically affordable housing system is an important part of our country housing security system;the construction progress is accelerated apparently in the new economic situation．In order to improve the presence of the short supply，rent-seeking behavior and the low economic applicability in the economically affordable housing system development，local government should reverse the short-sighted activities as soon as possible，accelerate the construction of relevant laws and regulations;perfect the management of the economically affordable housing system and policy housing financial system．

Economically affordable housing system;Development status;Countermeasure

F407

A

1008—4444(2011)06—0067—03

2011－09－01

牟林娜(1983—)，女，山东临沂人，青岛理工大学财务处助教。

(责任编辑:王菊芹)