从微观行为视角看中国政府间纵向关系

□ 杨文彬

（南开大学，天津 300071）

从微观行为视角看中国政府间纵向关系

□ 杨文彬

（南开大学，天津300071）

改革开放以来，中国上下级政府间互动模式发生了一定的改变，其主要原因在于制度环境的变迁。当前，上下级政府间互动模式具有一定的积极影响，但也存在个人化色彩较重、部分规范性文件法理权威不足、决策执行效率低等问题。因此，完善法制和加强人大的地位，有助于解决目前存在的问题，引导上下级政府间向互动良性发展。

政府间纵向关系；互动模式；法制

综观近年来关于中国政府间纵向关系的研究成果可以发现：从宏观结构视角进行研究的成果居多，从微观行为视角研究中国政府间纵向关系的成果相对较少。不同研究视角在研究不同问题时各有优势，宏观结构视角适合于研究政府间纵向权力与利益格局等问题，微观行为视角适合于研究不同层级政府间互动、意见表达、政策制定与执行等方面的问题。本文主要从微观行为视角出发，结合宏观结构视角，借鉴理性选择理论，对改革开放前后上下级政府间互动模式的变迁以及改革开放的大背景对这一变迁的社会政治影响进行分析，并针对目前上下级政府间互动模式的消极影响提出一些对策性建议。

一、核心概念的界定

（一）政府间关系

中外学者对于“政府间关系”有很多种表述，综合各种观点，本文对政府间关系作如下界定：

政府间关系涉及的主体是各级政府。从对“政府”概念的理解来看，有的学者使用“狭义政府”，即行政机关；有的学者使用“广义政府”，即包括立法机关、行政机关、司法机关等国家机关的总和。此外，对政府还有更宽泛的理解，即把由广义政府与执政党构成的整体看作“大政府”。[1］（p10）根据研究需要，本文采用大政府的提法，将中国共产党的各级领导机关也纳入研究视野。

从发生的维度看，政府间关系可分为政府间横向关系、政府间纵向关系、政府间斜向关系、条块关系等。本文主要研究政府间纵向关系，即上下级政府间关系。

从体现形态来看，政府间关系包括静态和动态两个方面。静态的政府间关系包括政府间法律关系、制度关系等，动态的政府间关系一般指政府间的互动。本文主要研究上下级政府间的互动。

（二）互动

本文借鉴了理性选择理论研究上下级政府之间的互动。把各级政府假定为具有相对独立性和较高程度理性的行为体，假定各级政府会根据自身利益①政府自身利益的认定是一个比较复杂的问题。传统的理论往往认为，政府是公共利益的代表。但公共选择理论认为，政府不仅是公共利益的代表，也具有自利性，即在一定程度上代表了官员群体自身的利益。本文认为，在中国现实国情下，各种社会组织的根本利益仍是一致的。在这一大前提下，各种社会组织具有有限的自利性，各级政府的根本利益是一致的。在根本利益一致的前提下，各级政府既是上级政府的代理人，又是本辖区居民的代理人，加之政府部门利益在一定程度上存在，因此各级政府的自身利益是基于全国公共利益、本辖区居民利益和政府部门利益的混合体，不同层级政府的利益在一定情况下也有发生冲突的可能性。决定符合其利益要求的策略选择。这些策略选择包括领导、服从、竞争、合作等。其中竞争主要体现为各级政府争取自身收益、转嫁支出责任等行为；本文研究的上下级政府间合作主要是契约型合作 （Contractual Cooperation），[2］（p385－386）主要体现为上级政府以一定收益为条件激励下级政府配合其工作。上下级政府基于自身偏好，有选择合作或不合作的可能。上下级政府之间的互动则是对上述策略选择的执行。

二、微观行为视角下中国政府间纵向关系：历史与现实

（一）改革开放前上下级政府间互动模式

⒈互动模式的特征。改革开放前上下级政府间互动模式主要呈现如下特征：领导与服从是主导的策略选择，基本不存在竞争、契约型合作等策略选择。

在当时条件下，地方政府（或下级政府）并非完全没有自身利益，并非完全没有与中央政府 （或上级政府）竞争（主要通过讨价还价来实现）的愿望，但当时“竞争”这一策略选择是不具备合法性的，试图与中央政府（或上级政府）进行讨价还价的地方政府（或下级政府）领导人将面临巨大的政治风险：被指责为犯有“地方主义”、“分散主义”、“右倾机会主义”等错误而受到批评、处分。因此，尽管当时也存在一定程度“上有政策、下有对策”的行为，但总体上中央政府（或上级政府）能够有效地控制地方政府（或下级政府），地方政府（或下级政府）主要是服从中央政府（或上级政府）的领导。

同时，由于中央政府（或上级政府）能够通过政治、行政等手段有效地控制地方政府（或下级政府），使地方政府（或下级政府）服从其领导，也就基本不需要通过调整地方财政收入留成比例等契约型合作手段来调动地方政府（或下级政府）的积极性。

⒉互动模式的成因。上述互动模式的形成有着深刻的制度背景，体现了制度环境对于微观行为的影响。上述互动模式形成的原因主要在于：

⑴科层制组织结构。组织结构可以看作是组织内各构成部分或各个部分确立的关系的形式。[3］（p283）科层制（bureaucracy），也被译为“官僚制”。按照马克斯·韦伯的阐述，它是一种保障客观性、非人格化、专业性、合理性的组织结构。[4］（p40）科层制组织结构不仅存在于政府机构中，也存在于各种现代企业、社会团体等私人组织和公共组织中。在科层制组织中，领导与服从是上下级成员间的基本互动模式。当然，韦伯设想的科层制组织中下级对上级的服从是服从于合理的权威而非服从领导个人。[5］（p242－243）

现代政府是一种典型的科层制组织，各级政府依照法律享有各自权力。这种组织结构在很大程度上决定上下级政府间的策略选择主要是领导与服从。我国政府在很大程度上具备科层制组织的特征，科层制组织结构是影响我国上下级政府间互动模式的重要原因之一。

⑵民主集中制的组织原则。如果说科层制组织结构是现代各国政府的共同属性之一的话，民主集中制则是包括我国在内的社会主义国家共同的政府组织原则之一。民主集中制的组织原则对于我国上下级政府间互动模式也有很大影响。

“民主集中制”本是无产阶级政党的组织原则，它将民主和集中相结合。一方面，民主集中制是通过利益和意见汇聚进行决策的过程；另一方面，它是贯彻政治服从的要求，强调党员个人服从党的组织，少数服从多数，下级组织服从上级组织，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。后来，各社会主义国家也把民主集中制作为政府组织原则之一。[6］（p115）依照民主集中制原则，中央政府（或上级政府）领导地方政府（或下级政府），地方政府（或下级政府）要服从中央政府（或上级政府）的领导。民主集中制在要求下级政府服从上级政府方面与科层制组织结构相似。而对于包括我国在内的社会主义国家而言，民主集中制组织原则的影响比科层制组织结构更大、更直接。

⑶中央集权的历史传统。相对于很多国家而言，我国建立中央集权国家较早，形成了深厚的中央集权传统。这种中央集权的传统在社会主义条件下仍以一定形式体现出来。改革开放以前，尽管有几次中央政府（或上级政府）向地方政府（或下级政府）放权的尝试，但总体上政府间纵向关系体现出的是中央集权倾向，权力较多地集中于中央政府（或上级政府）。中央集权的历史传统对于我国上下级政府间互动模式也有很大影响。

综上，在科层制组织结构、民主集中制原则、中央集权传统等因素的共同作用下，以“领导与服从”为主要特征的上下级政府间互动模式得以形成。

（二）改革开放以来上下级政府间互动模式

⒈改革开放以来上下级政府间互动模式具有如下特征：

⑴策略选择集合发生改变。改革开放以来，上下级政府间互动的策略选择发生了一定的改变，从此前比较简单的“领导与服从”策略选择集合转变为“领导与服从”主导下的领导与服从、竞争、契约型合作共存的策略选择集合。

上下级政府间的竞争主要体现为各级政府争取自身收益、转嫁支出责任等行为。以财政收入权限划分领域为例，在改革开放之初至分税制实施之前，上下级政府主要围绕收入种类、留成比例、补助办法等问题讨价还价。分税制实施之后，中央与省级政府之间收入权限划分相对规范化，但省以下收入权限划分仍不规范，各级政府在固定税种确定、共享税种及比例确定、转移支付办法等问题上仍存在讨价还价现象。当然，上下级政府间讨价还价往往通过特定方式进行。一般来讲，在中央政府（或上级政府）决策之前地方政府（或下级政府）直接向中央政府 （或上级政府）提出要求收效往往不大，而且往往要承担很大的政治风险。地方政府（或下级政府）往往是在中央政府（或上级政府）决策之后的执行过程中诉说决策的不合理之处和自身的困难，以期望中央政府（或上级政府）能对决策做出一定微调，向地方政府（或下级政府）让渡一定权力和利益。

上下级政府间的契约型合作主要体现为中央政府（或上级政府）以一定收益为条件激励地方政府（或下级政府）配合其工作。仍以财政收入权限划分领域为例，在改革开放之初至分税制实施之前，中央政府（或上级政府）往往采取规定地方政府（或下级政府）增收留成比例的形式，即地方政府（或下级政府）财政收入超出基数部分，可按一定比例留给地方政府（或下级政府）支配，以此来提高地方政府（或下级政府）的增收积极性。分税制实施之后，类似做法仍存在于一些地方政府之间。

⑵策略选择呈非均衡分布。改革开放以来，上下级政府间互动的策略选择整体上仍是 “领导与服从”，局部体现出竞争与契约型合作。具体而言，在政治统治领域仍主要体现为领导与服从，基本不存在竞争与契约型合作；而在政治管理领域体现出一定的竞争与契约型合作。在政治管理领域中各子领域的策略选择也在一定程度上呈非均衡分布：大体上在经济、社会管理领域体现出一定的竞争与契约型合作，而在组织人事管理等领域仍主要体现为领导与服从，较少体现竞争与契约型合作。

⑶政府内不同角色在互动过程中影响力不均衡。在上下级政府间互动中，党委和行政机关影响力很大，人大和司法机关影响力有限。同时，主要领导人（党委书记或行政首长）、相关部门（发改委、财政部门等）负责人个人影响力较大。还是以财政收入权限划分为例，每一次上下级政府间财政收入权限划分方案的出台，多是由上级党委或行政机关主要领导人确定新方案的框架，由上级人民政府财政部门出台新方案的草案，最后以上级人民政府文件形式公布新方案。在这一过程中，上下级党委书记或行政首长之间的交流、上下级政府职能部门负责人之间的交流对于最终方案的敲定有很大影响，而人大和司法机关基本不介入这一决策过程。再以机构编制管理为例，各地公务员和其他财政供养人员编制员额的确定，往往是由本级编制委员会制定草案，上级编制委员会批准。而编制委员会委员一般是由当地行政首长、主管组织工作的党委常委、人事部门（现为人社部门）负责人、财政部门负责人等担任，人大负责人往往不在其列。由此可见，政府内不同角色在互动中影响力并不均衡。

⑷竞争与合作的非对称性。尽管上下级政府间存在竞争和契约型合作，但上下级政府并非平等主体。在相当多的情况下，地方政府（或下级政府）只能服从中央政府（或上级政府），无法与之竞争。只是在少数情况下，地方政府（或下级政府）能通过诉说决策的不合理之处和强调现实困难等手段使中央政府（或上级政府）做出部分让步。因此，上下级政府间的竞争具有非对称性。

由于契约型合作的存在，上下级政府间存在相互依赖的关系，但这种相互依赖也非均等。中央政府（或上级政府）处于优势地位，地方政府（或下级政府）处于劣势地位。地方政府（或下级政府）对中央政府（或上级政府）的依赖程度要高于中央政府（或上级政府）对地方政府（或下级政府）的依赖程度。因此，上下级政府间的合作也具有非对称性。

⒉互动模式的成因。改革开放以来上下级政府间互动模式的形成同样与制度环境密切相关：

⑴渐进式改革决定了上下级政府间互动模式变迁的渐进性。由于科层制组织结构未发生根本变化，民主集中制原则仍然被贯彻，中央集权传统依然在很大程度上存在，因此领导与服从仍是上下级政府间互动中主导的策略选择。而在上下级政府间的互动中不同角色的不均衡状态是历史形成的。与改革开放前相比，此方面改变有限，因而政府内不同角色影响力不均衡局面变化也有限。

⑵放权让利格局的出现导致策略选择集合发生改变。尽管领导与服从仍是上下级政府间互动中主导的策略选择，但上下级政府间互动的策略选择集合还是发生了一些改变，这是因为制度环境发生了一些变化。与之直接相关的是变化是：中央政府（上级政府）向地方政府（或下级政府）在一定程度上放权让利，在一定程度上赋予了各级政府具有相对独立的利益和政府间讨价还价的合法性，降低了讨价还价的政治风险。这促使上下级政府间互动中的策略选择集合发生了变化，即在保持领导与服从策略选择为主导的前提下增加了竞争与契约型合作两种策略选择。

⑶放权让利的非均衡性导致策略选择集合的非均衡性。由于这种放权让利主要体现在政治管理领域而非政治统治领域，在政治管理领域中，放权让利主要体现在经济、社会领域而不体现在组织人事管理等领域。放权让利的非均衡性导致了策略选择呈非均衡分布，使领导与服从策略选择得以保留并依然处于主导地位，竞争与契约型合作两种策略选择处于次要地位。

三、微观行为视角下中国政府间纵向关系：评价与改进

（一）当前上下级政府间互动模式评价

上下级政府间互动模式的变迁改变了改革开放前权力过分集中的状态，对不同层级政府间的合理分权是一个有益探索。同时，上下级政府间新的互动模式增强了地方政府的活力，在一定程度上促进了地方经济和社会的发展。尽管当前上下级政府间互动模式具有一定的积极影响，但也存在一些问题。主要体现在以下几方面：

⒈上下级政府间互动模式的个人化色彩较重。从前面的阐述可以看出，上下级政府间互动的主要执行者是党组织和行政机关，并且主要领导人及相关职能部门负责人的个人影响力较大。在这种互动模式中，尽管有很多法律、法规和政治规范约束，但上下级政府间的互动往往由少数个体来执行，因此，这种互动模式个人化色彩较重。一方面，这种个人化的互动模式可能加重上下级政府间互动的不规范性；另一方面，也加大了直接执行政府间互动的官员的个人政治风险，限制了其进行制度创新的积极性。

⒉涉及政府间关系的部分规范性文件的法理权威不足。目前，一些涉及政府间权力与利益划分的规范性文件往往是以行政机关文件的形式出台，而其所涉及的范围往往超过行政机关管辖范围。仍以上下级政府收入权限划分为例，确定收入权限划分的方案往往以“某地人民政府文件”形式出台，而此文件所涉及的内容直接与政府预算相关。政府预算是政府财政基本收支计划。在我国，政府预算不仅涉及到行政机关自身的收支，也涉及到党委、人大、司法机关、群众团体、事业单位和其他公共组织的收支。以行政机关文件来设定上下级政府收入权限，其法理权威有一定缺憾。再以机构编制管理为例，本级党委、人大、行政机关、司法机关、群众团体、事业单位和其他公共组织工作人员编制员额主要由上级编制委员会批准。而由编制委员会来决定所有政府公务员和其他财政供养人员的编制员额，其法理权威也有一定缺憾。

⒊决策执行效率低。中国流行的一句话 “上有政策，下有对策”，说的是地方政府（或下级政府）对中央政府（或下级政府）决策变通执行，造成执行效率低的问题。以往研究成果多是从政府自利性、监督与激励措施缺失等方面分析原因并设计解决方案。[7］从政府间关系视角出发，这种执行效率低下与协调政府间关系的措施不足有关。中央政府（或上级政府）的决策往往需要地方政府（或下级政府）的配合来执行。中央政府（或上级政府）若想保证地方政府（或下级政府）有效配合其工作，一方面是通过其领导地位来督促地方政府（或下级政府），另一方面则通过契约型合作调动地方政府（或下级政府）的积极性。目前，协调上下级政府间关系主要是通过党委和行政机关而非人大执行，规范性文件主要是行政机关文件而非人大决议。由于科层制组织结构、民主集中制组织原则及中央集权传统等因素，特别是宏观制度环境的影响，上下级党委和行政机关间互动的主要策略选择仍是领导与服从。在这种互动模式下，地方政府（或下级政府）的意见并未得到充分表达。更进一步讲，目前决策模式的合理性存在一定缺憾。由于地方政府（或下级政府）在很大程度上是出于规避政治风险才服从中央政府 （或上级政府），执行划分上下级政府间权力与利益关系决策的积极性并不高，对中央政府（或上级政府）决策选择性执行也就不奇怪了。因此，从政府间关系角度出发，决策执行效率低与目前政府间互动模式的缺憾有一定关联。

（二）上下级政府间互动状态改进措施

针对目前上下级政府间互动模式存在的一些问题，可以从以下几方面进行改进：

⒈完善法制。我国地域辽阔，各地情况千差万别，通过一套普遍性的法律制度来实现各地上下级政府间互动，使具体过程和结果达到统一是不现实的。但是，制定比较完善的法律制度来规范上下级政府间互动过程，有助于实现程序的规范性，也在一定程度上有助于保证互动结果尽可能符合当地情况，实现“具体的”合理性。

⒉加强人大地位。从前面的阐述可以看出，目前，在上下级政府间互动过程中，党组织、行政机关、地方主要领导人和相关职能部门负责人发挥的作用比较大，而人大发挥的作用有限。将来可考虑加强人大在协调上下级政府间关系中的作用，把人大作为上下级政府间互动的有效平台。相对于党组织和行政机关而言，人大有如下特点：第一，人大作为立法机关，主要体现委员制组织结构特征而非科层制组织结构特征。人大决议为集体决定，把人大作为上下级政府间互动的有效平台，一方面，有助于提高决策的民主性和科学性，有助于提高决策的法理权威，降低决策的个人化倾向；另一方面，有助于降低主要领导人和相关职能部门负责人的个人政治风险，有助于保护其推动制度创新的积极性。第二，人大具有表达地方（或下级行政区）意见的功能。目前，我国各级人大代表一般按行政区划分选区选举产生，本级人大开会期间往往按下级行政区组成代表团。因此，可以将人大作为上下级政府协商的平台，使上下级政府意见都得到充分表达。这有助于提高决策的民主性和科学性，有助于协调整体利益和局部利益。一旦上下级政府意见都得到充分表达，整体利益和局部利益得到有效协调，地方政府（或下级政府）执行涉及上下级政府间权利与利益划分的决策的积极性将显著提高，中央政府（或下级政府）决策的执行效率也将得到显著提高。

综上所述，通过完善法制、加强人大地位等措施，将有助于解决目前上下级政府间互动过程中存在的问题，引导上下级政府间向互动良性发展，实现政府间纵向关系和谐，推动我国政治、经济、社会的发展。

[1］朱光磊．当代中国政府过程[M］．天津人民出版社，2008．

[2］David L．Sills．International Encyclopedia of the Social Sciences [Z］．Vol．3，New York：Macmillan Company＆The Free Press，1968．

[3］（美）弗莱蒙·E·卡斯特，詹姆斯·E·罗森茨韦克．组织与管理：系统方法与权变方法[M］．傅严，李柱流等译．中国社会科学出版社，2000．

[4］金东日．组织学[M］．南开大学出版社，2008．

[5］（德）马克斯·韦伯．经济与社会（上）[M］．林荣远译．商务印书馆，1997．[6］中国大百科全书（第16卷）[Z］．中国大百科全书出版社，2009．

[7］丁煌，定明捷．“上有政策、下有对策”——案例分析与博弈启示[J］．武汉大学学报（哲学社会科学版），2004，（06）．

（责任编辑：高 静）

Abstract：Since reform and opening，the interacting pattern of governments at different levels in China has certainly changed．The changes of interacting pattern are largely due to changes in the institutional environment．The contemporary interacting pattern leads some problems，such as serious personalized trends，some of legal documents lacking of enough authority，and low efficiency in the implementation．Through the improvement of the legal system and strengthening the People＇s Congress，the problems can be resolved and the interaction between different levels of government will develop healthily．

Key words：vertical intergovernmental relations；interaction；strategies；countermeasures

Study on Chinese Vertical Intergovernmental Relations from the Micro－behavior Perspective

Yang Wenbin

D630．1

A

1007－8207（2011）03－0009－04

2010－12－30

杨文彬 （1978—），男，黑龙江齐齐哈尔人，南开大学周恩来政府管理学院政治学系博士研究生，研究方向为政治学理论与方法、中国政府与政治。