中国碳强度承诺的含义、特点与履行

李家才

（汕头大学公共管理系，广东 汕头 515063）

中国碳强度承诺的含义、特点与履行

李家才

（汕头大学公共管理系，广东 汕头 515063）

中国碳强度承诺是中国的国家温室气体中期减排目标。中国碳强度只统计绝大部分CO2排放，且不扣除碳汇。中国碳强度承诺具有正当性、严格性和国内约束性，也具有一定程度的模糊性。中国降低碳强度的重点是控制化石燃料燃烧引起的CO2排放，为此必须节约能源和降低能源排放因子。

碳强度；承诺；减排目标；温室气体；

在2009年12月举行的联合国哥本哈根气候大会上，中国政府正式承诺温室气体排放控制中期目标，将2020年单位GDP的二氧化碳（CO2）排放量相对于2005年降低40%-45%。就其国际和国内影响而言，该承诺无疑是一个重大事件。借助国内外相关资料，本文深入分析中国碳强度承诺，以便于准确理解并顺利实现该承诺。

中国碳强度削减目标是中国为参与哥本哈根气候大会谈判而做出的承诺，而哥本哈根气候大会的目标是通过国际谈判达成中长期全球温室气体减排协议。哥本哈根气候大会之前，根据“巴厘路线图”的要求，在后京都议定书时代，发达国家（附件Ⅰ国家）须承担具有法律约束性的温室气体绝对减排义务；发展中国家（非附件Ⅰ国家）应当采取自主行动，使实际温室气体排放低于基准情形 （business as usual，BAU） 下的排放。政府间气候变化委员会（IPCC）提议：将温室气体引起的气温上升控制在2℃，相应地将大气二氧化碳当量（CO2-e）浓度控制在450ppm；发达国家的2020年温室气体排放比1990年削减25-40%，发展中国家的2020年温室气体排放比基准情形大幅削减［1］。正是基于以上背景，各国在哥本哈根大会前后纷纷宣布本国的温室气体减排目标。

部分国家的中期温室气体减排承诺见表1［2］。中国碳强度承诺属于中期减排承诺。中国未提出本国的温室气体控制长期目标，也不赞成发达国家倡导的全球2050年长期减排目标。

表1 部分国家的2020年温室气体减排承诺

一、中国碳强度承诺的含义

仔细辨别和准确理解中国碳强度承诺的含义，关系到如何实施承诺和如何判别承诺履行情况。从表面上看，碳强度的意思很简单——单位GDP的CO2排放量。如果用Ic代表碳强度，Qc代表CO2排放量，那么如下公式成立：Ic=。理解中国碳强度的关键是弄清Qc到底是什么，比如：它是否涉及非CO2类温室气体？Qc是部分的还是全部的CO2排放？Qc的排放源是什么？Qc是CO2排放总值还是净值（是否考虑碳汇）？

（一）中国碳强度只统计CO2排放

中国碳强度承诺中明确使用的概念是“二氧化碳”，而非“二氧化碳当量（CO2-e）”，这表明其他 5 种温室气体（CH4、N2O、HFCs、PFCs、SF6）不被纳入碳强度计算。当然，这并不表明中国政府不控制这些温室气体，而只是暂不纳入承诺范围。CO2是首要的温室气体类型。2004年，中国CO2排放量在温室气体排放总量中 （不包括HFCs、PFCs、SF6）所占比重为 83%［3］。 2009 年，美国 CO2排放量在温室气体排放总量中的比重为83%［4］。

（二）中国碳强度只统计绝大部分CO2排放

中国碳强度指标不统计全部CO2排放，只统计化石燃料燃烧和水泥与石灰生产过程的CO2排放①此结论是根据《中华人民共和国气候变化初始国家信息通报》和国内外相关研究使用的统计口径得出的。中国政府至今没有公开阐明碳强度指标中CO2排放的统计口径。。尽管化石燃料的非能源利用、钢铁生产过程、电石生产过程、土地用途变化和林业活动等都会导致CO2排放，但由于它们排放的CO2很少，所以不在中国碳强度指标中予以统计。1994年，中国化石燃料燃烧和水泥与石灰生产过程的CO2排放占全部CO2排放 （只统计化石燃料燃烧和工业生产过程的CO2排放）的比例分别为91.18%和8.17%，水泥与石灰生产过程的CO2排放量在工业生产过程CO2排放中的比例约为90.42%（只统计水泥、石灰、钢铁和电石生产过程的CO2排放）。2009年，美国化石燃料燃烧和水泥与石灰生产过程的CO2排放占全部CO2排放的比例分别为94.60%和0.73%［4］。可见，化石燃料燃烧是CO2排放的主要来源，而且中国把水泥与石灰生产过程的CO2排放纳入碳强度计算是很有必要的。表2是纳入中国碳强度指标统计的CO2排放源类别［5］。

显然，中国碳强度承诺及其CO2统计口径体现了“抓大放小”的思路，这与中国的发展中国家身份及其政府管理能力是一致的。值得一提的是，化石燃料燃烧还直接导致温室气体甲烷（CH4）和氧化亚氮（N2O）的排放，并且间接地与油气系统和煤炭开采的CH4排放相关。因此，控制化石燃料燃烧的CO2排放还可以带动更多的温室气体减排。其实，只有化石燃料燃烧和水泥与石灰生产过程的CO2排放才与GDP存在强烈的正相关关系，而非CO2类温室气体和土地用途变化与林业活动的CO2排放却不是这样［6］。因此，如果发达国家认可中国以碳强度承诺的形式承担温室气体减排义务，就没有理由质疑其CO2统计口径，而且事实上国际社会对中国承诺的减排义务形式和CO2统计口径是普遍接受的。

表2 纳入中国碳强度统计的CO2排放源类别

（三）中国碳强度不扣除碳汇

土地用途变化和林业既是CO2排放源，又是CO2吸收汇。土地用途变化和林业的CO2净排放等于其CO2排放减去碳汇后的余额。中国土地用途变化和林业的碳汇远远大于CO2排放。1994年，中国土地用途变化和林业活动的CO2排放为0.24亿 t，碳汇为 4.31 亿 t，因此净排放为-4.07 亿 t［5］。如前所述，中国碳强度指标统计不考虑土地用途变化和林业的CO2排放，因此顺理成章地不扣除碳汇。中国这样做的确体现出减排CO2的诚意。

二、中国碳强度承诺的特点

发达国家在京都议定书和哥本哈根协议中承担的是排放数量削减即数量减排义务，而中国承担的是排放强度削减即强度减排义务。中国碳强度承诺具有一些显著特点，认识这些特点很有益处。

（一）中国碳强度承诺方式具有正当性

阿根廷政府于1999年提出以温室气体排放强度削减的方式承担温室气体减排义务。2001年美国政府退出京都议定书后，提出了替代强制性绝对减排义务的自愿性温室气体强度削减目标。此后对碳强度削减承诺的研究不断涌现得出了一系列令人信服的结论。相关研究认为：发展中国家的温室气体排放强度变化比排放数量变化相对容易预测，因此让发展中国家承担温室气体强度减排义务，可以减轻其关于减排成本的顾虑，从而吸引其积极承担减排义务；而发达国家的情况刚好相反，因此应承担温室气体排放数量削减义务［7，8］。 相关研究还认为：由于各国国情存在差异，数量减排未必比强度减排更加困难，因此没理由认为数量减排承诺比强度减排承诺优越［6］，尽管数量减排承诺一般意味着排放数量绝对减少（绝对减排），而强度减排承诺一般意味着排放数量绝对增加（相对减排）。

气候变化谈判领域一直以来存在着绝对减排承诺与相对减排承诺的区分，前者承诺相对于历史基年降低排放数量（如表1中美国、欧盟、日本和俄罗斯的承诺），后者承诺相对于未来目标年的基准（参考）情形降低排放数量（如表1中巴西的承诺），但是允许目标年实际排放数量大于基年排放数量。中国和印度的减排承诺是相对减排承诺的变种，即中国和印度无疑都认为自己的碳强度目标低于基准情形下的碳强度，因此体现了相对于未来目标年的基准情形减少排放，尽管目标年实际排放比基年排放甚至当前排放会有明显增加。如前所述，衡量减排承诺优劣不能依据承诺形式，所以，作为发展中国家，中国在2020年前不承担数量减排义务，而代之以强度减排义务是无可厚非的。至于中国碳强度承诺是否具有严格性（stringency），即是否超越了基准情形的问题，显然与该承诺的履行难度有关，而与该承诺的形式是否合适无关。

（二）中国碳强度承诺具有严格性

关于减排承诺严格性的质疑，关注的是减排的实质性及其难度。无论相对减排承诺还是绝对减排承诺，都需要面对这一质疑，况且对任何国家减排承诺严格性的评价都可能是充满争议的。关于中国碳强度承诺严格性的判断，取决于对“基准情形”下中国碳强度下降率的预测。所谓“基准情形”，是指基于现有的政策和行动的情形，即假定减排承诺宣布后不采取新的政策和行动去干预碳排放的情形。从理论上讲，如果承诺的下降率大于BAU碳强度的下降率，那么碳强度承诺就具有严格性，反之则不然。国内外研究机构对中国2020年BAU碳强度下降率的预测迥异。表3是部分研究机构对中国BAU碳强度下降率的预测［9］。

表3 2005-2020年间中国碳强度BAU下降率的预测

各研究机构关于中国BAU碳强度下降率看法的差异，与它们关于中国未来能源强度、GDP和非化石能源比例的变化趋势等因素的不同假设有关。值得注意的是，某些研究机构故意扭曲“基准情形”。比如，尽管中国曾经在 “十一五（2006-2010）”计划期间推行能源强度削减20%的政策，但在做出碳强度承诺之前，中国并没有宣布将在“十二五（2011-2015）”计划和“十三五（2016-2020）”计划期间继续推行同样的能源强度削减政策。因此关于“基准情形”的合理假设是：在2011-2020年间中国没有能源强度削减政策。可是国际能源署（IEA）却违背常理，把中国碳强度承诺前根本不存在的这项政策作为“基准情形”，进而得出贬低中国减排承诺严格性的错误结论［10］。

如果以碳强度下降率45%作为参照（中国政府肯定会力争实现这一目标），如表3所示，大部分研究结果表明：中国承诺的碳强度下降率明显大于BAU碳强度下降率，因此主流观点认为，中国碳强度承诺不仅具有严格性，而且严格性总体上并不小。McKibbin等人认为，中国2005-2020年间BAU碳强度下降率为26%，中国碳强度承诺意味着其2020年CO2排放量相对于BAU情形下降22%［11］。澳大利亚著名学者Stern等人的深入研究表明，中国2005-2020年间BAU碳强度下降率很可能只有24%，而且中国承诺的碳强度削减比例不亚于欧盟和美国的绝对减排承诺所隐含的碳强度削减比例［12］。此外，评价减排承诺的严格性，还必须考虑减排的难度。中国为了实现碳强度承诺，需要付出艰辛努力和巨额成本。比如，为实现“十一五”期间能源强度削减20%，中国曾经大力提高能源效率和大规模投资于非化石能源。

（三）中国碳强度承诺具有国内约束性

中国碳强度承诺是中国自愿做出的承诺，因此它不具有国际约束性，也就是说，既使中国未实现承诺，也不会面临国际处罚（这符合国际社会关于发展中国家减排义务的要求，并非表明中国逃避义务）。但是，中国碳强度承诺是严肃认真的，中国政府会在国内强制推行必要的政策措施，以确保承诺的碳强度削减目标得以实现。也就是说，中国碳强度承诺具有国内约束性。

（四）中国碳强度承诺具有模糊性

中国至今没有发布关于2020年 （目标年）BAU碳强度的官方研究报告。另外，中国碳强度承诺的若干关键细节，比如2005年（基年）的中国碳强度数值和CO2排放的统计口径，至今还不清晰。模糊性直接导致关于中国碳强度承诺严格性的激烈争论和质疑，也不利于该承诺的履行。

中国碳强度承诺的模糊性起因于中国温室气体统计、报告和审核体系的不健全，该不健全集中表现为中国温室气体排放清单的过时和不完整。中国政府至今只发布过一份1994年温室气体排放清单，而且报告的温室气体类型仅限于CO2、CH4和N2O。中国迫切需要加强CO2排放清单的编制和CO2排放趋势的研究，并在此基础上尽快澄清碳强度目标的关键细节。

三、中国碳强度承诺的履行

以 βi、βg和 βc分别表示碳强度下降率、GDP增长率和 CO2增长率，那么以下关系式成立［13］：βi=，即只有 βc＜ βg，即 CO2的增速低于 GDP 的增速时，碳强度才会下降。从表面看，降低碳强度似乎可以通过提高GDP增长率而实现。实际上，新增GDP必然伴随新增CO2排放，而且过高的GDP增长率往往意味着落后产能扩张，引起更高的CO2排放增长率，反而不利于降低碳强度。因此，一味追求GDP高增长不是降低碳强度的正确途径。在保持GDP适度增长的前提下，控制来自化石燃料燃烧以及水泥与石灰生产过程的CO2排放，才是降低中国碳强度的必由之路，而控制化石燃料燃烧引起的CO2排放又是降低中国碳强度的关键所在。

（一）节约能源

与能源活动相关的碳强度是能源强度与能源排放因子的乘积，所以有效控制中国碳强度必须节约能源和降低能源排放因子。能源强度是单位GDP的能源当量①含有一定热量的标准能源。中国采用煤当量（即标准煤）作为计算各种能源的计量单位，即1kgce（千克煤当量）的热值为29.27MJ。消耗量。节约能源（简称“节能”）是指减少单位产出的能源消耗，即降低能源强度，或提高能源效率。节约能源（含一次能源和二次能源）能够直接或间接减少单位产出的化石能源消耗，从而减少单位GDP的CO2排放。节能可以通过提升能源利用技术和改善产业结构实现，即节能包括技术节能和结构节能。

技术节能主要通过强制性标准实现，这些标准包括：高耗能行业能耗标准，主要工业耗能设备、家用电器、照明器具、机动车等能效标准，主要耗能行业节能设计规范和建筑节能标准。此外，提高能源价格和节能补贴等经济手段对技术节能的效果也是不容忽视的。结构节能的途径是：限制高耗能行业；发展节能环保、新一代信息技术、生物、高端装备制造、新能源、新材料、新能源汽车等战略性新兴产业；加快发展服务业。行业准入标准、差别电价和政策性补贴可用来实现以上结构节能目标。

（二）调整能源结构

能源的CO2排放因子是能源当量的CO2排放量，它取决于各种能源类型的利用比例及其含碳率。煤炭的CO2排放因子大于石油，而石油的CO2排放因子又大于天然气，核能和可再生能源等非化石能源的利用几乎不排放CO2，即它们的CO2排放因子接近0。调整化石能源内部结构②如减少煤炭利用比例，增加天然气利用比例。和增加非化石能源比重，能够降低能源的CO2排放因子，从而降低碳强度。能源结构调整可通过多种政策工具实现。除强制性政策外，经济手段，如能源比价调整、碳税、可再生能源补贴和二氧化碳排放交易等，都是降低能源CO2排放因子的有效政策。

［1］丁仲礼，段晓男，葛全胜，等.国际温室气体减排方案评估及中国长期排放权讨论［J］.中国科学D辑：地球科学， 2009（12）：1659-1671.

［2］U.S.Energy Information Administration.International Energy Outlook［R］.Washington DC，2010.

［3］国务院.关于印发中国应对气候变化国家方案的通知［R］.国发〔2007〕17 号，2007.

［4］U.S.Environmental Protection Agency.U.S.Greenhouse Gas Inventory Report［R］.Washington DC，2010.

［5］国家发展和改革委员会.中华人民共和国气候变化初始国家信息通报［M］.中国计划出版社，2004.

［6］Herzog T，Baumert K，Pershing J.Target：Intensity—an Analysis of Greenhouse Gas Intensity Targets［R］.World Resources Institute，2006.

［7］Kim Y-G，Baumert K.Reducing Uncertainty through Dual Intensity Targets ［C］//Baumert K et al（eds）.Building on the Kyoto Protocol：Options for Protecting the Climate Washington DC，2002：109-133.

［8］Ellerman D，Wing IS.Absolute versus Intensity-Based Emission Caps［J］.Climate Policy，2003（S2）：7-20.

［9］David C T.Putting It into Perspective：China’s Carbon Intensity Target ［R］.Natural Resources Defense Council,2010.

［10］Chandler W，Wang Y.Memo to Copenhagen：Commentary is Misinformed — China’s Commitment is Significant［R］.Carnegie Endowment for International Peace,2009.

［11］McKibbin W J,Morris A C,Wilcoxen P J.Comparing Climate Commitments：A Model-based Analysis of the Copenhagen Accord［R］.The Brookings Institution，2010.

［12］Stern D I,Jotzo F.How Ambitious are China and India’s Emissions Intensity Targets ［J］.Energy Policy,2010，38（11）：6776-6783.

［13］何建坤.我国CO2减排目标的经济学分析与效果评价［J］.科学学研究，2011（1）：9-17.

China’s Carbon Intensity Commitment:Implications,Characteristics and Implementation

LIJia-cai
（Department of Public Administration,Shantou University,Shantou,Guangdong 515063）

China’s carbon intensity commitment is an intermediate and national emission reduction target about greenhouse gases of China.China’s carbon intensity counts only most CO2 emissions,and doesn’t deduct carbon sink.China’s carbon intensity commitment bears such properties as justness,stringency and domestic restraint,as well as some ambiguity.The focus of reducing China’s carbon intensity is on controlling CO2 emissions from fossil fuel combustion,therefore efforts must be made to save energy and reduce energy emission factors.

carbon intensity;emissions reduction target;greenhouse gas;China

F 205

A

1001-4225（2012）04-0074-05

2012-03-15

李家才（1967-），男，河南商城人，经济学博士，汕头大学法学院公共管理系副教授。

广东省哲学社会科学“十二五”规划一般项目“基于碳强度约束的广东碳交易研究”（GD11CGL02）

汪小珍）