完善地方融资平台的思考

赵逸楠

（中共中央党校 经济学部，北京 100091）

在应对1998年和2008年的亚洲金融危机、国际金融危机中，中央政府通过发行国债并转贷地方政府、代地方政府发行政府债券等方式筹集了大量资金，地方政府性债务显著增加，引起社会各界的关注。地方政府性债务是否会成为中国特色的次贷？地方政府债务形成的原因有哪些？当前地方政府性债务规模到底有多大？地方融资平台的风险如何？对这些问题的回答是仁者见仁，智者见智［1］。根据国家审计署披露的数据，截至2010年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107 174．91亿元，超过当年全国财政收入；对6 576家融资平台公司的审计表明，融资平台公司2010年底的政府性债务余额占全国地方政府性债务余额的46．38%［2］。虽然我国政府性债务总水平是可控的、安全的，但具体到各地方政府则需要具体分析，一些地方政府债务负担已经超过其偿债能力，存在风险隐患。本文仅就地方融资平台问题进行初步探讨。

一、地方融资平台的再认识

1．地方融资平台对促进地方经济发展、加快城镇基础设施建设、推进城市化进程，特别是在保增长、扩内需、调结构中发挥了积极作用。为应对金融危机，中央提出了一系列的扩内需、保增长、调结构的措施。地方政府要启动上述措施，仅靠当期财政积累是不可能的，只有依靠融资平台向银行贷款、吸引外部资本注入平台等手段来解决当期巨大的投资需求［3］。中央积极的财政政策和适度宽松的货币政策的顺利实施，除了需要银行积极放贷外，也需要借款人积极借款，两者缺一不可。民间投资和居民消费的启动需要漫长的时间，地方政府启动融资平台投资却能立竿见影，这是银行资金大量流向各级地方政府融资平台的客观原因［4］。

2．融资平台缓解了地方事权和财权的矛盾。1994年实施的分税制财政管理体制改革，有效梳理了中央与地方之间的分配关系，在调整各级财政分配关系，调动各级政府积极性，保证财政收入和增强宏观调控能力等方面发挥了积极作用。但是目前的分税制改革还不完善，仍有一些不尽如人意之处，如部分省级以下的地方财政，分税制后出现了财权与事权不对称的情况［5］。现行法规和税制使地方政府没有能力通过选择税种、税率增加收入，而人民群众对公共产品和公共服务的需求又十分迫切。在这种情况下，地方政府只能在传统体制外积极寻求新的融资渠道，构建新型的集融资、运营、债务偿还为一体的融资平台，代替政府进行直接与间接融资，解决事权与财权的矛盾［6］。

3．地方政府通过融资平台提供公共产品具有经济合理性。由于基础设施建设等资本性公共产品投资规模大，一般没有直接收益，仅靠地方政府自身财力是难以完成的。但是地方政府可以通过地方融资平台，有效利用、整合地方政府资产，并逐步将其资产证券化，通过抵押、质押、发债和出售资产等手段合理放大资产价值倍数，为公共基础设施建设提供资金。此外，地方融资平台通过对银行贷款的使用，活跃了银行信贷体系，提高了储蓄向投资转化的速度。

二、地方融资平台存在的风险

（一）现行的干部考核指标体系导致了地方政府负债的强烈冲动

在目前的体制下，经济增长率、税收增长率和就业率等成为地方政府的考核标准。官员要在短期内迅速提升政绩，建立融资平台举债就成为突破预算约束的策略。一些地方官员为争取短期政绩，极力扩大融资量，甚至不考虑还款能力。

（二）地方政府融资平台的偿付风险

1．信贷责任主体模糊。众多地方政府融资平台在组织架构设计之时，均体现“借、用、管、还”一体化、经营与监督相分离的设计初衷，然而，实践中经常出现各环节相互脱离、监督乏力等问题，从而造成信贷责任主体模糊。融资平台缺乏对项目建设和资金使用的管理权，贷款若出现偿还问题，商业银行难以顺利追讨［7］。

2．缺少稳定的主营业务和充足的固定资产，以自身运营收入为主要还款来源的比例偏低。地方融资平台主要靠土地作质押和地方政府综合收费能力进行融资，而非融资平台自身的运营能力，当转让土地收入和地方政府财政收入下滑时将造成地方融资平台还款能力欠缺，更不用说那些负债率过高的地方政府。

3．融资平台设立门槛低，货币资本注入比例欠合理。融资平台缺乏专门监管机构，地方政府为争取贷款，成立了多个融资平台，层级也逐步下移。一些地方政府由于拿不出足够的资金作公司的注册资金和项目资本金，便通过“资金套用”来反复注册融资平台。为了提高融资平台的融资抵押能力，多数地方政府通常的做法是，将一些缺乏法律依据的资产，如土地等不动产或动产拨入平台公司。

4．地方政府偿债储备资金不足。按照贷款协议规定，当地方融资平台资不抵债时，政府部门将用财政收入偿还。当前中国地方财政困境突出，“吃饭财政”和“负债财政”成为普遍现象，除部分发达地区外，大部分中西部地区地方政府财力紧张，难有多余资金建立偿债准备金，当出现资不抵债的情况时，只能向银行借新债还旧债，银行为了防止不良贷款的形成，也只能继续向融资平台贷款，把风险向后移，以致形成恶性循环。

（三）信息不对称造成银行风险控制窘境

地方政府融资平台信贷渠道多元化，“多头融资，多头授信”现象普遍，导致地方政府总体负债及财政担保承诺格局错综复杂。信贷主体在投融资平台信息了解方面处于劣势，再加上众多银行对政府项目市场份额的激烈竞争，使得银行在与融资平台沟通时丧失了谈判的资本。由于无法获知地方政府融资总量、负债规模、可持续财税收入等情况，银行无法对地方政府的实际财力做出准确评估。银行能否通过降低对平台的贷款额度来控制风险呢？从理论上说是可以的，但实际上却很难操作。信息的不对称不仅存在于银行与投融资平台之间，还存在于银行之间。银行对投融资平台的贷款风险是系统性的，过度融资的风险并不因单个银行控制了总量而降低，相反，如果其他银行给予了更多的贷款，融资风险还会进一步扩大。在借贷后期监管上，银行难以有效运用现行贷后管理模式。一些地方政府通过融资平台获得资金后，将信贷资金划转至财政专户或关联企业，导致银行难以监测信贷资金的真实流向。

（四）地方融资平台对宏观经济可能形成的风险

1．地方隐性负债增加，财政风险有向金融风险转移的可能性。在金融危机的背景下，民营经济不景气，商业银行集中优先选择有政府背景的地方投融资平台贷款有其合理性。一旦地方投融资平台资不抵债，而财政也无力相助时，巨额商业信贷就成了银行体系的呆坏账，导致财政风险转化为金融风险。投融资平台的项目多为大型的中长期基础设施项目，贷款期限较长，货币政策的调整空间受到制约。如果为控制经济过热而紧缩银行信贷规模，必将导致大批项目中后期缺乏资金而搁置，形成半拉子工程；如果持续向这些项目提供资金，信贷规模在相当长的一段时期内将难以缩小，影响宏观调控效果。经济企稳回升后，货币政策将由适度宽松转向稳健，银行信贷规模将缩小。信贷资源有限，如果要持续保证地方融资平台大中型基础设施的贷款需求，民营经济和一些行业的信贷需求将受到挤压和抑制，这将影响我国的经济结构调整。

2．国家调控房地产市场的效果会受到地方保护地价的影响。地方政府融资平台的贷款大多以土地为抵押。融资平台所获银行贷款额度一般为地价的60%～80%。为了偿还贷款和获得更多的融资，地方政府会想尽办法推动地价上涨。

3．地方融资平台的投资结构对调整经济结构、转变经济发展方式的战略形成阻碍。为应对金融危机，国家制定了十大产业振兴规划，希望拉动经济增长的同时调整经济结构，改变发展方式，为此发起了需要地方资金配套的4万亿投资计划。然而据审计署有关报告显示，2009年中央扩大内需的项目中有45%的地方配套资金没到位；并且，在审计调查的18个省、16个市和36个县中，中央扩大内需项目的配套资金仅占这些地方新增债务的8．92%。这说明地方融资平台的新增贷款很多用于4万亿项目之外的项目。

4．融资平台债务的快速增长增加了国企改革的难度。减少政府对市场的干预，建立与市场经济相匹配的现代企业制度，国企改革从1978年开始探索，到今天已取得了巨大的成就。一些地方投融资平台的非健康快速发展，出现了地方政权企业化、政企合一、官商不分的现象。这一现象明显与深化国企改革和国有资产管理体制的要求背道而驰［8］。

三、完善地方融资平台的措施

综上所述，地方融资平台的存在有其合理性和积极作用，但地方融资平台存在的问题是不可回避的，近虑远忧也是明显的，对它的治理，使其规范化运作，也是必须的。本文认为，规范地方政府性债务管理，治理地方融资平台应从以下几个方面入手：

1．解决地方政府性债务问题，根本上要推进财税体制改革。完善分税制，健全转移支付制度，提高一般性转移支付的规模和比例。只有在符合我国国情的科学的分税制框架内，一般性转移支付将更客观、更科学。同时，优化对专项转移支付的控制。按照分类管理、区别对待、逐步化解的原则，继续妥善处理存量债务。要建立偿债基金，统筹运用地方财力，切实做好偿还工作。同时对在建项目区别对待，做好项目的后续融资工作，特别是重点建设项目。

2．提高信息公开化程度。一方面，积极建立健全定期规范的地方债务信息公开披露制度，定期公开政府在融资平台公司的股份比例和所应承担的债务金额、债务用途和项目执行情况，做到债务支出透明化。另一方面，履行问责制，加快启动相应的责任追究程序，一旦发现不按规定披露债务信息的情况，就应严格依法追查相关人员的责任。

3．科学构建金融机构破产清算的配套制度。为建立我国金融机构的市场机制，深入开展以市场为导向的改革，在保障居民存款安全的前提下，推进金融机构退出与重组制度，使地方政府债务得到有效约束。坚持现有的对地方融资平台贷款的政策不变，即 “区别对待、分类处置、纳入预算”。

4．建立健全地方政府债务管理制度及风险预警机制，坚决禁止各级政府和政府部门以各种形式违规担保、承诺。将地方政府债务逐步分类纳入预算管理，把防范财政金融风险措施与建立长效机制结合起来，进一步完善地方政府性债务的管理制度，建立上下级财政监管机制。鉴于我国的政治体制，地方政府破产重组的条件尚不具备，应明确财政对融资平台债务的监管职责，通过财政内部控制系统加强对下级政府融资平台的监督，运用通报批评、取缔融资平台、财务惩处、司法追究等方式，约束下级政府的举债行为。应正视区域差异性与个体异质性，立足于区域经济发展实力和可支配财力情况，科学、合理地确定债务负担率、财政负债率、债务偿债率、债务依存度等监控指标，确保地方政府举债的适度规模。各级财政部门应每年审核地方融资平台的财务报表、年度融资计划等，督促融资平台依据预期收益确定负债规模水平，力争实现收益与风险相适应、负债水平与资金实力相匹配。鉴于地方政府以出资额为基础承担有限责任，故应将地方政府按比例承担的债务与本级财政并表核算，将债务总量严格控制在上级财政规定的债务风险区间之内。同时，制定持续、有效的偿债机制，科学设定土地出让收益、处置国有资产收益、经营性项目收益、政府性基金等收入的偿债资金比例，防止平台公司的偿债风险最终转化为财政性风险。

5．建立由政府控股，法人治理结构健全的地方融资平台公司。必须指出的是，投资主体多元化，完善法人治理结构，并不意味着融资平台今后应由社会资本控股。这是因为：地方政府构建融资平台基于下述目的：一是为了解决基层政府难以完成、项目受益对象广、跨行政区域、投资规模大且期限长的“市场失灵”领域的项目建设；二是要体现政策性，投资于国家或地区鼓励的投资规模大、风险大但又为国民经济发展必不可少的新兴产业，起到完善产业结构、调整经济布局的目的。因此，融资平台必须由政府控股，这是由成立融资平台的目的决定的。由社会资本控股的融资平台的经营目标是实现利润最大化，其必然对公共产品和公益性项目的投资意愿淡薄，不愿意参与风险较高而又是地方需要发展的新兴产业，这就决定了由社会资本控股的融资平台的性质不再是地方政府融资平台，地方政府也丧失了组建融资平台的意义。

经国务院批准，2011年上海市、浙江省、广东省、深圳市开展地方政府自行发债试点，地方政府自行发债试点的启动，意味着我国正在探索地方政府发债的新模式，有利于地方政府逐步建立稳定和规范的发债渠道，逐步向自主发债模式过渡。在试点的基础上，应积极探索向具备条件的地方政府推广。地方融资平台因其本身在规范性与防范风险方面存在不足，应在清理规范的基础上，缩减地方政府融资平台公司的数量与规模。

［1］李永刚．地方政府债务规模影响因素及化解对策［J］．中南财经政法大学学报，2011，（6）：3－6．

［2］英峰，张晓松．全国省市县三级地方债余额超10万亿元［EB／OL］．（2011－06－27）［2011－10－26］．http：／／news．xinhuanet．com／politics／2011－06／27／c＿121591790．htm．

［3］林璟．规范地方政府融资平台的影响和前景分析［J］．宏观经济管理，2010，（9）：33－37．

［4］詹向阳．辩证看待地方政府融资平台发展［J］．中国金融，2010，（7）：38－40

［5］肖芸，龚六堂．财政分权框架下的财政政策和货币政策［J］．经济研究，2003，（1）：45－53．

［6］秦德安，田靖宇．地方政府融资平台研究综述［J］．地方财政研究，2010，（4）：9－13．

［7］耿明斋，郑一帆．转轨时期我国政府投资领域的再界定［J］．经济学动态，2000，（5）：21－25．

［8］何盛明，刘尚希，杨良初．拓宽城市建设筹资渠道加速城市化进程［J］．财政研究，2000，（9）：23－29．