失地农民就业风险的成因及排解

刘立宏，白书祥

(中国人民武装警察部队学院 管理系，河北 廊坊 065000)

一、问题的提出

土地对于农民具有特别重要的经济价值和社会价值。作为依靠土地谋生的农民，一旦失去土地，就等于失业，也就被从从事农业生产的农民队伍中剥离出来。可他们依然保持着事实上的农民身份，成为“编外”农民。失地农民为了谋生只能转入城市，可又享受不到城市市民的就业待遇，成为“编外”市民。他们这种特殊的身份使他们成为我国就业大军中的一个特殊群体。伴随我国工业化、城市化的推进，加之宏观失控的“圈地运动”，这个群体的人数越来越多。据测算，到2020年我国的失地农民将超过1亿人。这是个庞大的群体。他们的就业状况不仅影响着他们及其家庭的生活，还直接影响着社会稳定。然而，他们的就业并没有引起足够的重视，致使他们的就业面临诸多风险，如职业缺失风险、被边缘化风险、就业资本缺失风险等。这就使得他们成为我国社会中一个处境非常艰难而又无助的弱势群体。解决失地农民问题的当务之急是排解他们的就业风险。这就必须具体分析失地农民就业风险的成因并采取相应的排解措施。

二、失地农民就业风险的成因

失地农民就业风险的成因是多方面的。其既有历史因素，又有现实因素;既有经济因素，又有政治因素;既有主观因素，又有客观因素;既有个人因素，又有社会因素。其从对失地农民转移就业作用的形式可分为两类，即外在因素和内在因素。

(一)外在因素

这里指在失地农民转移就业过程中作为外在力量发挥作用的因素。其主要包括两个方面，即中小企业、第三产业发展滞后的制约和劳动力市场分割、就业制度不完善的限制。

其一，中小企业和第三产业发展滞后制约着失地农民转移就业。中小企业作为我国国民经济的主要组成部分，是实现失地农民转移就业的主要载体。据统计，目前在工商部门登记的中小企业已超过1000万，占全国企业总数的99%，其提供的就业岗位占全国城镇就业总数的75%［1］。失地农民转移就业主要通过中小企业的发展来实现。当前我国中小企业的发展面临困境。从企业外部来看:(1)体制不顺，管理混乱。其按照原有的所有制、部门和区域分别属于不同部门，实行多头交叉管理。这既加重了企业负担，又影响着企业正常运行。(2)缺乏必要的政策支持。一是缺乏服务中小企业的金融政策，致使中小企业融资难、融资成本高，导致其资金短缺、债务负担加重;二是缺乏公平的市场准入政策，中小企业的投资领域受到种种限制;三是缺乏公平的税收政策，中小企业享受不到国企、外企在税种和税率上的同等待遇。(3)产权不清晰。戴“红帽子”、穿“洋外衣”现象大量存在，产权关系模糊，中小企业的发展受到人为的限制。从企业内部看:(1)经营机制和组织制度改革滞后，不能按照现代企业制度的要求运作。(2)经营者素质不高，管理水平低。相当部分经营者文化水平低、业务能力低、思想素质低;相当部分企业实行“家族式”、“粗放式”管理。(3)设备落后，技术水平低，产品成本高、质量差，效益低。内外困境使得大量中小企业处于停工、半停工状态，亏损企业高达四分之一。这严重制约着中小企业实现失地农民转移就业主要载体功能的发挥。第三产业作为国民经济的支柱产业，是实现失地农民转移就业的主要渠道。目前全球经济增加值中有60%以上是由第三产业创造的。第三产业产值占GDP的比重，一些发达国家超过80%，2008年中低收入国家为52.9%、中国为40.1%［2］100。这表明，我国第三产业的发展水平不仅远远落后于一些发达国家，还低于中低收入国家。究其原因主要有三个方面。一是城市化程度较低。我们的城市化滞后于工业化。从总体上看，我国已进入工业化中后期，与之相适应的城市化率应为55～60%，我国2009年的城市化率只有46.6%［3］105。二是运作不规范。传统服务业的管理混乱，一些新兴服务业的管理滞后。三是市场化程度普遍较低。(1)在第三产业的众多领域，市场配置资源的基础作用尚未得到充分发挥，市场机制和市场体系尚不健全;(2)政企不分、行业垄断、限制经营的现象还比较普遍，一些服务行业尚未进入符合市场经济规律的产业化发展的轨道，开放、公正的市场竞争环境尚未形成;(3)市场供求脱节，市场供给既不能满足即期需求，也不能开发潜在需求，更不能创造新的需求。这些因素的综合作用限制了我国第三产业的发展，致使其吸纳失地农民转移就业的功能远未得到应有的发挥。目前我国的第三产业就业人口比例还很低，2009年日本为66.6%、俄罗斯为60.7%，我国仅为34.1%［4］106。

其二，劳动力市场分割、就业制度不完善限制了失地农民转移就业。我国的城乡二元经济结构形成了二元劳动力市场。劳动力市场的二元分割是造成失地农民就业难的主要制度性因素［3］62。劳动力市场的二元结构最早是由美国新结构主义社会学家皮奥里提出来的。其认为，在现代工业社会中存在着两种劳动力市场:一是收入高、劳动环境好、待遇好、就业稳定的劳动力市场，即第一劳动力市场，也称首属劳动力市场;二是收入少、劳动条件差、待遇不好、就业不稳定的劳动力市场，即第二劳动力市场，也称次属劳动力市场。这两个劳动力市场相互隔绝［4］118。失地农民在城市劳动力市场上不能取得平等的就业资格。他们作为被排斥的对象遭受着就业歧视，即对他们的就业范围作出种种限定。这就决定了他们转入城市就业，只能通过次属劳动力市场来实现。可见，二元劳动力市场的存在限制了失地农民转移就业的实现。在二元劳动力市场条件下形成的就业制度有两种基本类型，即非正式就业制度和正式就业制度。失地农民转移就业主要是通过非正式就业制度实现的。非正式就业制度是一种具有自发性、自生性的就业制度。其是依靠失地农民自身的力量实现的。在现实中其缺陷突出表现在三个方面:一是不稳定。由于就业信息的获得是通过私人传递或是非正常渠道，具有不确定性。依靠这种就业信息实现的就业很不稳定，经常处于变动之中，随时都会失业。二是收入低。因这种就业方式主要是通过失地农民主动要求实现的，在收入确定时失地农民处于被动地位，其工资往往被压到最低限度。三是无保障。这主要包括劳动条件无保障、法定劳动时间无保障、身体健康无保障、失业后的生活无保障。正式就业制度是一种具有计划性、排他性的就业制度。其是通过政府主导下的安置实现的。在现实中，其缺陷突出表现在三个方面:一是滞后性。其往往是在失地农民失地后经历一段时间才被提到日程上来。二是有限性。其只能使一部分失地农民实现转移就业，解决不了全部或大部分失地农民的转移就业。三是缺乏灵活性。其很难做到从失地农民的实际情况出发，因人制宜，失地农民的就业意向和专长难以体现。在现实中，就业制度的这些缺陷进一步限制了失地农民转移就业的实现。

(二)内在因素

这里指在失地农民转移就业过程中，作为内在力量发挥作用的因素。其主要包括两个方面，即人力资本缺失和社会资本缺失的局限。

其一，人力资本缺失的局限。人力资本是对人力进行投资(包括进修学习和在职培训)所形成的资本。它表现为人的文化程度、资历、劳动技能及其熟练程度等。伴随我国经济的快速发展和现代化程度的不断提高，对人力资本的要求越来越高。人力资本缺失已成为限制失地农民转移就业的一个重要因素。失地农民人力资本缺失突出表现在两个方面。一是文化素质普遍较低。这是农村教育普遍落后的结果。投入不足严重影响着农村教育质量的提高。农村基础教育规模大约是城市的两倍，但农村得到的教育经费不及城市的一半［5］。这使得广大农村教育资源缺乏，教学设施陈旧，教师队伍力量薄弱。其结果是农村教育远远落后于城市。目前我国农民平均受教育的年限为7.8年，初中、小学文化程度的占70%以上［2］146。这就决定了失地农民文化素质普遍较低。对河南安阳市近郊失地农民的调查显示:初中及以下文化程度的占失地农民的比重为78.5%［6］。对成都郫县近郊失地农民的调查显示:初中及以下文化程度的占失地农民的比重为92%［7］。二是实现转移就业的劳动技能缺乏。失地农民原来从事直接农业生产劳动，普遍不具备适应城市二、三产业岗位要求的劳动技能。失地农民实现转移就业的首要任务是接受就业培训。当前失地农民的就业培训存在诸多问题:培训机构与培训资格认证主体不一致;培训内容与岗位需求脱节;培训师资力量薄弱，培训质量差;接受培训的人数少等。这又影响着失地农民实现转移就业的劳动技能的提高。由于人力资本缺失的局限，使得失地农民转移就业难以实现。

其二，社会资本缺失的局限。社会资本指从事社会交往和社会活动所形成的资本。其主要内容包括社会信任、互惠规范和公民参与网络。失地农民所拥有的有限的社会资本大都属于家族性、乡土性社会资本。失地进入城市后，他们原有的基于地缘和亲缘关系建立起来的社会资本功能随之弱化，在社会信任、互惠规范和参与网络方面普遍存在着严重的缺失现象。一是由于信用制度和信用意识的缺失，在失地农民与城市市民和政府之间存在着信任缺失;二是由于正式约束制度和非正式约束制度的缺失，在失地农民与政府和用人单位之间存在着互惠规范缺失;三是由于在失地农民之间、失地农民与政府和城市市民之间缺乏必要的沟通渠道和沟通方式，普遍存在着失地农民参与网络缺失。由于社会资本缺失的局限，使得失地农民转移就业的难度进一步加大。

三、失地农民就业风险的排解

排解失地农民就业风险是复杂的社会系统工程。这主要从外在和内在两个方面入手。

(一)在外在方面

大力发展中小企业和第三产业，完善就业制度，消除其发展滞后或不完善对失地农民转移就业的制约或限制。

其一，大力发展中小企业和第三产业，消除其发展滞后对失地农民转移就业的制约。一方面，大力发展中小企业，充分发挥其实现失地农民转移就业主要载体的功能。这主要从两个方面入手。一是创造有利于中小企业发展的外部条件:(1)建立健全有关法律法规，消除制约中小企业发展的制度障碍，依法保护中小企业的权益;(2)建立健全中小企业社会化服务体系，在信用担保、创业辅导、技术支持、管理咨询、信息服务、市场开拓、人才培训等方面为中小企业提供全方位的服务;(3)改善中小企业融资环境，构建中小企业融资支持体系，加大政府政策支持力度，为其发展提供有效的资金保障;(4)设立统一的管理机构，切实加强对中小企业的规范化管理。二是创造有利于中小企业发展的内部条件:(1)按照现代企业制度要求，深化企业改革，规范产权关系，完善经营机制;(2)调整存量，优化结构，提高管理水平和整体素质，提高创新能力，走“精、尖、特、优”发展道路。在此基础上，不断加快中小企业的发展，从而消除其发展滞后对失地农民转移就业的制约。另一方面，大力发展第三产业，充分发挥其实现失地农民转移就业主要渠道的功能。这主要从三个方面入手。一是推进城市化进程，走经济主导的城市化之路［2］107。(1)以经济为主导推进新兴城市的兴起，将那些有条件的县级市升格为中等城市;(2)以经济为主导加快城市之间的融合，扩大城市规模，促进大城市发展，使之成为区域性经济中心;(3)以经济为主导促进城市群的发展，实现经济一体化、社会一体化;(4)打破省际、地区之间的壁垒，促进以区域功能规划为主的城市带的发展。通过城市化的整体推进，为第三产业的快速发展创造社会条件。二是健全、完善有关法律法规，为第三产业的健康发展提供法律保障。(1)加强立法，按照国民待遇原则完善法律体系;(2)制定和完善第三产业行业标准，修订和完善相关经济法规，以法制的力量规范行业行为、维护行业正当权益。三是加大市场化力度，按照市场规律推动第三产业的发展。(1)在体制上，打破行政垄断，放宽市场准入，消除行业歧视;(2)在运行和管理模式上，合理划分服务业中的竞争性和公益性行业，实行不同的运行模式和管理模式;(3)在经营上，都要引入市场机制。此外，加快发展那些投资少、见效快、就业潜力大的劳动密集型行业，如商品零售、交通运输、商贸流通、餐饮、物业管理、社区服务、家政服务等。在此基础上，不断加快第三产业的发展，从而消除其发展滞后对失地农民转移就业的制约。

其二，完善就业制度，消除其不完善对失地农民转移就业的限制。消除城乡二元经济结构形成的二元劳动力市场对失地农民转移就业的限制，关健在于完善就业制度。一方面，实现非正式就业制度正规化。这要从失地农民、用人单位和政府三个方面入手［8］。在失地农民方面，主要是提高就业竞争力和就业期望，强化劳动合同意识。在用人单位方面，主要是强化劳动合同管理，建立健全用工、技术培训、薪酬申报制度和失业登记制度，使非正式就业透明化。在政府方面，主要是完善非正式就业的有关法律法规，加快非正式就业市场立法进程，切实维护非正式就业的失地农民的权益。另一方面，实现正式就业制度规范化。这主要是以政府为核心作用力健全制度体系。一是变革城乡二元用工制度。取消构成城乡二元用工制度的各项限制性政策和规定，消除失地农民进入城市劳动力市场的种种障碍，促成失地农民按照市场规律在城乡之间合理、自由流动，实现失地农民与城市市民在城市的平等就业。二是完善失地农民就业信息沟通制度。鉴于政府与失地农民之间、用人单位与失地农民之间就业信息不对称的现状，通过完善就业信息沟通制度，疏通就业信息沟通的渠道，从中促使失地农民掌握政府就业政策、了解用工单位的用工需求，在政府引导下找到合适的就业岗位。三是完善失地农民就业安置制度。就业安置制度应遵循可持续生计和以人为本的原则。可持续生计原则，指为失地农民及其家庭可持续发展提供必要的收入来源和生活保障。以人为本原则，指以实现失地农民的全面发展为目标，切实保障他们的经济、政治、文化等各项权益。这两个原则都要从失地农民的根本利益出发，从帮助他们安居乐业的角度出发。四是完善失地农民失业保险保障制度。鉴于这方面的缺位，一方面通过立法把失地农民纳入法律所规定的参加失业保险的对象，另一方面通过立法把失地农民纳入城市低保体系，使之享受与城市市民同等的失业保险和最低生活保障。通过非正式就业制度的正规化和正式就业制度的规范化，在正式就业制度的主导下将二者有机结合起来，从而消除其不完善对失地农民转移就业的限制。

(二)在内在方面

发展、完善人力资本和社会资本，消除其缺失对失地农民转移就业的局限。

其一，发展、完善人力资本，消除其缺失对失地农民转移就业的局限。一方面，大力发展农村教育，从源头上普遍提高失地农民的文化水平和接受教育的程度。(1)加大对农村教育经费的投入，使之接近并逐步达到城市的水平，确保经费及时到位，合理运用;(2)普及农村义务教育，提高教育质量;(3)大力发展农村职业教育和成人教育，建立基础教育、职业教育和成人教育并重的教育体系。另一方面，强化对失地农民的转移就业培训。一是强化城府作为培训主体的作用。(1)把失地农民就业培训列入政府议事日程，从战略高度充分认识其极端重要性;(2)拨付失地农民就业培训专项基金，专款专用;(3)实行主管部门责任制和问责制，狠抓落实。二是培训对象层次化。在就业培训过程中，针对失地农民的年龄、文化水平、技能状况等差异，根据他们的就业意向、从其潜力和市场需求分层次地培训。三是培训方式多元化。本着需要和可能相结合的原则，培训方式可采取长期与短期并举、单一式与复合式结合、函授式与面授式结合、集中授课与分散辅导结合，与用人单位联姻开展各类型的订单培训、定向培训。四是培训内容重点化。失地农民就业培训不同于正规教育，要从实际需要出发，缺什么补什么，培训内容要突出重点，力求在最短的时间内达到预期的培训目标。五是培训考核严格化。(1)为确保培训质量，政府要严格考核和认证各类培训机构，实行培训质量资格认证评审制度;(2)培训机构要对培训师资人员进行严格考核，建立高素质的教师队伍;(3)培训机构要做好培训效果的跟踪反馈;(4)政府建立失地农民培训奖励基金，奖励培训质量高的培训机构、教员和学员。通过人力资本的不断发展和完善，消除其缺失对失地农民转移就业的局限。

其二，发展、完善社会资本，消除其缺失对失地农民转移就业的局限。一是发展和完善失地农民与城市市民之间、失地农民与政府之间的信任，为消除其缺失对失地农民转移就业的局限提供信任保障。发展、完善失地农民与城市市民之间的信任主要从两个方面入手。一方面，建立、完善社会信用制度，为培育二者之间的相互信任提供制度保障。另一方面，加强诚信道德教育，弘扬诚信精神，增强信用意识，树立超越家庭宗族关系和地缘关系的现代信任观念。发展、完善失地农民与政府之间的信任，关键是政府为失地农民转移就业多办实事、好事，取信于失地农民。二是发展、完善正式约束制度和非正式约束制度，为消除其缺失对失地农民转移就业的局限提供规范保障。发展、完善正式约束制度主要是发展、完善失地农民身份认证制度、维护失地农民权益制度、失地农民利益保障制度等。通过这些制度，使失地农民在转移就业中的社会地位、生存权、发展权得到切实维护。发展、完善非正式约束制度，主要是切实加强对失地农民在转移就业过程中的思想教育，更新他们的就业观念，培养他们的竞争意识和创新意识。三是发展、完善失地农民参与网络，为消除其缺失对失地农民转移就业的局限提供网络保障。这要从两个方面入手。一方面，在推进失地农民转移就业过程中，大力发展为失地农民服务的各种民间组织和中介组织，为其提供良好的生存和发展氛围，对其实行宽松而有效的管理，使其更好地为失地农民转移就业服务。另一方面，鼓励失地农民积极参加各有关社会组织，如失地农民联谊组织、各种类型的社区群众组织等。通过这两个方面，重构失地农民参与网络。通过社会资本的不断发展和完善，消除其缺失对失地农民转移就业的局限。

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