“产强城弱”下的“县改市”

■张道刚

“许多县城已长成一个大小伙子，但还穿着儿时的衣服，这显然不合适。”当一位专家发出上述感慨时，“产强城弱”催生出的“县改市”正在破冰。

自1997年国家冻结撤县改市以来，有关解冻“县改市”的呼声就从未停止过。

呼声归呼声，“县改市”的口子一直扎得很紧。其理由无外是防止因“县改市”导致城镇建设热而大量占用耕地，以及土地城市化大于人口城市化带来的空壳城市。

真正松动的信号始于2010年的十一届全国人大常委会第十三次会议。在这次会议上，官方正式提出“积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县(镇)，适度改设为市”，并要求国家有关部门抓紧落实。

此信号一出，一些地方政府又开始新一轮的谋动。譬如，长沙市在今年的党代会报告中就明确提出“适时争取长沙县改区、宁乡县改市，将宁乡建设成为次中心城市”。

尽管地方政府跃跃欲动，但“县改市”的标准一直处于难产之中，足见国家对“县改市”的慎重以及争议之大。

从名称来看，县和县级市级别并没有变化，而只是改了一个字，为何许多县域热衷于此？换言之，“县改市”是发展助推器还是徒有虚名？别看只是一字之差，但对于中国城镇化进程，可是意义重大。县政府职能重点在乡村，县级市政府职能须同时考虑城区、乡村管理，注重协调城乡关系。传统上，我国县级行政区主要是农业地区，很多基础设施建设都是围绕农业进行；市则以非农为主，用地规模、城市基础设施等是按工业化和城镇化建设的需要进行规划的。此外，通过撤县设市，城镇化进程和工业化进程都向前推进了一大步，最明显的标志是城市人口激增。

俗话说，“无工不富、无商不活”，“县改市”后，地方政府可以从原来的“农业政府”名正言顺地转向抓工商业，更好地做到以城带乡、以工促农。

正是由于这些实实在在的好处，地方政府要求解冻的呼声时起时落，有的地方甚至准备了相关的上报材料，只待中央政府一声令下。

然而，无论地方政府把“县改市”好处说得多么美妙，15年来国家对此政策从未松动。在无望之际，一些地方纷纷把目光投向了“县改区”、强县扩权、省直管县，有的地方甚至规划出一定数量的县级中等城市，藉此来满足县域工业化和城镇化的扩张。

其实，这15年间，许多县域的体量在增大，无论是人口规模还是经济总量的指标都达到或超过了上一次国家撤县设市的标准，有的甚至提出了建设区域性中心城市的规划。但随着承接产业转移以及工业化、城镇化的加速，产业集聚带来人口集聚，“产强城弱”的问题愈发突出。这就好比一个孩子不断长大，穿的衣服也要随之变化。如果说孩子是经济基础、生产力，那么衣服就是上层建筑、生产关系。而“县改市”这件衣服要不要变化、怎么变化，关键看这个孩子成长阶段的内在要求。

目前，城镇化已成为拉动经济增长的重要支撑力量。对于欠发达地区来说，可通过提高城市基础设施建设水平形成人口集聚，进而吸引产业集聚，走出一条以城市化带动工业化的路子。如果“县改市”加以启动，将会给这些正在艰难跋涉中的县域带来新的希望和机遇，也有利于城乡统筹和有效地破解“三农”难题。

毫无疑问，城市化的过程，就是城市个数不断增加，农村个数不断减少的过程，达到城市水平的人口聚集区自然就建立城市。如果说上一轮城市化是利用行政手段调动周边资源往中心城市聚集，挤压了中小城市的发展空间，那么，这一城市化应该大、中、小城市协调发展。因为中小城市是扩大内需、加快农民工市民化的主要载体，又是参与城市群产业分工、承担大城市功能疏散的主要载体。

对于大多数县域而言，若实现城市发展与产业集聚、人口集聚的良性互动，很大程度上取决于“县改市”的突破。