农村社区多元化公共物品供给主体研究

商春荣，黄燕

（1.华南农业大学经济管理学院，广东广州 510642；2.汕头大学商学院，广东汕头 515063）

农村社区多元化公共物品供给主体研究

商春荣1，黄燕2

（1.华南农业大学经济管理学院，广东广州 510642；2.汕头大学商学院，广东汕头 515063）

公共物品供给机制包含发现需求、资金筹集、激励、决策和组织、排他设置和公平等方面。案例分析表明，社区组织、农户及私人都可以成功提供社区公共物品，每个主体供给机制不同，在公共物品供给中要解决的核心问题也是不同的。

农村社区；公共物品；供给主体；资金筹集

一、引言

目前，国家不能为农村居民大规模提供基本公共品，农村公共品的供给主体是由社区组织和农户以自给方式筹集资金满足自身需求［1］。其中，社区组织作为供给主体，依赖于社区集体经济的发展和社区治理模式；在集体经济落后的地区，以农户为供给主体，通过一事一议、筹资筹劳来解决资金筹集，这依赖于农民之间的集体行动。理论上，不论是公地悲剧理论，还是囚徒困境论及集体行动逻辑理论，都认为理性的个人在集体行动中具有搭便车的倾向，农民合作和集体行动存在着困境。刘鸿渊［2］认为以农民为主体的农村社区公共产品自发性供给行为很难产生，“一事一议”的民主决策机制是失效的；刘永功，余璐［3］认为村庄难以组织集体行为，村庄公共产品的供给存在着总体不足；王小林、郭建军［4］认为政府部门、村集体及企业等组织提供的服务十分有限，农村公共服务的主要供给渠道是由农户自行安排的；朱波［5］研究显示，私人和企业适宜提供的是一些产权归属明确、能市场化运作和排他性收费的公共物品，如小型水利设施、农用固定资产等。

从实际案例中我们发现，在村社这个规模较小的公共物品供给环境下，不仅农民通过自己的集体行动成功提供自己所需的公共物品，社区内部多元化供给主体，如社区组织和私人企业，成功解决各自在供给公共物品的关键问题，实现社区内公共物品有效供给，私人企业提供的公共物品并未局限于可市场化运作和排他性收费的公共物品。

二、供给主体案例描述

（一）珠江村位于广州市边缘，20世纪80年代以前，珠江村主要种植蔬菜，是广州市“菜篮子”工程的重要基地。20世纪80年代以后，集体经济伴随国家征地与产业转型而快速增长，该村办起了饭店、旅店、综合市场、电脑城、写字楼等物业。到2000年底，该村经济发展公司下属企业19家，集体资产达10亿元，村集体经济年净收入近2亿元，是个名副其实的“地租经济”超级强村。

强大的集体经济造就了一个具有相当自主能力的社区，成为社区公共事务最坚实的经济来源。村中行政社会性事务，如治安、保洁、计生等支出依赖于村集体经济，而且村社区投入巨资建立了许多“公共品”：从幼儿园到小学，从联队老人活动中心到社区文化活动中心，从各大姓氏宗祠到办公大楼等公共建筑与设施等；涉及村民生、老、病、死各个方面社区内的社会保障体系，如，凡是村民只要每年交纳一定的医疗公积金，就可以参加村办的合作医疗，获得村内卫生站与村外指定医院50%的医药费报销，仅这一项，公司每年需要补贴几百万。村中的老人每月可以领到250元的退休金，死亡则可以领到一笔丧葬费［6］。

（二）MZ村位于黄河南岸，距开封市20公里，是一个以农业为主的村落。现有人口2500多人，人均耕地0.054公顷，主要种植小麦、玉米，年降水量在400毫米以下，降雨80%集中在6-8月份，冬春季则干旱少雨。1980年完成了包产到户，土地和其他的集体财产全部分配到户，村集体留下来的机动地不足5公顷。

MZ村没有自来水，农户自家修建压水井解决吃水问题。20世纪90年代，MZ附近的化肥厂产能扩大，大量废水直接排入附近河流，使MZ村饮用水受到严重污染。受污染的村民自发联合起来与工厂交涉，多次向当地政府反映，历时3-4年多次协商未果。在发生一次激烈冲突后，化肥厂愿意对附近的农田进行补偿，并为村民修建自来水提供总额30%的补偿金。资金到位后，一些污染程度较小的村民不同意参加自来水工程，提出把钱分掉。通过多次讨论，100多位村民代表以及村委达成一致意见，补偿金只能用于修建自来水项目，另外，每户平均出资600元用于购买水管、水泥等物品，每户平均分摊劳动量，无力出工的家庭按每天20元价格代替出工。在自来水修建过程中，村民通过讨论、争吵达成了统一管理资金、统一购买材料及维护等一系列的协议，整个工程顺利完工，其间乡政府没有过问此事。

（三）莆田村位于广东省惠东县，1997年，东进农牧（惠东）有限公司在该村投资成立，该公司是粤东地区最大生猪生产和肉制品加工的私人性质的企业集团。公司下设5个子公司，员工800多人，总资产1.3亿元，年产值3.8亿元，2004年该公司被国家农业部等八部委评定为国家级农业龙头企业。东进公司为该村提供了一系列公共物品：（1）小康示范村及莆田文化广场。先后投资500多万元，为莆田村中百岭自然村兴建了16栋45套配套设施齐全、环境优美的小康楼，户均面积超过100平方米，并建立了莆田文化广场。（2）公司支付原有集体保障——合作医疗和五保户的费用。如公司为村里五保户和60岁以上老人设立“寿星饭堂”，免费为老人提供每月250元的就餐标准的伙食，另每人每月还可从公司领取生活费200元。（3）捐资兴学。在百岭村成立希望夜校，公司聘请老师在晚上或放假期间辅导全村学生，解决了村民的后顾之忧。资助莆田小学、中学的信息化建设，资助惠东县高级中学兴建教学楼，资助贫困生和奖励优秀生。（4）改善村基础设施。2004年资助村委会修建办公楼，同年拨出10万多元改造村水利设施建设、西坑水库余留部分工程改造，公司还每年投入3万元用于村里修路等基础设施的改善。

上述案例中，珠江村是社区集体组织作为供给主体为社区农民提供公共品，而MZ村则是通过村民的自主治理成功提供社区内公共物品，莆田村则是一个私人公司承包村庄土地，村庄原有的一切资源变成了企业的生产要素，公司代行基层政府的职能，成为村中的公共物品供给主体。三个案例分别代表了社区公共品供给的三个主体：集体、村民和私人，涵盖了农村公共物品供给的各个类型。

三、社区公共物品的供给机制

一个主体能够成功地提供社区公共物品，表明公共物品供给是有效率的。公共物品供给效率取决于以下几个方面：需求发现、激励、决策与组织、资金筹集、排他与公平等机制。

首先，发现需求。供给主体能够发现社区居民对公共物品的需求，能够满足公众需求的供给是有效率的供给。其次，供给激励。私人提供公共物品出于获利动机，村集体提供公共物品是村组织的功能之一，其背后是村庄共同富裕的村落文化的支撑。第三，资金筹集。资金筹集机制是社区公共物品供给机制的核心。政府供给公共物品的资金来源于公共财政，供给的物品为不具有排他和竞争性的纯公共物品；村集体组织供给资金来自集体经济收入，私人供给则来自私人收益。第四，决策和组织机制。供给主体决定提供何种公共物品和如何提供。第五，排他和公平机制。有效排他设置或技术使得公共物品具有私人物品属性，解决公共物品私人提供的效率问题。本文按照这一框架对上述案例中公共物品的供给机制进行分析。

（一）需求发现机制

由于农户掌握着公共产品需求的全部信息,因此,供给的决策者层级越低、越接近农户越好。在村社范围内，农民容易表达出对公共品的需求偏好［7］。东进公司董事长何新良，1953年出生于莆田村的百岭自然村，1974年到香港发展，1997年回乡创立东进公司。MZ村村民对公共物品的需求，来自于化肥厂污染这一外部因素的推动。在村民之间、村民与化肥厂、与地方政府之间的协商谈判中，村民的需求偏好得到充分的表达。在村社这个熟人社会里，村民不仅十分清楚公共品供给的改善可以为自己带来的好处，而且也十分清楚它为其他村民所带来的好处。所以，不论是珠江村村委会，东进牧业公司董事长何新良，还是MZ村的村民，都了解村民的公共需求和个人偏好，从而能够有针对性地提供村民最需要的公共物品，易于满足村社范围内农民对公共品的需求。案例中的社区公共品供给的三个主体：集体、村民和私人企业都能发现村民的需求，从而易于满足村民的需求。

（二）资金筹集机制

不论是对社区集体、村民和私人企业，资金筹集机制是社区公共物品供给机制的核心，不同的主体筹集资金方式不同。

村财制度是村社区组织的集体财产收支制度，也是发达社区组织供给公共品的资金来源。“村财”收入通过向其成员征收“三提”（公积金、公益金和管理费）、收取承包费及村办企业上缴利润等渠道获得，用以支付村干部的报酬、办公经费等村庄运行费用、村庄公益事业、投资等。其中，集体企业收入是公共品供给的最重要资源。珠江村就是在强大集体经济的依托下为社区村民提供全面高水平的公共物品和公共服务。一些发达地区的超级村庄，如南街村、华西村与珠江村类似。由于村庄公共物品的供给依赖于村庄的集体经济发展，集体经济发展水平的差异造成了不同村庄公共物品供给水平的差异，特别是在村庄道路、老年福利、实物福利、环境卫生以及村庄公共设施项目上，两类村庄之间存在着显著性差异［1］。

欠发达社区公共品供给的资金来源受制于集体经济发展水平的差异，不同村庄在公共物品供给资金筹集途径上开始分化。发达的村庄依赖集体经济或村属企业收入，而许多缺乏集体经济的村庄，公共物品供给资金筹集呈现多元化：一是以股份制形式，由政府、集体、农户三方入股共筹建设资金或集体和农户两方入股筹集供给资金，由政府、集体与私人联合供给社区公共物品［8］；二是由村民出资，筹措公共品资金依赖于“一事一议”制度安排。“一事一议”制度安排的政策目的是要通过民主程序的引入，通过农民的集体行动和自主治理，保证农村社区公共物品有合适资金筹集组织形式和渠道。前述MZ村没有集体财产和收入，不具备为社区村民提供和维护公共物品的能力。在化肥厂的污染这个外部因素的推动下，村民安全饮用水这一公共物品供给依赖于村民自身，即依赖于一事一议。不论哪一种资金筹集途径，外部资本的进入，可能是促进农民合作机制或者集体行动的一个重要推动力。自来水案例中，化肥厂的补偿金虽然只占自来水工程总金额的30%，其余都是村民的集资，但是，这笔资金成为自来水工程顺利建成的推动因素。

（三）公共物品的激励机制

三种不同的供给主体提供公共物品的激励机制有所不同。村民为主体供给公共物品的激励，往往是外来事件冲击下满足自我需求，如饮用水受到污染而改装自来水。而村庄社区组织提供公共物品是其组织功能体现和村落文化的支撑。村庄作为一种特殊的组织形态，它具有组织结构的复合性、非契约性和封闭性［9］，不仅是一种经济组织、政治组织，更重要的是一种社会组织。村庄不仅以村名义从事非农经济活动，是国家对农村社会的调控和治理的中介，村庄还承担着农民生老病死、教育、纠纷处理等社区村民所需的各项社会功能。珠江村有着“盛世兴路、盛世兴祠、盛世兴学”的根基深厚的村庄集体意识，改革开放以来，随着集体经济的增长，村里的社区公益事业也随之兴盛。经济发展使村庄的社会功能得以发挥和延续，使传统的村落文化得以再现。

私人提供公共物品的资金来源于私人资本经营收益，提供公共物品激励来自潜在的获利机会。东进公司向莆田村提供公共物品的激励与其在该村获得的潜在利润联系在一起。东进公司以低价格承租了莆田村中的百岭自然村全部2729亩的土地，租期为30年，将全村土地集中起来，实行专业化、规模化生产和企业化管理，形成了低成本优势。作为对村民的补偿，公司安排村民400余人在公司就业，占公司总人数的45%，除了给村民支付工资和福利等外，还为村里提供了若干公共物品。因此，公司提供的公共物品不仅仅是造福乡里的情怀，更重要的是来自对农户土地承租的补偿和企业拓展需要。公司还通过感情投入联结与村民、村委会的感情，如每年大年初一公司股东都会与村民、村委会开会，检讨工作得失及改善的计划；公司还建立了大学奖励基金，每位考上大学的学生奖励10000元；村民的婚丧嫁娶、红白喜事公司也会封个利市，出人出车尽力帮助，营造村民、村委会和公司的共生机制。

（四）决策和组织机制

我国现行的农村公共产品供给多实行的是自上而下的决策机制，由于没有反映农村社区农民的需求和意愿，因此人们提出要建立自下而上的决策机制。在自来水案例中，我们看到，决策机制既非自上而下，也非自下而上，而是村民在外来影响下的自我决策和自行组织，决策和组织机制在村民为主体公共物品供给中表现得非常明显，它涉及到村民的集体行动和自主治理。根据自主治理理论，对新制度的收益与制度转换成本的比较是制度供给的根本问题。在修建自来水这一案例中，村委会发挥着制度供给者的作用，制定了一系列规则，如：（1）补偿资金不能分配，只能用于修建自来水；（2）平均每户为购买水管、水泥等材料的出资额及每户平均分摊劳动量；（3）统一管理资金、统一购买材料，修建后维护等。村委会集中多数村民意愿来形成规则，就是艾莉诺·奥斯特罗姆所说的“制度资本”，制度资本的自然增长形成了渐进的、连续的制度供给，在这些规则约束下，保证了整个工程的顺利完工。

自主治理理论创始人埃莉诺·奥斯特罗姆等发现，在规模较小的公共事务治理和资源利用中，人并非总是追求个体利益最大化，只要有适当的制度基础，理性的个人之间的集体行动是可行的。MZ村的自来水项目建立，从实施到完工都是村民自己协商完成，乡政府基本没有过问此事，村民之间在谈判和沟通基础上的集体行动，最终实现自主治理成功提供安全饮用水这一公共物品。在自来水案例中，村委会成为村民集体行动的组织者和制度的供给者，在决策和组织中发挥了重要作用。在这一事件中，首先是受污染严重的村民的自发行动，其规模随着受污染的村民的不断参与而扩大，从而引起村委会介入。村委会介入后，自发行动演变成有组织的村民集体行动。在这里，村委会把分散的村民个体纳入组织网络，有效整合了村庄的社会资本。村委会成为村民利益和意愿的代表、信息的汇总者，它们对外代表村民、化肥厂与当地政府谈判；对内向村民解释、说服，统一村民意见，村委会因此赢得村民的信任和支持。村委会承担了组织、谈判、沟通的职能是集体行动得以成功的重要因素。以村委会成员为代表的村庄精英的决策和组织作用决定了自主治理的成功和有效。

（五）排他与公平机制

由于公共物品私人供给的最主要困难在于非排他性引起的搭便车问题，通过排他制度设置或技术，使得公共物品具有私人物品属性,解决公共物品私人提供的效率问题。排他设置包含四种：界定产权、俱乐部供给、排他技术（如有线电视的加密技术基础上的收费）、市场细分和价格歧视等，私人通过上述方式排他实现市场化的供给［10］。案例中的社区集体组织和东进公司的排他设置，都与上述的私人排他不同。

社区集体组织的排他机制是从户籍制度演化而来的村籍制度。村籍制度与一系列的工资、福利、就业、教育等等的优先权与优惠权相关联，它明确界定了村庄的社会边界［11］，使村庄资源和福利的分享具有强烈的排他性：只有具有属于本村“农业”户口的村庄成员，才有资格平等地享有村庄资源和福利，否则，无权分享村庄资源和福利。村庄在这一制度基础上形成一个相对封闭的社会体系。

村庄提供公共物品，不仅具有对外排他，对内承担着社区公平机制的供给，调节社区内的贫富差异。如珠江村股份合作经济包括村社两级:村级经济，即珠江村股份经济联社，是全村共有集体企业与资产的联合。第二个层次是原28个生产队演化来的27个经济合作社，村级经济与社级经济各自都有着相对的独立性。股份分红是人们最为关心的一种集体分配，但这一分配由于人们所在经济社不同而呈现出很大的差异。以2001年为例，最高的经济社每股股份分红达455元，最低不足120元，为调节差异，村联社给每个股份统一配给40元，不足120元的，全部给予补足，一定程度上缩小了股民之间的悬殊差异［6］。

东进公司的排他设置：差序格局基础上的区别对待。存在于血缘、亲缘及地缘关系中的差序格局构成了中国乡村社会的结构特征，这种结构特征嵌入在东进公司在莆田村所提供的公共物品排他设置上。与私人公共物品供给通过收费实现排他不同，东进公司在莆田村所提供的公共物品并不公平地由所有村民享有，而是依据差序格局而存在着差别。其中董事长何新良的百岭村村民享受了多重优厚待遇，另一个同姓同族的奋塘村次之，如奋塘村考上大学的人也有奖励，但金额比百岭减半，莆田其他自然村村民只享受东进农牧公司在莆田村投资建设的莆田文化广场、莆田中学等共同福利设施［12］。

综上所述，三种供给主体面临的核心问题是不同的：对社区组织来说，它具有比较强大的组织动员能力及一定的社会资本，它提供的公共物品面向全部村民，全部村民公平享有，核心问题是资金筹集问题。对村民为主体的供给，在资金筹集之外，决策与组织是其面临的核心问题。对私人而言，首要的问题是提供公共物品的激励和排他。

四、农村公共物品多元化供给中应注意的问题

（一）在农村公共物品多元化供给主体中，不能否定和忽视农民自身的力量和作用。

包含政府供给主体，实现以地方政府、农村社区组织，私人或企业为供给主体，［13］政府供给、农村社区供给、农村私人（包括企业）供给和非盈利性民间组织等。［14］案例分析表明，农民在有力的协调和组织下，通过集体行动可以实现公共物品的自我供给，农民自身是一个不可缺少的供给主体，不能忽视和否定农民自身的力量和作用。

（二）社区组织应成为农村社区公共物品的第一供给主体。社区集体组织贴近农民，了解农民的需求，承担着提供公共物品的社会功能，又能够在村社区范围内实现公平的供给，所以，社区组织往往是社区公共物品供给的第一供给主体。对缺乏自主供给能力的社区，应发展集体经济、盘活集体资产，提高社区组织自主供给公共物品的能力；发达的农村社区，在集体收益的筹集、使用过程中，实行财务公开制及监察、监督作用，增加资金使用透明度，保证集体经济收益不被滥用；在公共产品供给中，实行公开招标，引入竞争机制，防止暗箱操作，提高公共物品供给和维护的效率。

（三）在集体经济欠发达的村庄，提高以村民为主体的公共产品供给效率，一方面要防止增加农民负担，另一方面保护村集体文化和传统，加强对村两委激励，发挥社区组织作为村民的集体行动的组织者和制度供给者的作用。

（四）加强对私人提供公共物品的监管。个人或企业已成为乡村公共产品供给的一个重要来源。私人企业提供公共物品以潜在利润作为激励，以收费来实现排他，在增加公共物品供给的同时，也带来了收费合理性和公共物品消费上的不平等。私人企业以低成本的连片承租农户土地作为激励，一些土地改变了农业用途，提供的公共物品超出了私人提供市场化经营公共物品的范围，一定程度上代行村委会的社会职能，除造成公共物品的消费上的不公平外，农户土地在经济实力强大的企业承租中“被意愿”租出，因此，在鼓励企业或私人参与公共产品供给的同时，应加强对私人企业利益获得合法性、收费合理性的监管，保护农户的土地权益。

（五）防止多元化公共主体中地方政府的缺位。地方政府除作为公共物品的供给主体，提供义务教育、社会保障等覆盖面大的公共物品外，政策上支持社区集体、农民、私人提供公共物品，同时对三种供给主体的资金筹集运用、收费排他和组织方面进行监督和管理，使其纳入法制化轨道，防止社区组织、私人损害农民利益。

［1］高鉴国，高功敬.中国农村公共品的社区供给:制度变迁与结构互动［J］.社会科学，2008（3）：68-76.

［2］刘鸿渊.基于信任关系的农村社区性公共产品供给主体行为研究［J］.社会科学研究，2010（2）：152-159.

［3］刘永功,余璐.村庄公共产品供给机制研究［J］.中国农业大学学报，2006（2）：1-5.

［4］王小林，郭建军.必须大力拓宽农村公共服务的供给渠道——农村公共服务农户调查分析［J］.调研世界，2003（3）：28-30，42.

［5］朱波.我国农村公共物品供给机制的困境及创新途径［J］.信阳师范学院学报：哲学社会科学版，2008（6）：72-75.

［6］蓝宇蕴.都市里的村庄：一个“新村社共同体”的实地研究［M］.北京：三联书店，2005：4.

［7］孔祥智.农户对公共产品需求的优先序及供给主体研究—以福建省永安市为例［J］.社会科学研究，2006（4）47-51.

［8］陈新岗.可持续发展下的农村公共产品供给主体研究［J］.社会科学家，2007（1）：63-66.

［9］靳相木，杨学成.作为制度的村庄和村庄里的制度—中国人口城市化问题的一个解释框架［J］.管理世界，2004（5）：67-75.

［10］王廷惠.公共物品边界的变化与公共物品的私人供给［J］.华中师范大学学报：人文社会科学版，2007（4）：36-42.

［11］折晓叶.村庄边界的多元化：经济边界开放与社会边界封闭的冲突与共生［J］.中国社会科学，1996（3）：66-78.

［12］陈灿，罗必良,黄灿.差序格局、地域拓展与治理行为:东进农牧公司案例研究［J］.中国农村观察，2010（4）：44-53，96.

［13］刘建平，龚冬生.税费改革后农村公共产品供给的多中心体制探讨［J］.中国行政管理，2005（7）：70-73.

［14］史玲.农村公共产品供给主体研究［J］.中央财经大学学报，2005（5）：10-13.

A Study of Subjects Supplying Diversified Public Articles in Rural Communities

SHANG Chun-rong，HUANG Yan
（College of Economics and Management，South China Agricultural University，Guangzhou，Guangdong 510642；Business School，Shantou University，Shantou，Guangdong 515063）

The mechanism of public article supply includes such aspects as demand discovery，fund raise，encouragement，decision and organization，exclusive set-up and fairness.Our case analysis shows that either community organizations，farmers or other individuals can successfully supply the community with public articles；as supply mechanisms vary from subject to subject，so the core issue to be addressed in the public article supply may vary.

rural community；public article；supply subject

F 014·32

A

1001-4225（2012）03-0083-06

2011-12-22

商春荣（1963-），女，北京人，经济学博士，华南农业大学经济管理学院副教授。黄燕（1963-），女，湖北荆州人，经济学博士，汕头大学商学院教授。

2012国家社科基金项目“无地农民的土地意愿与土地流转（12BJY086）

佟群英）