《长沙市水资源管理条例》解读

湖南省长沙市水务局

《长沙市水资源管理条例》（以下简称条例）已于2012年1月1日起施行。条例以《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《湖南省实施 〈中华人民共和国水法〉办法》等法律、法规为依据，分六章共计四十七条。

通过地方立法程序，制定水资源管理条例，解决湖南省长沙市水资源管理中存在的突出问题，及时贯彻落实中央1号文件相关精神要求及制度措施，对于规范长沙市水资源开发、利用、节约和保护工作，实现水资源可持续利用，推动“两型社会”和节水型社会建设具有重要意义。

一、条例着重解决的问题

①建立长沙市水资源统一管理体制，实现水资源的城乡统一管理，使全市的水资源管理具有长远性和全局性，也使管理更具体、更缜密、更切合实际、更有效。

②强化水资源规划的作用，明确规定涉水项目及城乡规划都必须适应全市水资源规划。

③建立全市用水总量控制和定额管理用水机制，实现水资源优化配置，为大力推进全市计划用水、节约用水提供法律依据。

④明确水域管理权责及范围，健全水资源保护机制，建立水资源补偿机制和水资源保护及水域的占补平衡制度。

⑤注重生态保护，维系生物的多样性。

⑥实行最严格的水资源管理制度，强化水功能区管理。

⑦加大对水资源管理和保护的投入。

二、条例起草过程及主要思路

条例由长沙市政府法制办负责组织起草，市水务局承担具体起草工作，市人大法制委、农业委提前介入相关立法工作。同时，市政府法制办委托湖南师大法学院起草专家建议稿。起草过程中，认真研究了国家相关法律、法规，参考了江苏、浙江、安徽、上海等省（直辖市），武汉、南京等地有关水资源管理和保护的立法资料，对长沙市岳麓区、长沙县、浏阳市、宁乡县水资源管理和保护相关情况开展了实地调研。市政府法制办综合水务局提供的条例草稿和专家提供的条例建议稿，选取两者所规定的具有地方特色的科学管理制度和措施，形成了条例征求意见稿。先后召开了五场征求意见会，分别向各县（市）人民政府、市直相关部门、行政管理相对人、法制专家、水资源管理专家、政协委员等征询意见和建议，对每一条意见和建议进行了认真研究和讨论，进行了反复修改和完善，形成了草案送审稿。

在本次立法过程中，专家建议稿起到了重要作用，有力地提升了条例的立法质量。专家建议稿里提出的科学管理制度以及合理意见主要包括以下几方面：一是立法目的中增加“维护生态系统平衡”，体现了最新的资源保护理念；二是在立法中着重体现中央1号文件严格水资源管理的三项基本制度，即用水总量控制、水功能区域限制纳污、用水效率控制制度；三是提出了关于水权交易制度的完善，明确了水权交易“统一监管与市场机制相结合”的原则，并规定市人民政府制定具体办法，以加强操作性；四是关于水资源保护的禁止行为规定中江河、湖泊、水库、塘坝、沟渠“最高水位线以下”的范围在实践中不好认定，修改为“管理范围内”；五是在条例中增加水库、湖泊水生态补偿机制的规定，便于未来工作的开展。

条例在起草思路上不重复上位法规定，在立法体系上不追求大而全形式，而是根据立法权限和实际工作需要，着重针对以下三个方面作出了明确具体的规范：一是长沙市水资源管理工作中存在的难点、热点、重点问题。这些具体问题行政管理部门管理难度大，社会公众关注度高，对水资源影响重大，亟须规范。二是中央1号文件确立的新制度、新措施。条例以地方性法规形式对这些新的制度措施进行了细化。三是长沙市水资源管理实践工作中行之有效的新管理举措和方法，条例以地方立法方式进行了固化和明确。

三、条例主要内容的说明

1.关于条例的调整对象

条例第二条规定：“水资源的开发、利用、节约、保护及其他相关管理活动适用本条例。本条例所称水资源，包括地表水和地下水。”条例的调整对象为本市六区三县（市）地表水和地下水的开发、利用、节约和保护活动。需要说明的是，条例界定的“管理”是一种包含行政管理在内的广义上的社会管理。这种管理，在内容上体现在水资源的开发、利用、节约和保护活动各个环节，在形式上贯穿于整个条例各个章节。

2.关于水资源管理体制

按照水资源自身规律和管理工作的需要，实现水资源的可持续利用必须强化水资源的统一管理。新一轮的机构改革完成后，长沙市已经实现了水行政主管部门对水资源的统一管理，“水务一体化”的管理模式已经形成。因此，根据《中华人民共和国水法》和管理工作实践，条例第四条第一款规定“市、区、县（市）水行政主管部门按照规定的权限，负责水资源的统一管理和监督工作”，同时第二款规定了其他相关部门应当按照职责分工，协同水行政主管部门做好水资源开发、利用、节约和保护的有关工作。第三款则特别明确乡级水管站做好水资源管理和监督工作的责任。

需要说明的是，在立法过程中，有意见认为应当强化环保部门的地位和作用，在条例中明确市、区、县（市）环境保护主管部门负责对本辖区的水污染防治实施统一监督和管理。通过认真研究，认为条例起草宜主要明确水行政主管部门对水资源实施统一管理和监督。《中华人民共和国水法》第十二条规定：“县级以上地方人民政府水行政主管部门按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督。”水行政主管部门的职权、职责涉及水资源开发、利用、节约和保护的全方面；而《中华人民共和国水污染防治法》第八条则规定：“县级以上人民政府环境保护主管部门对水污染防治实施统一监督管理。”环境保护主管部门的职权、职责侧重于整个水环境的保护和水质污染的治理。由于本条例立法目的在于合理开发、利用、节约和保护水资源，因此明确水行政主管部门负责水资源的统一管理和监督工作，环保部门作为配合协同部门，这样规定更为合理。同时，条例为解决实际工作中存在的问题，在有关水资源保护的章节中明确了水行政主管部门和环境保护主管部门具体工作中的衔接程序，清晰划分了双方的职责，便于水资源保护实际工作的展开。

3.关于水资源的规划管理

水资源规划是开发、利用、节约、保护水资源的基本依据。《中华人民共和国水法》《湖南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》已对水资源规划的种类、制定权限与程序、规划的效力等问题作了较为具体的规定，因此条例第七条、第八条着重规定了市、区、县（市）水资源综合规划和专业规划的编制程序。同时，为保障水资源规划制定后能够严格实施，条例第九条第一款规定：“水资源综合规划和专业规划经批准后，应当严格执行。水资源综合规划和专业规划的修改，应当按照原规划编制的程序报审批机关批准。”第九条第二款则进一步突出强调了水资源规划的地位，要求“制定产业政策、进行产业布局时，应当符合市水资源综合规划和专业规划的要求”。

4.关于水资源的开发、利用和配置

（1）关于城乡蓄水工程设施的建设

为有效解决长沙市部分地区水量不足的问题，提高城乡供水保障能力，条例第十条规定了市、区、县（市）、乡（镇）人民政府加强蓄水工程的建设和管理的内容，要求“市、区、县（市）水行政主管部门和乡（镇）人民政府应当制定新建、改建、扩建蓄水工程年度计划，并按照管理权限具体组织实施”。

（2）关于洪水资源和雨水资源的利用

长沙市洪水资源和雨水资源相对丰富，但过去往往没有充分有效地利用，造成了浪费。为充分合理利用洪水资源和雨水资源，缓解长沙市存在的资源性、季节性、工程性缺水问题，条例第十二条、第十三条对洪水资源和雨水资源的科学合理利用进行了规范。

（3）关于用水总量控制制度

按照2011年中央1号文件要求，条例建立了用水总量控制制度。具体包括以下内容：第十五条对市、区、县（市）水量分配方案和浏阳河、捞刀河、沩水河等跨县级行政区域的流域水量分配方案的编制程序作出了规定。第十六条和第十七条分别对区域水量调配和紧急情况下水量调度作出了规定。第十八条建立了取水设施监控制度和取水计量统计制度。第十九条和第二十条设定了对单位和个人取水的限制性条件。第二十四条规定了水权交易制度。

（4）关于节约用水

节约用水是水资源管理的重要内容，是提高水资源利用效率的重要措施。节约用水一般包括工业节水、农业节水、生活节水三个方面。其中，关于工业和城市居民生活的计划用水和节约用水内容，《长沙市城市供水用水管理条例》已设专章作了详细规定，故条例对此未重复进行规定；而对于农业节水工作，考虑到大部分农村地区受经济条件限制，农业节水措施的落实和推广存在一定困难，故条例第二十三条仅对农业生产布局、种植结构、灌溉节水作了原则性规定，具体节水措施由当地政府根据实际情况制定。

5.关于水资源保护

（1）关于水功能区的划定和保护

对水功能区的划定和保护是水资源保护的重要措施之一。根据《中华人民共和国水法》的相关规定，条例对此作了进一步的规范和细化：一是第二十六条规定了水功能区划定的法定程序，强调“水行政主管部门依法对取水、入河湖排污口设置以及在河道管理范围内进行项目建设等实施行政许可时，应当符合水功能区划”。二是第二十七条规定了水功能区标志的设立和日常管理。三是要求在水功能区从事开发利用活动时，不得影响本水功能区及相邻水功能区的水域使用功能，不得降低水功能区水质标准。同时，针对长沙市部分地区存在的对在水功能区从事旅游、水上运动等经营活动且不需要申请取水许可证的经营者缺乏有效管理措施、对水功能区造成不良影响的情况，条例进行了立法创新，第二十八条第二款规定了上述经营者编制水资源论证报告书和向水行政主管部门备案的义务。四是根据《中华人民共和国水法》和《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定，条例第二十九条对水行政主管部门和环境保护行政主管部门在水功能区纳污管理工作中的职责分工和工作衔接程序作了明确规定，便于实际工作的顺利开展。

（2）关于饮用水水源的保护

加强对饮用水水源的保护是条例的重点内容之一。条例依据上位法，并结合长沙实际，作了三方面的规定：一是第三十二条第一款明确长沙市严格执行国家饮用水水源保护区制度，并规定了饮用水水源保护区的划定程序；二是第三十二条第二款针对实践中饮用水水源保护区内较突出的问题确立了相关禁止规定，如禁止投放粪便、化学肥料、饲料养殖水产品等。三是为了保障饮用水安全，有效应对突发情况，第三十三条规定了关于备用水源的建设和城乡饮水安全保障应急预案的制定和启动的内容。

（3）关于水生态保护和修复

水生态保护和修复是水资源保护更高层次的要求，为了体现地方立法特色，条例第三十五至三十七条分别对河流、水库、湖泊、塘坝、沟渠的水生态保护和修复进行了规定。同时，针对城乡建设中非法侵占、填埋、填堵水体的现象比较严重，条例第三十八条对填堵水体的行为进行了明确规范。

（4）关于水资源监测

按照2011年中央1号文件的相关要求，为加强水资源水量和水质的监测能力，提高水资源管理和服务水平，条例第四十条确立了水资源监测制度。

6.关于法律责任

条例严格依据《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《湖南省实施〈中华人民共和国水法〉办法》等法律、法规的规定，在地方立法权限内创设相应的行政问责、行政处分、行政处罚条款，建立和完善了水资源管理的约束监督机制，以进一步保障条例得到有效实施。同时，对违反本条例规定，但是《中华人民共和国水法》和其他相关法律、法规已有处理规定的，按照相关规定执行即可，条例未作重复规定。

另外，条例作为地方性法规，对长沙市水资源管理中的一些具体操作问题，比如鼓励社会资金投入水资源开发、利用、节约和保护的具体优惠政策、对水资源管理工作中做出显著成绩的单位和个人的具体奖励措施、水权交易的具体程序等，不宜作详细规定，此类问题可通过结合实际工作情况另行制定相应实施办法予以解决。