我国农村公路建设公式化转移支付的公平与效率考量

李 丽 齐小翠 董 菲

（长安大学,西安 710064）

一、引言

2011年4月24日国务院办公厅转发国家发展改革委、财政部、交通运输部《关于进一步完善投融资政策促进普通公路持续健康发展的若干意见》（国办发〔2011〕22号）,提出“根据经济社会发展需要与财力可能,建立以公共财政为基础、各级政府责任清晰、财力和事权相匹配的投融资长效机制,实现普通公路的持续健康发展”的总体要求。农村公路是普通公路的主体,具有很强的公益性、公共性,这些特性决定农村公路投资主体为政府。由于目前县级以下财力薄弱,农村公路财政资金主要来自于上级拨款,大量的财政资金拨付应通过规范的转移支付进行。而从目前农村公路资金按“凡建即补”拨付方式看,不能算是真正意义上的转移支付。规范的转移支付应遵循公平与效率原则,“凡建即补”的方式,往往由于富裕地区多修路而得到的补助多,相反贫困地区得到的少,这有违公平原则；从效率看,这种政策带有行政命令色彩,缺乏从效率角度进行的可行性评价。

转移支付中的效率与公平,体现着对资源优化配置与经济福利向弱势地区转移的原则。上级政府对下级政府的转移支付,一方面要考虑是否有效率,同时还要兼顾公平,以避免资源的浪费及贫富差距的拉大。因此,要实现《若干意见》中提出的总体要求,建立一套规范的农村公路财政资金转移支付方式势在必行。

规范的财政资金转移支付从形式上看往往采用公式化确定转移支付数额。从发达国家看,上级对下级的财政转移支付（包括整体或专项）早已采用公式化拨付形式,如加拿大、澳大利亚、德国及英国实行的均等化拨款,印度联邦财政委员会（Finance Commission）的无条件拨款也采用的是公式分配的方式。2011年7月1日财政部公布《2011年中央对地方均衡性转移支付办法》（财预[2011]392号）,办法中对各项财政支出列出了详细客观的公式。由此可见,我国财政资金转移支付也在向公式化方向转变。

中国农村地区发展不均衡,地方财政薄弱,大量的资金需要通过上级拨付。本文旨在探讨建立一套科学、规范的农村公路财政资金转移支付方式,以指导农村公路财政资金的分配与使用。

二、农村公路建设资金转移支付的决策依据分析

（一）转移支付的效率与公平分析

从根本上说,政府间转移支付的理论依据是公平与效率原则。就效率而言,经济学家认为效率是社会从现有的资源中取得最大消费满足的程度。奥肯在《平等与效率》中将效率定义为：“效率意味着从一个给定的投入获得最大的产出”。萨缪尔森在《经济学》中关于效率的定义为：“最有效地使用社会资源,以满足人类的愿望和需要。”

就公平而言,公平体现着相关主体在经济地位上无歧视的平等性和共享社会经济发展成果的正义性。美国新公共行政学思想的代表人物乔治·弗雷德里克森对社会公平的含义是如此解释的：“社会公平包含着对组织设计和管理形态在内的一系列价值取向的选择；社会公平强调政府提供服务的平等性；强调公共管理者在决策和组织推行过程中的责任与义务；强调公共行政管理的变革。总之,社会公平是要推动政治权力以及经济福利转向社会中那些缺乏政治、经济资源支持处于劣势境地的人们。”由此可见,转移支付中的效率与公平,体现着对资源优化配置与经济福利向弱势地区转移的原则。上级政府对下级政府的转移支付,一方面要考虑是否有效率,同时还要兼顾公平,以避免资源的浪费及贫富差距的拉大。

（二）现行农村公路建设资金转移支付依据存在的问题分析

目前,中国农村公路建设资金在地方自筹资金到位的情况下,上级（包括中央和省市）根据修建农村公路的里程及等级,依据一定的标准采用“凡建即补”的转移支付方式。规范的财政资金转移支付应能体现效率与公平原则,现行农村公路资金的转移支付未能体现效率与公平原则。从效率角度看,现行农村公路建设决策基本上是行政命令,除了县级农村公路进行可行性评价,乡、村级农村公路几乎没有进行可行性评价,也就是说农村公路的建设没有从效率角度去衡量是否建设。从公平角度看,“凡建即补”的投资政策往往造成富裕地区由于修路多而得到的补助也多,相反,贫困地区得到的补助较少,从而出现所谓的“马太效应”。

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表1为2010年全国东、中和西部农业地公路密度,从表1可看出,农村公路地区分布极其不平衡,东部地区农用地公路密度是中部地区的1.89倍,是西部地区的4.33倍。区域间的农村公路发展的不平衡,应该说这与现行农村公路财政投资政策有着很大的关系。农村公路财政资金转移支付要在考虑效率的情况下,兼顾财政收支状况,转移支付应向贫困地区倾斜。

（三）基于效率与公平的农村公路建设资金转移支付的依据分析

农村公路建设的目的是为了运输,因此,农村公路财政资金转移支付的效率应以其满足的运输需要量来衡量。农村公路的公平体现在不同地区的居民,有相等的农村公路基础设施拥有权,要达到这样一种公平的状态,需要上级通过转移支付方法,使贫困地区也拥有相应的财力进行农村公路建设。

效率与公平原则即矛盾又统一,分析农村公路财政资金转移支付依据,首先必须确定如何处理两者的关系,即在出现冲突时哪一个优先。关于公平与效率的关系问题,一直是中外学者讨论的热点问题,凯恩斯和萨缪尔森等经济学家认为市场是有缺陷的，必须靠国家干预来弥补,合理的分配社会财富,推行社会福利事业的均等发展离不开政府的干预。因此,认为财政的重要职能之一就是调整社会公平,财政政策的目标应是公平优先于效率。

财政转移支付的一个功能就是实现社会财富的均等化,即财富要由富裕地区向贫困地区转移,政府进行农村公路转移支付的目的就是要实现贫困地区也拥有财力修建农村公路,即实现农村公路基础设施的社会公平。农村公路基础设施的建设有别于其他社会福利,农村公路的建设占用大量的土地及资金,修建后的成本属于沉没成本,难以收回或利用,因此,农村公路的修建也要考虑效率,也就是说,在效率与公平的关系上,农村公路建设的公平不是简单的一刀切的公平,而是在考虑效率的基础上,实现农村公路基础设施的公平。下面就农村公路的效率与公平问题进行详细分析。

三、农村公路建设效率的衡量

（一）农村公路建设效率的体现

农村公路的效率问题,不是从投入哪个区域更有效来衡量,而应从不同的地区农村公路建设的需求分析。农村公路建设的目的是为了解决运输问题,即解决农业生产、农民出行问题。运输的核心问题是实现人与物从特定起点到既定的终点顺利实现被动位移。农村公路的建设需占用大量的土地及资金,在土地及资金稀缺的情况下,超过运输需求而进行的农村公路建设应属于资源的浪费,当然,这里不否定公路建设应适度超前这样一条规律。例如,为了“政绩”而远远超越当地的运输需求而修建的农村公路,以及为了仅仅解决几十户自然村的出行,修路的成本远远大于搬迁成本,从效率角度衡量都是不可取的。因此,农村公路的效率体现在是否解决运输需求,农村公路财政资金转移支付的效率应以其满足的运输需求量来衡量。

（二）农村公路运输需求的界定

一般商品的需求是指消费者在一定的价格条件下对商品愿意而且能够购买的商品数量。需求有两个条件：消费者愿意购买；第二,消费者有支付能力。运输需求分析与商品需求分析相比,具有复杂性和特殊性,运输需求除了受到服务供给的影响,还受到基础设施供给的影响。对于运输需求的含义,部分学者早就提出过质疑,由于交通运输需求具有社会服务的性质,有观点认为它应该满足的是社会需要,而不仅仅是市场“需求”。因此,论文从运输活动的基本目标出发,即最大限度地满足国民经济及社会发展对人与位移的需要,将农村公路运输需求界定为一切有利于农村社会及经济发展而形成的,需要借助运输工具实现的人与物的位移需要。因此,农村运输需求不仅包括已实现的运输需求,还包括未实现的或将来随着社会经济发展而形成的运输需求。

（三）农村公路运输需求的衡量指标

是否修建农村公路应从运输需求角度出发,由此推论,农村公路建设效率的衡量的指标应确定为农村公路运营后满足的运输量大小。按运输需求状态分类,运输需求分为现实的运输需求、潜在的运输需求、自然增长的运输需求和诱发运输需求。现实的运输需求是指在一定的交通运输条件下,能够通过供给实现的运输需求。潜在运输需求指尚未得到满足的运输需求,是指在一定的交通运输条件下,现实中存在的有效运输需求,但在一定时期内由于运输的瓶颈,没有得到满足的运输需求。自然增长的运输需求是指随着社会经济的发展,运输需求也会相应地增加。诱发运输需求是指由于公路基础设施的改善,投资的增加,资源配置功能的发挥,而带来的社会产品的增加所产生的运输需求。显然农村公路的修建主要是为了解决潜在的运输需求、自然增长的运输需求及诱发的运输需求,因此,衡量农村公路的运输需求时,不能仅仅考虑现实的运输量,而应重点考虑潜在的运输需求、自然增长的运输需求及诱发的运输需求。

四、农村公路建设资金转移支付的公平分析

（一）财政资金转移支付公平的分析

财政资金转移支付,尤其是以均等化为目标的转移支付,是缓解地区间财政能力差异、保证落后地区的公共服务达到基本水准的最重要手段。从农村公路的建设来看,不同的地区财力是不同的,如果按区域的财力进行建设,势必造成富裕地区由于财力充足而建设的多；相反,落后地区由于财力缺乏,能投入的农村公路建设的资金就少,从而造成贫富地区拥有农村公路基础设施的数量差距悬殊。公平的农村公路建设资金转移支付,就是使拥有不同财力的区域,都有足够的资金投入到有效的农村公路建设中,从而使各区域享有基本相等的农村公路基础设施。

这就要求上级政府在分配资金要考虑各地区的财力状况,也就是说财政转移支付向贫困地区倾斜,使贫困地区也拥有相应的财力进行农村公路建设,因此体现公平原则的转移支付应考虑各地方的财政能力。

（二）地方财政能力分析

各地区资源禀赋等的差异,会带来地方财政能力的差异。从公平角度出发,上级政府的转移支付应向财政能力弱的地区倾斜。因此,客观、科学、有效地衡量地方政府财政能力是转移支付资金分配的基础。财政能力是指政府（各级）在所辖区域范围内凭借其代表的公共权力,为提供满足区域内公民公共需要的公共物品、促进地方公共经济发展、合理进行资源再分配等而有效筹集财力的能力,它是一个包含多方面能力的系统群集结构。目前对财政能力的衡量主要指标有以下几种：

1.代表税收体系法（RTS）。代表性税收体系法最早由美国政府间关系委员会（ACIR）提出的衡量财政收入能力的办法,实践中为多个国家所采纳。该方法主要用地方税税基和标准（或平均）税率来测试地方财政能力,其计算公式为：

式中Ci表示地区i的财政能力,Bij是地区的第j个税基,tj是对第j种税基所证的标准税率,j取自然数1,2...n,n为税种个数。

代表税制法不仅涉及了地方政府的实际财政收入水平,还涉及了税基构成。该方法摒弃了宏观指标那种单一的、笼统的模式,取而代之以细分的、多方位的测量模式。

2.宏观方法。各种所得和产出的测量方法都可以作为衡量地方政府财政能力或居民负税能力的指标,宏观方法的衡量指标主要有地区总产值（GDP）、地区的要素收入、居民的要素收入、个人收入、个人可支配收入等指标。目前在巴西和印度,联邦对州的收入分享项目中就使用的是宏观衡量指标。

从总体看,宏观的衡量方法无法反映地方政府从自有资源中征税的能力,因此许多学者反对使用这一单一的指标。

3.水平公共均等化模式（HEE,Horizontal Equity Equalization）。显而易见,如果两个地区具有相同的财政（潜在）能力,但支出需求不同,那么居民的净财政收益也将存在差异。因此,从理论上看单纯以收入能力来衡量地方财政能力有失偏颇,衡量地方财政能力还需考察地方的财政支出需求。

在实践中衡量支出需求要比收入更加困难,因为影响支出需求的因素多而复杂,包括人口、服务领域、地方需求差异和政策因素差异、地方政府的战略行为等。目前,衡量支出需求的方法大致可以分为三个大类：第一,支出需求特别决定法；第二,使用直接投入方法计算的代表性支出体系；第三,理论代表性支出体系。

（三）地方财政能力衡量方法选择思路

从以上介绍的目前财政能力的衡量方法,可看出财政能力的衡量有比较成熟的方法。农村公路财政资金转移支付只是一项专项转移支付,规模远比整块财政资金的转移支付的规模小,在确定地方财政能力时不宜计算太复杂,但应能较科学地衡量出地方财政能力。

从中国目前财政体系看,中央与省间的财政体系较完善,而省以下财政体系没有真正建立起来。因此,衡量各省财政能力上述介绍的几种方法都可行,而衡量省及以下各级财政（如县级）,用宏观法是可行的,其他方法目前还不具备。遵循简便、可行原则,可以考虑用宏观法衡量各地区财政能力。

五、农村公路财政资金公式化转移支付额的确定

目前对农村公路财政资金的转移支付,各级政府采取“凡建即补”的做法,没有体现效率与公平的原则。本部分将依据地方的运输需求及财政能力,在兼顾效率与公平的基础上,采用公式化方式,确定农村公路建设资金公式化转移支付额。

（一）农村公路建设规模

确定资金转移支付额,首先应确定区域农村公路建设规模。通过上述的分析得知,从效率角度,农村公路的建设应依据运输需求确定。但一般情况下修多少路及修路的等级主要依据交通量的大小进行决策。运输需求量与交通量有着密切的关系,一般情况下,运输需求量的大小直接影响到交通量的大小。可以根据运输物品的种类,依据运输量与交通量之间的函数关系,将运输量划分为标准的交通量,再根据标准交通量,确定标准等级下的农村公路等级。同时还需根据农村公路与干线连接点的距离,确定农村公路的里程。

（二）基于运输需求的农村公路投资额的确定

农村公路建设资金的投资额一般与里程、等级及造价有关,而造价的多少还与区域的地形地貌有关。因此,确定农村公路的投资额用公式表示为：

式中：Tr表示区域农村公路的投资额；P表示农村公路的造价；L表示区域农村公路的里程；α为因地形地貌不同而确定的调整系数。把正常的地形确定为1,山区等复杂地形,造价成本高,可在标准地形基础上加一个适当的调整系数。

（三）农村公路建设资金转移支付公式

采用公式化的转移支付,可以提高转移支付的透明度和稳定性,提高转移支付的规范化。根据上述确定的农村公路建设规模及投资额,在考虑地区财政能力的情况下,以公式的形式确定农村公路财政资金转移支付数额的具体步骤如下：

第一步：确定运输需求量。

式中：Qy表示运输需求量；Ql表示潜在的运输需求量；Qm表示自然增长的运输需求量；Qn表示诱发运输需求量。

第二步：将运输需求量转化为交通量。根据不同种类的物品,确定运输量与交通量之间的函数关系,即：

式中：Qf为由运输需求量转化的交通需求量；Qy表示区域运输需求量；

第三步：依据交通量,根据行业标准,换算为标准等级的里程数。

第四步：确定上级政府与下级政府支付比例β。

第五步：确定地方财力状况。选用一定的方法,将不同地方财政状况能力进行排序,分为极小、较小、一般、较大、极大。将一般设为1,小于或大于一般,则相应等级加减调整系数γ。

第六步：确定农村公路财政资金转移支付额。综合上述,确定的农村公路财政资金转移支付公式为：

式中：TR为某地区农村公路财政资金转移支付额；Tr表示某地区农村公路的投资额；β为确定的上级政府与下级政府支付比例；γ为不同等级财政能力调整系数。

本文针对目前农村公路财政资金转移支付的缺失,提出以运输需求为依据,确定农村公路的建设规模,再考虑地方财力的情况下,确定转移支付的数额,这种决策依据即考虑了效率又兼顾公平。从转移支付的形式上,提出用公式化方式,有利于转移支付的公开性和透明性,避免“黑箱”操作。文中提出的思路方法,具有探索性,其中公式中涉及的参数还有待进一步细化研究。

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