农村环境治理中的社会资本探析

王春荣，韩喜平，张俊哲

一、我国农村环境问题的提出

保护农村环境是实现农村社会和谐发展的重要内容之一。改革开放之后，我国农村经济得到了快速发展，但农村的环境问题却有愈演愈烈的趋势。问题主要有以下几方面：

1．农村生态资源面临窘境。我国森林资源总量不足，分布不均衡；草原资源缺乏管理，草原退化速度很快；农村的水资源也存在污染和短缺的问题，地区分布相当不均。

2．农村的环境污染进一步加剧。我国农村乡镇企业“三废”处理率比较低，带来很大的污染；我国农药和化肥的使用量排在世界前列，但是利用率不高，严重影响着环境质量和食品安全；农村禽畜养殖带来的粪便、农村生活污水和生活垃圾逐年增加，这些污物不经处理随意排放，严重影响着农村的人居环境①以上数据来自水利部水土保持司：《中国水土流失与生态安全综合科学考察报告》2008。。

3．环境的退化趋势没有得到有效控制。近几十年来，全国部分农村地区生态系统功能退化，生态灾难频发。尤其在中、西部的部分生态脆弱区，已经陷入生态系统退化的恶性循环之中。

二、我国农村现行环境治理模式分析

当前，我国对农村环境的治理方法主要从三方面入手。一是从立法的角度。制定了《环境保护法》、《大气污染防治法》、《水污染防治法》、《土地管理法》等有关环境问题的法律，这些法律都适用于农村环境的保护。二是从政府的角度，使用行政手段治理农村环境。包括制订和出台一系列的法规、标准、技术规范；建立起农村环境保护责任制度、首长负责制；建立一些农村环境保护试点等等方法。三是从环保观念的角度，加大对农村环境保护的宣传。这些治理方法虽然取得了一定成效，但是目前的农村环境治理模式还存在一定漏洞，缺乏有效性和效率，难以实现环保绩效。

笔者认为，现行的这种农村环境治理模式，其基本特点在于“政府主导”，环境治理过于倚赖政府作为，忽视农村社会中农民对环境问题的参与、合作，农民参与程度很低，往往成为政府治理的旁观者、被动应对者甚至对抗者，形成政府在农村环境问题中“孤军奋战”的局面。这种政府主导的环境治理模式应用在城市会达到一定的治理效果，但是对于农村环境问题来说却效果不佳。这是因为：其一，我国大部分农村地区人口分布较分散，尚没有形成便于政府统一管理的农村社区；其二，我国农村社会处在村民自治的管理方法之下，村级以下的农村社会没有直接的政府管理机构，政府的环保作为很难渗透到农村社会的纵深处；其三，农村环境治理的硬件设施不足，资金、人员和设施匮乏［1］。这些原因致使目前我国很多农村地区的环境保护工作实际上处于空白状态，治理模式急需进一步完善和创新。

三、社会资本：农村环境治理不可或缺的组织要素

2007年我国政府出台了《关于加强农村环境保护工作的意见》，其中明确提出农村环境保护的基本原则是“政府主导，公众参与”，倡导在农村环境治理过程中建立公众参与机制。而要鼓励、引导农民和社会力量参与农村环境保护，实现农民、政府、企业等农村社会环境利益相关者之间的良性互动、协同治理，就不能不提到社会资本概念。社会资本是公民参与社会管理的一个不可或缺的要素。

提出社会资本概念的是法国社会学家布尔迪厄。他把社会资本理解为“对人们获取价值效益有着直接影响”的“非经济的社会关系”［2］。继布尔迪厄之后，帕特南把社会资本进一步解释为社会组织的特征，“它们能够通过推动协调和行动来提高社会效率”［3］。信任、规范和关系网络是社会资本的三个基本要素。信任是人际之间、社会组织之间的黏合剂，是促成社会之中分散和孤立的个体达成合作的一个必备因素［4］；关系网络镶嵌于社会结构之中，处于同一个关系网络中的成员会为了共同的目标而趋向于合作［5］；规范的意义在于“使成员们在相互之间的日常事务中获取的总体福利得以最大化”［6］。

在农村环境治理过程之中，社会资本是不可或缺的组织要素，它可以组织农村社会成员参与到环境治理过程之中，使政府、村民、企业等环境利益相关者之间树立信任，建立沟通网络和合作机制，实现更高和更广泛层次上的合作，弥补政府单向治理的缺陷，是更人性化和更灵活有效的辅助管理手段。

四、农村环境治理中社会资本的功能

社会资本在农村环境治理实践中发挥着如下几种功能：

（一）社会整合功能

我国农村社会中蕴藏着丰富的社会资本，在农村社会生活中起着重要的社会整合功能。这和我国农村社会的社会特征有关。中国农村社会基本上是一种“熟人社会”，以血缘关系、熟人关系为纽带形成了基本的农村社会关系网络。当代农村社会结构和人际关系虽然发生了一些变化，但是家族、亲属、熟人等关系在农村社会生活中仍然是重要的关系网络基础，而其中潜在的信任、互惠是整合农村社会的重要因素，在农村社会的环境治理中是不可或缺的积极要素。

（二）组织与协调功能

在农村社会的环境治理中，丰富的社会资本状况可以促进村民对环境治理的参与和合作，可以有效地解决人们在环境博弈中的利益冲突，减少摩擦，弥补政府单向管理的不足。在环境治理过程中，通过一定的社会关系网络的自我组织和正式与非正式规范的凝聚，社会资本可以将分散的个体凝聚在一起形成合力，进行共同的环境利益诉求；也可以协调内部成员之间的环境利益冲突和摩擦。

（三）规范功能

社会资本的规范要素的存在可以促使人们在遵守环境保护规则方面形成默契和互惠。尤其是非正式规范，在农村社会中起到相当大的自我约束和自我管理的作用。这种农村社会中的“软”规则，实际上也就是人们在其所处的文化、环境的潜在影响下，依其对所处社会生存环境的理解而做出的行为选择。良好的规范状况意味着农村社会成员彼此之间在潜移默化中形成信任感，对共同认同的潜在规范都能主动服从，自我约束。环境物品具有公共物品的属性，很容易发生“公用地悲剧”现象。在缺乏正式的制度约束和国家强制力维护的状态下，社会资本恰恰可以填补这个空间。社会资本作为一种非正式的调控手段，可以通过村民舆论、村风民俗的约束力，使违规的村民承担失去信用与声望、失去良好邻里关系和社会交往的风险，主动遵守环境规则。这种潜在的社会规范在村民自治状态下远比政府号召更具有效力。

（四）促进沟通和参与的功能

政府和村民之间是否构筑起良好的关系网络和沟通平台，对于农村环境治理效果有重要的影响。关系网络是社会资本的基本要素，良好的关系网络同时意味着沟通机制的畅通、多方参与、伙伴关系和高信任水平。政府是环境治理的主要责任承担者和治理行为的决策者、组织者。政府在村民中的口碑与受信任程度在一定意义上反映了政府在环境治理中的社会资本状况和信任环境。政府和村民之间是否建立了良好的环境利益协调机制、环境信息沟通网络对于农村环境质量具有重要的影响。就普遍情况而言，我国农村社会村民与政府之间尚未形成良好关系网络和沟通、合作机制，政府的信任水平总体上不高，相应地政府的社会资本状况并不乐观。这些问题都制约着政府的环境治理绩效。

五、社会资本视野下对农村环境治理的展望

在2005年国务院发布的《关于落实科学发展观加强环境保护的决定》中，指出我国目前“环境治理机制不完善、公众参与水平有待提高”等弊病，倡导从传统环境治理模式向现代模式跨越。这也开启了在农村环境治理中利用社会资本，发挥社会资本功能的脚步。

1．在农村环境治理中注意培育和利用社会资本，防止社会资本流失。利用社会资本因素构建起农村社会的环境合作网络和参与机制，使环境治理从各自为政到形成“合力”，达到协同合作的效果。

2．培育农村社会的环保网络和环保组织，促进农村社会成员对环境治理的参与水平。政府应有意识地推进农村环保组织的发展，促进这些农村环保组织以合作的姿态发挥作用，维护农民的环境权益。

3．增进政府和农村社会各环境利益相关者就环境问题的沟通和合作，实现良性互动。要提升农村环境治理效果，就必须促使农村环境利益相关者彼此间形成一种关系密切、渠道畅通的沟通网络和横向交流平台。通过这些平台培育政府在农村社会中的信任环境，建立起良性互动的机制，实现农村环境的合作治理。

4．加强对农民环保价值观念的教育。要充分利用宣传工具，向农民普及环保知识和环保观念，同时也应积极维护农民的环境权益，增加农村环境治理过程的透明度。

在我国，近几年已经开始注重利用社会资本这种“柔性”手段提升农村环境治理的效果。在很多农村地区，越来越多的环保民间组织开始兴起。例如江苏姜堰市罡杨镇，2007年在政府牵头下成立的乡村环保非政府组织，在乡镇企业排放、污染督察、环境矛盾调处与协调、污染整改落实等方面都发挥了很好的作用，使环保信访量大大降低；在浙江滕头，人们建立了中国最早的村级环保机构——环境资源保护委员会，这个组织对引进的企业和项目实行一票否决，充分发挥了公众在环境决策的力量，也使滕头村赢得了“全球生态500佳”、“世界十佳和谐乡村”的声誉；在厦门PX项目事件中，政府和当地民众充分沟通协商，最终促成了这一环境问题的圆满解决。越来越多的农村地区把环保要素纳入村规民约中，使之成为农村社会治理的一个必要考察方面。

农村环境治理绩效的实现需要一个缓慢的积累过程。我们必须充分利用农村社会中丰富的社会资本，发挥社会资本功能，调动最大多数的农村社会成员参与到环境保护中来，实现政府管理、农民参与的有机结合，只有这样，我们的农村环境保护事业才能取得最终的胜利。

［1］王怀勇，曹琳．新型农村金融组织创新的理论逻辑与现实路径［J］．新疆师范大学学报：哲学社会科学版，2011（4）：28－30．

［2］［法］皮埃尔·布尔迪厄．文化资本与社会炼金术——布尔迪厄访谈录［M］．包亚明，译．上海：上海人民出版社，1997：202．

［3］Robert Putnam．Making Democracy Work ［M］．Princeton：Princeton University Press，1993：167．

［4］［美］詹姆斯·科尔曼．社会理论的基础（上）［M］．邓方，译．北京：社会科学文献出版社，1999：380．

［5］［美］罗伯特·帕特南．使民主运转起来：现代意大利的公民传统［M］．王列，赖海榕，译．南昌：江西人民出版社，2001：208．

［6］［美］罗伯特·C·埃里克森．无需法律的秩序——邻人如何解决纠纷［M］．苏力，译．北京：中国政法大学出版社，2003：204．