试析从事生产经营活动事业单位改革——以江苏为例

李 强

（南京大学，江苏 210019）

当前，按照中央的统一决策部署，全国各地区各部门正在积极稳妥分类推进事业单位改革。要在将现有事业单位划分为承担行政职能、从事公益服务、从事生产经营活动等类别的基础上，对不同类别事业单位实施不同的改革和管理方式。其中，从事生产经营活动事业单位改革先期已经广为实践。

一、改革实践

事实上，在《中共中央 国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发〔2011〕5号）及其相关配套政策文件印发前，从事生产经营活动事业单位改革已在不断推进。从改革实践看，此项改革主要采取自上而下推动或者自下而上探索的办法进行。

（一）自上而下的推动①需要指出的是，从下级政府的角度看，只要上一级政府部署的改革，都是自上而下推动的。而这里基于中央与地方的区分，仅指中央自上而下统一部署在全国范围内推进的改革。

从20世纪末以来，中央采取印发指导性文件、自上而下地在全国范围内统一部署推动从事生产经营活动事业单位改革。如1999年，国务院办公厅以国办发〔1999〕37号文件印发了地质勘查单位改革的方案。同年，国办发〔1999〕101号文件明确了工程勘察设计单位改革的政策措施。2000年，对两类从事生产经营活动单位改革进行了部署：一类是应用型科研机构，还有一类为会计师（审计）事务所、财会咨询公司、税务师事务所、律师事务所，各种资产评估、价格鉴证、工程造价审计（审核、咨询）等经济鉴证类社会中介机构。《中共中央国务院关于深化文化体制改革的若干意见》（中发〔2005〕14号）明确了从事文化生产经营活动事业单位改革的要求和政策，改革对象包括其他艺术院团，一般出版单位和文化、艺术、生活、科普类等报刊社，以及新华书店、电影制片厂、影剧院、电视剧制作单位和文化经营中介机构，党政部门、人民团体、行业组织所属事业编制的影视制作和销售单位。中发〔2011〕5号文件明确的从事生产经营活动事业单位具体指的是所提供的产品或服务可以由市场配置资源、不承担公益服务职责的事业单位，这类单位要逐步转为企业或撤销，今后也不再批准设立从事生产经营活动事业单位。

（二）自下而上的探索

除按照中央统一部署推进外，地方政府还结合当地实际，主动探索从事生产经营活动事业单位改革。以江苏省为例，2002年6月，省交通厅印发了《全省公路、航道机构事企分开的指导意见》（苏交法〔2002〕29号），要求将省、市、县三级公路、航道机构所属的工程、养护、三产等生产性、经营性、服务性单位与公路、航道管理机构完全脱钩，使其成为企业，参与公路、航道建设、养护市场的竞争。同年11月，省委办公厅、省政府办公厅出台了《关于开展清理整顿党政机关所办宾馆（饭店、招待所）和培训中心工作的实施意见》（苏办发〔2002〕31号），明确除省委、人大、政府、政协原有培训、接待基地分别保留，公安、检察、法院和省以下垂直管理部门经批准适当保留一处培训、接待基地外，原则上取消省级党政机关所办各类培训机构和培训基地。今后党政机关不得再兴建、经营宾馆（饭店、招待所）和各类培训中心，正在兴建的培训中心基地改为机关或事业单位办公用房。2003年1月，省政府出台了《关于进一步推进全省城市市政公用事业改革的意见》（苏政发〔2003〕9号），对生产性、经营性和作业性城市市政公用事业单位转企改制工作进行了全面部署，明确了推进改革的政策措施，规定各地城市市政公用行业不得新设事业单位，现有事业单位不得新增事业性质人员。在总结市县做法经验的基础上，2004年7月，召开了省属事业单位改革动员会，以省委办公厅、省政府办公厅名义出台了《关于省属生产从事生产经营活动事业单位改革实施意见》（苏办发〔2004〕20号），标志着省属从事生产经营活动事业单位改革正式启动，并于2005年底基本结束此项改革。13个省辖市从事生产经营活动事业单位改革也已基本完成。截止2007年底，全省共有3243家从事生产经营活动事业单位进行了改革，其中撤销1164家，转企改制2079家（江苏省发展和改革委员会，2008）。

二、理论解释

随着经济体制的转变，形成于计划时代的我国国有部门作了重大调整，不仅大刀阔斧地实施了国有企业改革，而且积极推动从事生产经营活动事业单位改革，并且国有企业改革的诸多理念和做法为从事生产经营事业单位改革所借鉴、效仿。因此，有关国有企业改革的理论研究成果，对从事生产经营活动事业单位改革也具有解释力，运用相关理论可以分析从事生产经营活动事业单位改革的动因。主要有以下三种代表性的见解：

（一）问题导向论

在一些经济学者看来，国有企业之所以要改革，就是要解决国有企业存在的“所有者缺位”①国有企业从理论上讲是属于全体民众的，全体民众又将所有权委托给国家，政府及其部门则代表国家行使所有者的职能，但当科层制下政府官员的激励与国有企业的经营业绩几无关联时，政府官员也就没有动力去真正监督国有企业的经营状况。特别是在国资委成立前存在一家国有企业有多个政府主管部门的情况下，更是难以从制度上保证对国有企业经营监管的有效性，从而出现了国有企业“所有者缺位”的问题。和信息不对称②由于国有企业治理结构呈现自下而上多层级代理、自上而下多层级委托的特征，“委托——代理”链过长，难免造成代理人对上负责但对下不负责的状况，影响国有企业制度绩效。参见石磊：《国有企业的委托——代理结构与制度改进》，《管理世界》1997年第2期，第125-132页。等制度性问题，放权让利、承包经营、建立现代企业制度、完善法人治理结构等改革举措，都是为克服国有企业存在的弊端而设计推行的（石磊，1992）。从事生产经营活动事业单位改革的主要目的，也是为了克服这些单位存在的市场垄断、缺乏竞争、人浮于事、效率低下等问题。就是说，只有通过改革，才能彻底克服此类单位制度性的弊端，使其真正成为自主经营、自负盈亏、自我约束、自我发展的市场主体。

（二）动态过程论

学者樊纲总结了中国“渐进式改革”与东欧、苏联等国“激进式改革”不同的突出特点是，在暂时不触动旧体制的情况下，先发展新体制，然后随着经济结构的改变，逐步改革旧体制。这一新体制就是以市场为导向的“非国有经济”。随着非国有经济的成长及其在国民经济中所占比重的增加，逐渐为国有部门的改革提供了充分的理由，创造了必要的条件③非国有经济的发展为国有部门的改革创造的条件和环境具体包括：（1）非国有经济的发展，逐步形成了对国有企业的竞争压力，打破了国有企业在市场上原有的垄断，使其垄断利润消失，导致其财务状况恶化、亏损加剧，这是迫使国有企业走向改革的重要外部条件；（2）非国有经济的发展，支撑了国有经济的增长，使政府能用某种方式利用收入的增量来对国有部门改革中利益受损的群体进行补偿，有助于减少改革的阻力；（3）非国有经济的发展，为转移一部分国有职工提供了就业机会；（4）非国有经济的发展，形成了资本实力和经营能力俱备的新型企业和企业家，为收购、兼并国有企业提供了可能，人们也开始有钱买资本；（5）非国有经济的发展，为国有体制的改革，提供了国内的“体制示范”。参见樊纲：《论体制转轨的动态过程——非国有部门的成长与国有部门的改革》，《经济研究》2000年第1期，第14页。（樊纲，2000）。从事生产经营活动事业单位改革大抵也表现为类似过程。随着政府规制的放松、市场的发育成熟，当原本仅由事业单位从事的业务已经转为主要由企业生产经营时，当从事某项生产经营活动的主体已是企业时，从事生产经营活动事业单位改革就成为必然要求。

（三）财政收入论

有学者注意到，在财政分权的体制下，地方政府有充足的动力来推动国有企业改革（朱恒鹏，2004）。这是由于1994年分税制改革以来，受税源、税制等因素的影响，与中央财政收入逐年大幅增长不同，地方政府财政境遇每况愈下，特别是越到基层财政状况越为糟糕，但承担的事权却不减反增。因此，在强大的财政压力和预算约束硬化的条件下，地方政府会对实际上成为财政包袱的国有企业积极实施改革。地方政府也会基于同样理由，积极推动从事生产经营活动事业单位改革，最大程度地利用市场，降低运行成本、提高资源配置效益。

当然，上述对国有企业改革的理论解释都只是基于某一视角，尚存在这样或那样的不足。如：问题导向论很难解释为何国有企业改革举措表现为逐步深化的过程；动态过程论是以非国有部门的效率优于国有部门为立论前提，但对于该前提却未作论证；财政收入论与大多数财政状况较好的地区改革力度大于欠发达地区的经验事实不符。因此，正如国有企业改革可能需要综合运用多种理论才能得以解释说明一样，从事生产经营活动事业单位改革也绝不只有单一动因，而是多因素共同作用的结果——既有可能为了从根本上克服事业单位存在的制度性弊端，也有可能是政府适应建立市场经济体制需要的主动选择，或者是出于充分利用市场力量、有效配置资源的目的。此外，在上级未对改革作出统一部署要求的情况下，当经济社会发展水平相当的地区都在开展从事生产经营活动事业单位改革时，一种视作当然的力量就会使改革在组织场域中扩散，形成改革的浓郁氛围，化为改革的自觉行为。

三、初步推断

结合先前对从事生产经营活动事业单位改革原因的分析，对于在什么情况下此项改革分别最有可能采取自上而下推动或者自下而上探索的方式这一问题，可以提出如下初步论断：

（一）作为建立和完善市场经济体制的重要举措

当把推进生产经营活动事业单位改革作为建立和完善市场经济体制重要举措时，更多的会采取自上而下推动改革的方式。如会计师（审计）事务所等经济鉴证类社会中介机构原为主管部门所属事业单位，业务量充足，发展无忧。主管部门则控制其人、财、物等大权。在没有外力强势推动的情况下，地方和部门、单位几乎没有可能主动实施改革。但中央从建立健全与社会主义市场经济相适应的中介机构管理体制和符合市场经济要求的自律性运行机制，维护社会主义市场经济体制健康运行的目的出发，推动经济鉴证类社会中介机构改革，促进此类机构独立、客观、公正地执业，使其真正成为自主经营、自担风险、自我约束、自我发展、平等竞争的经济组织。同样，随着市场经济体制的进一步完善，推动从事生产经营活动事业单位改革的步伐也需相应加快。每当经济体制改革向纵深推进一步，从事生产经营活动事业单位改革的迫切性和必要性就愈强。此外，市场经济程度相对发达的地区，也更有可能探索生产经营活动事业单位改革，改革的力度和深度也可能更大。这是因为随着市场经济的建立和完善，市场配置资源的基础性地位更加突出，开展同类业务机构的增多，逐渐打破原有的市场垄断，迫切需要对从事生产经营活动事业单位实施改革，以进一步明晰政府职能边界，创新政府职能履行方式。同时，市场经济的发展，不仅带来人们思想观念的转变，而且增强了地方财政实力，为从事生产经营活动事业单位改革提供了人员分流、补偿支付等方面的条件，有助于从事生产经营活动事业单位改革的顺利进行。

（二）基于财力条件的限制

由于受财力条件的限制，为降低运行成本、高效配置资源，地方政府有动力探索从事生产经营活动事业单位改革。如对养护作业单位实施转企改制，可以有效克服原有事业单位体制下的人浮于事、效率低下、用工成本高等弊端，转而采用机械化作业、聘用合同工等方式，达到降低成本、提高效率、推动发展的目的。当然，地方政府既有可能出于前述动机探索改革，也有可能由于缺乏支付改革成本的财力或者出于影响社会稳定的担心等原因而停止改革探索，甚至由于认识不到位、措施不得力等因素导致中央自上而下推动的改革有的时候也难以不折不扣地贯彻实施。

（三）形成共识

如果形成共识，从事生产经营活动事业单位改革就更容易推行。具体不仅体现在最初确定从事生产经营活动事业单位名单时就需要相关方面形成共识、达成一致意见，而且在改革实施过程中更要如此，才能确保改革的顺利进行。如受前期相继推进的应用型科研机构、工程勘察机构等转企改制及市县先行探索改革的影响，江苏省属事业单位及其主管部门能够根据其承担的工作职责和主要业务，实事求是地确定从事生产经营活动事业单位类别①在事业单位分类过程中，不同程度地存在“往上靠”的现象，即从事生产经营活动事业单位向从事公益服务事业单位靠、从事公益服务事业单位向承担行政职能事业单位靠，由于缺乏刚性标准，也由于思想认识上的不统一和政策把握上的不一致，分类操作部门与事业单位及其主管部门在具体类别确定时需要经过反复沟通磋商，甚至有的时候需要高层领导作最后决定。但在江苏省属事业单位分类过程中，事业单位及其主管部门能根据承担的职责任务，主动将其定为从事生产经营活动事业单位。应该说，这与该省先期改革实践以及当初改革氛围有着密切联系。，并较为顺利地实施了改革。同样，当视作当然、形成共识后，自上而下推动和自下而上探索也可以做到有机结合。正是在自下而上探索的过程中，遇到了机构分类、社会保障、资产处置、人员安置、改革衔接等地方难以解决的深层次问题，中央印发了中发〔2011〕5号文件，自上而下地推进事业单位改革。当各地都已开展探索实践，改革成为潮流和趋势时，对上级适时推进改革也就提出了迫切要求。自下而上的探索还为自上而下的推动提供了有益的经验教训，好的做法可以总结推广，不当之处需要纠正避免。此外，当视作当然、形成共识后，行政推动和社会参与也会形成良性互动。如2002年，江苏省委、省政府顺应民主党派及工商联的联名提案，对省级各部门所办宾馆、饭店、招待所和培训中心部署实施了改革（黄广明，2002）。

四、改革操作

从事生产经营活动事业单位的改革方向是逐步转为企业。此项改革涉及到利益关系的重新调整，社会关注度高，操作难度较大，需要结合实际，妥善处理一些关键问题，才能保证改革的顺利进行。

（一）资产处置

从资产所有制的角度来看，企业主要有三种存在形式，即国有企业、民营企业（包括外资企业）以及股份制企业。那么，从事生产经营活动事业单位转为企业应当选择何种方式呢？这涉及到国有产权制度改革问题。我国国有企业改革经历了一个逐步深化的过程。尤其是十五届四中全会作出“从战略上调整国有经济布局和改组国有企业”，要求继续实行“抓大放小”的方针，“放开搞活国有中小企业”（江泽民，2006）的决策部署后，各地加快国有经济布局和结构调整步伐，除了在关系国民经济命脉的重要行业和关键领域重点培育和抓好国有及国有控股的大型企业和企业集团外，在一般竞争性产业中则采取改组、联合、兼并、租赁、承包经营和股份合作制、出售等多种形式，引导民营资本进入，从而放开搞活了国有中小企业。可以说，正是通过实施国有产权制度改革，改变了国有企业存在的“所有者缺位”和委托链条过长、代理环节过多等制度性弊端，助推了转制企业的发展。但由于认识上的偏差、政策规定的缺失等原因，在国有企业改制过程中，出现了一些不规范的问题。尤其是2004年香港学者郎咸平运用财务分析方法，指出国有企业改制中存在国有资产流失现象，并质疑某些企业利用改制侵吞国有资产以及管理层收购的做法后，引起了社会各界关于国有企业产权改革的深刻反思和激烈争辩。因此，从维护国家安全、保障社会安定、应付国际危机的需要出发，确有必要在关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域实行国有企业或者国有控股的股份制，由国资部门履行出资人职责并加强监管，以有效发挥国有经济的控制力、影响力和带动力，增强国有经济的主导作用，巩固公有制的主体地位。而对于那些一般竞争性产业中的国有中小企业，则要按照建立和完善社会主义市场经济体制的要求，稳步实施产权改革。在改制过程中，可探索管理层收购或控股，但要切实做到规范操作，公开公正，有效维护出资人、债权人、企业和职工等多方面的利益。

基于上述认识，深化改革时，考虑到目前多数从事生产经营活动事业单位开展的业务属于竞争性行业，从事生产经营活动事业单位改革的一个动因就是为了进一步打破市场垄断，通过改革明确转企改制单位的市场主体地位，在市场竞争中优胜劣汰，因此需要鼓励实行产权制度改革，将从事生产经营活动事业单位净资产经评估后，通过产权交易市场竞标转让的方式，公开转让给内部职工、法人或自然人，依法组建成民营企业或者民营控股企业。同时，鉴于少数从事生产经营活动事业单位承担的职责任务关系国计民生或者涉及意识形态、为特定群体服务，可将此类单位转制为国有企业或者国有控股企业，并根据国家有关规定，建立健全国有资产出资人制度。此外，对那些规模较小、业务萎缩、经营不善的从事生产经营活动事业单位，予以撤并重组。改革操作时要做到公开、公平、公正。因为包括产权在内的国有资产处置是关系到该项改革成败的关键工作，须按国家有关对国有资产的财务审计和资产评估，国有资产剥离、核销、转让和租赁，划拨的国有土地使用权处置等方面的政策规定，坚持公开、公平、公正的原则，严格程序，规范操作，确保国有产权转让依法有序地进行。改制单位的名称、资质、商标、专利等无形资产也必须纳入评估范围。资产评估必须通过招标选择中介机构，评估结果必须向职工公示。所有国有资产的处置都须实行进场交易，公开挂牌，竞标转让。否则，不仅容易引发国有资产流失，而且直接影响改制单位的长远发展。

（二）人员安置

从事生产经营活动事业单位改革，需要妥善处理“人到哪里去”的问题。这涉及到每个涉改人员的切身利益。尤其在就业形势严峻、社会稳定风险加大的当下，更要发挥政府的主导作用和单位的主体作用，不能将转企改制单位工作人员简单地推向社会，而要针对其年龄、工作年限、原有身份以及改革方式等不同情况，实行不同的处理办法。具体来讲，参照政府机构改革人员分流做法，对于符合一定条件的在编人员，履行规定程序后，可实行提前退休。对于改制为国有和国有控股企业的单位，由于仍为国有部门，改制后的单位有义务与原单位全部在编职工签订劳动合同。对于改制为民营或民营控股企业的，则可运用经济奖励等多种手段，鼓励其多录用原单位在编人员。对于原单位的一些特殊身份在编人员，也可要求转企改制单位作为政治任务承担下来。如江苏省委办公厅、省政府办公厅印发的《关于省属生产从事生产经营活动事业单位改革实施意见》（苏办发〔2004〕20号）规定，改制后的企业原则上应录用原事业单位全部在编人员，确保原事业单位的军队转业退伍人员、省级以上劳动模范、根据国家政策规定必须安排就业的在编人员在改制后的企业中就业（个人选择自谋职业的除外）。对在原事业单位连续工作满10年的在编人员，本人要求订立无固定期限劳动合同的，改制后企业应当与其订立。由于已由事业单位性质转变为企业法人，转企改制单位应当注销事业单位法人，核销事业编制，所有在职职工都要调整劳动关系。对不进入转企改制后企业的职工，转企改制单位要依法与其解除、终止用人关系；对进入转企改制后企业的职工，企业依法与其签订劳动合同。对不再与转企改制后企业签订劳动合同的和进入民营或民营控股企业的在编职工，可以参照国有企业改制调整劳动关系的办法，发放或提留安置费或经济补偿金。

此外，从事生产经营活动事业单位改革后，由原先主管部门的附属变为真正的独立法人和市场主体，职工也由单位人变为社会人。因此，改革后的企业及其职工要按照属地管理的原则，依法参加当地企业职工养老、医疗、失业、生育、工伤等社会保险，依法缴纳各种社会保险费。改革前已参加机关事业单位养老保险的单位及其职工，应按有关规定办理养老保险关系转移手续。改革前按国家规定计算的连续工龄，应当视同缴费年限，期间应当缴纳的基本养老保险费由政府承担。考虑到企业与事业单位退休待遇存在较大差距，为保护职工合法权益，保障改革顺利进行，可实行“老人老办法、新人新办法”，对改革前已经离退休（含提前退休）人员，原享受的离退休费待遇标准不变。对改革后参加工作的人员，参加企业社会保险。对改革前参加工作、改革后退休的部分人员，可在一定时期内实行增发养老金补贴的办法，以补平按企业职工养老金计发办法计发的养老金低于改制时原事业单位退休金计发标准的差额部分。改革后有条件的单位，也可为职工建立补充医疗保险和企业年金，以妥善解决这部分人员的养老、医疗等待遇。此外，要做好改革单位离退休人员的服务管理工作，离休人员可由原举办单位负责管理，退休人员逐步实行社会化管理。

（三）财政税收

由于需要为职工补缴社会保险以及支付分流人员身份置换等费用，从事生产经营活动事业单位改革，离不开财政的保障和支持。为推动改革顺利进行，江苏等地多渠道筹措资金，具体包括转企改制单位的净资产或国有资产变现收益；转企改制单位行政划拨土地出让变现收入；主管部门系统内转企改制单位统筹调剂资金；事业单位改革专户统筹资金等。通过有力支付改革成本，消除了主管部门和转企改制单位的后顾之忧，使分流人员身份置换补偿及时到位、离退休人员待遇得到落实，促进了事业单位转企改制的顺利进行。在提供财政保障的同时，各地还采取税收优惠等政策，在一定期限内（一般为5年）对转企改制单位“扶上马、送一程”，帮助其提升竞争力，促使其更好地在市场经济中生存和发展。如江苏省在城市市政公用事业单位转企改制时，规定由事业单位改制组建的企业，在一段时间内享受国家相关税收优惠政策和地方关于支持科技型企业发展的一系列配套政策；改制过程中涉及的各项收费，按照国家和省有关规定实行减免；对名称变化而主体未发生变化的非产权性交易的土地、房产、工商、税务等权属变更，以及改制土地、房产等权属证件需要按规定补办相关手续的，只收取工本费。从改制年度起，其原有财政补贴数额可维持一定年限不变，用于规定补亏、安置分流人员和行业发展。这些优惠政策措施为转企改制单位提供了良好的条件，有助于他们更好地在市场竞争中发展。

总的来说，在推进从事生产经营活动事业单位改革的过程中，要结合当地实际，妥善处理好国有资产这一敏感问题，同时围绕减少转企改制中的阻力因素和提升转企改制后的发展能力这两个目的（贾凌民、曹胜，2010），妥善处理人员安置、财政税收等关键问题。从先前改革实践看，也正是由于制定出台了较为完善可行的配套政策措施，才较好地协调了改革涉及的多方利益，有力地推动了从事生产经营活动事业单位改革的顺利进行。

〔1〕石磊.国有企业的委托——代理结构与制度改进[J].管理世界，1997年第2期.

〔2〕樊纲.论体制转轨的动态过程——非国有部门的成长与国有部门的改革[J].经济研究，2000年第1期.

〔3〕 朱恒鹏.分权化改革、财政激励和公有制企业改制[J].世界经济，2004年第12期.

〔4〕 江苏省发展和改革委员会编.江苏改革30年[M].江苏人民出版社，2008年版.

〔5〕 黄广明.江苏全面冻结腐败的“温床”[J].南方周末，2002年4月11日第948期.

〔6〕 江泽民.江泽民文选（第二卷）[M].人民出版社，2006年版.

〔7〕 贾凌民，曹胜.以政策支持推进转企事业单位改革研究[J].中国行政管理，2010年第11期.

〔8〕 Hall，Peter.The Political Power of Economic Ideas：Keynesianism Across Nations.Princeton：Princeton University Press，1989.383.