关于健全与创新党内民主制度体系的思考

吴长庚

（湖南女子学院，湖南 长沙 410004）

不断健全和创新党内民主制度是加强党的建设的重要环节。党的十八大强调：“党内民主是党的生命，要坚持民主集中制，健全党内民主制度体系。”[1]P51党内民主制度体系是发展党内民主的可靠保障，没有切实可行的制度作保障，党内民主是靠不住的。“党内民主发展和走向成熟的关键，是要实现党内民主的制度化和法律化。”[2]P11在长期革命建设和改革的实践中，我们党在党内民主制度体系建设方面积累了丰富经验，取得了明显成效。新世纪新阶段，世情、国情、党情发生了深刻变化，党内民主制度体系也需要与时俱进，不断进行制度创新，逐步形成完备管用的体系。

一 加强党员民主权利保障制度建设

党员是党内民主的主体，党员民主权利是党内民主的根基，没有党员民主权利的充分保障，发展党内民主就是一句空话。我们党历来重视党员的民主权利，在历次党章中都有保障党员民主权利的条款，尤其是2004年修订颁布的《中国共产党党员权利保障条例》，是保障党员的各项民主权利的强大武器。为了增强《条例》在实践工作中的可操作性和约束性，有必要研究制定《条例》的实施细则，使其成为各级党组织保障党员民主权利的基本规范。此外，要加强党内情况通报制度、党内情况反映制度、重大决策征询意见制度等制度的建设，使广大党员对党内各项事务真正拥有知情权、参与权、建议权、监督权、批评权，以利于改进党的工作，保障党员的主体地位。

二 改革和完善党的代表大会制度

党的各级代表大会是广大党员直接行使或通过代表行使民主权利、管理党内事务的最重要的场所和载体，党的代表大会制度是党的根本制度，也是党内民主的一项基本制度。早在一百多年前，马克思主义创始人就提出应当坚持每年召开一次党代表大会，让党员每年有一次发表自己意见的机会。但是，建国以来，党的代表大会基本上是每隔几年召开一次，党代表仅在党代会开会期间发挥作用，这种状况与发展党内民主是极不相称的，不利于代表养成代表意识，也不利于其行使民主权利。因此，改革和完善党的代表大会制度势在必行。1956年党的八大曾做出实行党代表大会常任制的决定，后来由于种种原因没有坚持下去。从20世纪80年代末开始，中央有关部门在浙江、黑龙江等省的十多个市县区进行党代表大会常任制的试点。二十多年的试点经验表明，党代表大会常任制有利于推进党内民主的发展，使党的各级委员会定期向党代表大会报告工作、接受它的质询、批评和监督成为可能，同时也为弹劾罢免不称职领导提供了合法程序和有效途径。

因此，从党的十六大到十八大都提出要扩大和深化县级党代表大会常任制的试点工作，党的十七大提出实行党的代表大会代表任期制，党的十八大提出试行乡镇党代会年会制。应当在总结试点经验的基础上，将党代会常任制逐步扩大到市级、省级和全国代表大会。实行党代表大会常任制，要坚持代表大会年会制、代表任期制等原则，另外，为了充分发挥党代表的作用，要建立党代会代表评议制度、视察制度、联系群众制度、向选举单位定期述职制度等项制度。

三 完善党的委员会制度

党的各级委员会是由同级党的代表大会选举产生的党的领导机构，在代表大会闭会期间负责领导党的工作，是同级党、政、军、群等各类组织的领导核心。党章规定，凡属重大的问题都要由党的委员会集体讨论，做出决定。因此，党的委员会制度是党内民主的一项十分重要的制度，党的委员会制度的健全与有效运作，是发展党内民主的一个重点。毛泽东曾指出：“党委制是保证集体领导、防止个人包办的党的重要制度。”[3]P1340但是，长期以来，全委会的作用没有得到充分发挥，履行职责不充分，开会次数太少，常常存在着常委会代替全委会、书记办公会代替常委会的现象，这严重损害了全委会的权威，容易造成一言堂、家长制等现象，不利于党内民主的发展。因此，应该按照党的十八大精神，强化全委会决策和监督作用，完善常委会议事规则和决策程序，完善地方党委讨论决定重大问题和任用重要干部票决制，要适当增加委员会全体会议召开的次数，以利于贯彻集体领导的原则。

强化党的委员会全体会议的作用，要正确处理三大关系。一是要正确处理全委会与常委会的关系。党章规定常委会在全委会闭会期间，履行全委会的职权，但不能让常委会凌驾于全委会之上，常委会应当向全委会负责、定期向全委会做工作报告，接受全委会的评议和监督。二是要正确处理书记和委员的关系。在党委会内，“书记和委员不是上下级关系，书记是党的委员会中平等的一员”[4]P418。因此党委会做出重大决策，应该按照少数服从多数的原则决定而不能由书记拍板、个人决定。三是要正确处理集体领导与个人分工负责的关系。党章规定党的各级委员会实行集体领导和个人分工负责相结合的制度，集体领导是党的委员会议事和决策的基本原则，个人分工负责是根据集体的决定履行个人的职责。“坚持集体领导，并不是降低和否定个人的作用，集体领导必须和个人分工负责相结合，要明确地规定每个领导成员所担负的具体责任，做到事事有人管，人人有专责。”[ 4]P418

四 改革和完善党内选举制度

党内选举制度是党内民主的一项根本性制度，改革和完善党内选举制度是党内民主建设的关键，也是建设高素质干部队伍，形成朝气蓬勃、奋发有为的领导层的重要途径。党内选举制度是否真正体现党员的意志是党内民主化程度高低的重要标志。现行党内选举制度存在一些弊端，不利于充分表达广大党员的意志，不利于干部队伍素质的提高，党的十八大强调：“要完善党内选举制度，规范差额提名差额选举，形成充分体现选举人意志的程序和环境。”[1]P52

首先要改革和完善候选人提名制度。现在党内选举中，候选人的提名权尤其是党委主要负责人的提名权掌握在上级手中，其授权形式依然是上级授给下级，这很容易导致对上负责对下不负责的作风，导致官僚主义、形式主义、行贿受贿等不良风气和腐败行为的滋长。要改革候选人提名制度，对候选人产生办法制定明确而便于操作的细则规范，如严格规定候选人的资格条件、结构比例和产生程序，真正把组织提名和党员提名结合起来，形成自上而下和自下而上相结合的提名制度，使广大党员成为真正的授权者。

其次，要大力减少任命制，确保民主选举的权威性。党章对在必要情况下上级党组织可以实行任命制作了例外性规定，但在实际生活中，任命制或变相任命制屡见不鲜。因此，为了切实发扬党内民主，尊重选举人的意志，要尽量少用任命制，不能把“例外”当成“常态”。上级党组织要尊重下级党组织的选举结果，对于由选举产生的领导人，不应在任期内随意调动或委任他职，以保证党内选举的权威性。

第三，扩大直接选举的范围。目前，党内选举还是以间接选举为主。随着广大党员素质不断提升，他们对民主选举的热情和参与程度逐渐提高，要求直接选举的呼声也日益高涨。因此，要不断探索扩大党内民主直选的范围，可以首先从基层党组织开始，逐步提升和扩展开来。扩大实行民主直选的范围，有利于党员充分行使民主权利，有利于选举人的意愿得到充分体现，有利于避免和防止以任命或变相任命代替选举，有利于减少和消除破坏、损害民主权利的事情发生。目前，农村基层党组织较普遍采用的“两推一选”、“公推直选”等办法，对于完善党内选举有积极意义，应当进一步完善和推广。

第四，完善差额选举制，探索实行竞选制。实行差额选举是民主选举的一个基本要求。根据现实情况，要大力扩大差额选举的范围和比例，使选举人有更大的选择空间，党内选举要一律采取正式选举差额，坚决杜绝变相等额选举。同时，要使差额选举成为真正的民主选举，必须在差额的基础上，在坚持德才兼备的前提下实行竞选。长期以来，人们认为竞选是资本主义的专利，这种理解太片面。因为竞选是选举的一种形式，无非是把优胜劣汰的竞争机制引入选举，通过对候选人的介绍、宣传和比较，增加选举的透明度，使选举人对候选人有更多的了解，减少投票的盲目性，以充分体现选举人的意志。竞选有利于保证当选人具有充分的代表性，有利于提高当选人的素质，有利于选民和选举单位对当选人的监督。“没有候选人之间的竞争，就等于没有比较，没有鉴别，没有选择，也就等于没有选举。因此，竞争机制是选举制的重要内涵。”[5]P109把竞选引入选举制度，可以在试点的基础上取得经验，再推广开来，逐步实行从下到上的党委书记和领导班子成员的差额选举制和竞选制。

第五，完善候选人介绍制度，拓宽选举人了解候选人的渠道。现行党内选举制度没有详细规定候选人介绍办法，致使选举对候选人的介绍往往过于简单和粗糙，不利于选举人对候选人的全方位了解。因此，为了切实保障选举人的知情权，要完善候选人介绍制度，使选举人对候选人的主要业绩、领导能力以及廉政勤政情况有切实的了解，以便选举能够真正发挥其应有的作用，选出德才兼备的干部。要在新闻媒介上详细介绍候选人的基本情况，实行候选人与选举人见面交流制度，候选人必须答复选举人提出的问题，便于选举人和广大党员群众的监督。

五 进一步完善党内监督制度

党内监督是党内民主的一项重要内容，是保障党员民主权利和实现党内民主的关键，其实质是对权力的限制和约束。没有健全的党内监督制度，就无党内民主可言。2003年底中共中央颁布的《中国共产党党内监督条例（试行）》，是我党历史上第一部专门的党内监督法规，为实施党内监督提供了强大的法规武器。但是，由于《条例》的一些规定比较原则和抽象，因此有必要制定《条例》的实施细则，将《条例》的一些原则性规定细化、具体化、程序化。《条例》指出党内监督的重点对象是党的各级领导机关和领导干部特别是各级领导班子主要负责人。现在对领导干部尤其是主要领导干部的监督不力已成为突出的问题，因此改革和完善党内监督制度的重点是改革和完善对领导干部的监督制度，这一工作做好了，党内监督就会成为名副其实的监督。改革和完善党内监督制度，要做到以下几点：

一是改革党的纪律检查体制。《中国共产党内监督条例（试行）》规定，党的纪律检查机关是党内监督的专门机关。但在实际生活中，党的纪律检查机关没有发挥党内监督应有的作用，这是由它没有应有的地位决定的。党的纪律检查委员会隶属于同级党的委员会，这种状况不利于纪律检查委员会对党的委员会的监督。近年来，主要领导干部犯罪率不断上升，纪委无法有力监督党委不能不说是一个重要原因。有效的监督必须以权力、权威作后盾，必须以合理的权力配置为基础，否则所谓权力监督就是一句空话。“监督主体如果单方面处于监督客体的支配和控制之下，没有与监督客体平等的地位，平等的权力，监督主体就会变成权力的附庸，监督制约就会失去应有的效力。”[6]P209因此，为了使党内监督卓有成效，就要改革和完善党的纪律检查体制。改革的方向，应按照列宁的思想，将党的纪律检查委员会与党的委员会置于同等的地位，二者同对党的代表大会负责。同时，要完善纪委系统内的垂直管理体制，充分发挥纪委的监督作用。

二是建立健全领导班子内部监督制度。要建立一套刚性的领导班子内部监督制度，使得成员之间能够自觉地相互监督。当前尤其要健全领导班子民主生活会制度，促使领导班子成员之间积极地开展批评与自我批评，达到班子成员相互监督的目的。批评与自我批评是党内监督的有力武器。党章规定开展批评是党员的权利，领导班子成员和广大党员都应该充分运用这一有力武器，行使这一神圣权利。

三是要形成监督体系。要把党内监督同群众监督、舆论监督、民主党派和无党派人士的监督结合起来，把自上而下和自下而上的监督结合起来，逐步形成强有力的监督体系。

[1]胡锦涛.坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进 为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告[R].北京:人民出版社,2012.

[2]林尚立.党内民主及其边界[J].新华文摘,2002,(4).

[3]毛泽东选集:第4卷[C].北京:人民出版社,1991.

[4]中共中央文献研究室编.三中全会以来重要文献选编[Z].北京:人民出版社,1982.

[5]甄小英,李清华.党内民主建设问答[M].北京:中共中央党校出版社,2004.

[6]王寿林.当代中国社会主义民主论[M].北京:中共中央党校出版社,2002.