高校治理的目的以及实现手段分析

郭荣祥

（南通大学 教学质量管理处，江苏 南通 226019）

一 高校治理的目的

提高高校的整体“效能”，主要包含高校活力的增强，以及高校办学水平的提高两个方面。通常我们所说的高校活力，是指在一定历史条件下高校为了实现自身的生存以及发展所拥有的主体性的力量以及所进行的创新性活动。从源头上来说，高校的活力是人的本质活动以及创造性活动的社会实现，体现了人的本质力量和本质需要。从内容和方式上来说，高校活力是高校治理制度和机制的创新力，是高校进行教育创新、教学创新和管理模式创新的活力，是高校履行其人才培养、科学研究和社会服务三大职能的动力源泉，是高校实现自我积累、自我完善、自我发展的自主能力，是高校形成自己目标、理想、信念、共同愿望的力量所在。目前，普遍公认的高校的职能主要包括人才培养、科学研究和社会服务三个方面。

首先，作为教育机构，高校需要面对社会面向未来进行人才培养。大学要培养最优秀的人，这是最根本的任务。一方面，社会的发展需要多层次多种类的人才；另一方面，我国幅员辽阔，区域之间的发展存在很大的差异性，这决定了对人才的需求也具有一定的区域性特点。而且，从受教育者的角度来看，学生之间存在极大的差异性，这需要高校针对学生的不同特质因材施教，有教无类。面对这种多元化复杂化的教育目标，教学的自主性权力应该完整地界定给高校。

其次，现代高校不仅是一个教育机构，而且是承担了创造新知识使命、进行科学研究的学术机构。哪些新知识是人类社会发展所需要的，这是教育主管部门规划不出来的。只有通过在科研第一线的研究人员自由探索、充分进行学术竞争，才能应对无限可能的人类未来发展方向。科学研究的这一属性，决定了作为科研机构的高校应该是一个鼓励自由探索、包容失败的学术共同体。这与国家鼓励企业家自由创新的道理也是一样的。当然，这并不意味着高校的独立自主性是超然的。事实上，高校自身就是一个复杂的组织，在高校内部，就必然存在复杂的科层制关系，在高校与主管部门的关系界定清晰之后，决定高校成败的是其内部治理机制。

另外，高校还要承担为社会提供服务的职能。胡锦涛同志曾经在党的十六大报告中创造性地提出了“办人民满意的教育”理念，他强调:“教育是体现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享的重要方面，要坚持党的教育方针，坚持以科学发展观统领我国教育事业发展全局，坚持教育为社会主义现代化建设服务、为人民服务，努力办好让人民群众满意的教育”。从实践上来讲，高校最终是要满足人民群众的教育需要，为整个社会服务。

二 高校治理的手段

高校治理手段，即高校治理目的实现的手段，是指高校治理主体通过相关宏观和微观制度改革而作用于高校治理目的的一切中介要素。相关宏观制度改革是指有关国家层面的制度改革，即那些直接服务于高校治理目的的宏观制度改革；相关微观制度改革是指相关法人单位的内部制度改革。对于高校以外的一些法人单位的内部的制度改革，对高校治理的影响很小而且间接，一般不被当作是高校治理目的的实现手段。

高校活力的增强和高校办学水平的提高，从宏观上来讲，主要受到高校考试招生制度、高校人才培养体制、高校的规章制度、高校办学体制和高校管理体制等等的影响。现实中这些宏观制度的不完善，为高校治理的带来了诸多的障碍。清除这些宏观的制度障碍，就可以为高校治理营造良好宏观制度的氛围，创造良好的客观环境，从而有利于高校活力的增强，以及高校办学水平的提高。具体来说，高校治理所存在的制度性障碍主要表现在以下几个方面：

（一）高校考试招生制度方面

主要表现当前的考试依旧摆脱不了“一考定终身”的现状，应试教育依旧是教育的主流形式，直接导致学生注重应试技巧、注重成绩而忽略了综合素质的培养，重视课本上的理论知识而忽略了既能、操作能力以及创新能力的培养，从而限制了学生创造性思维的发展。因此，通过高校考试招生制度改革，推进素质教育的实施，建立全方位、多层次、发展性、个性化的综合评价体系，就成为高校治理的手段之一。应当坚持“有利于高校科学选拔人才，有利于推进实施素质教育，有利于高校依法行使自主权”的原则，在政府的宏观管理之下，可以由学校依法进行自主招生，学生可以进行多次的选择，同时，可以采用分类考试、综合评价、多元录取等多元的方式，使得高校的招生与考试达到一个相对分离的状态，努力培养适应现代社会需要的高素质的劳动者和各类人才，维护教育公平，促进社会和谐稳定。

（二）高校人才培养体制方面

虽然终身学习、全面发展的观念已经深入人心，但是重视学历轻能力的就业观、用人观的陈旧观念依旧根深蒂固。人才培养的机制不够灵活，教育教学评价标准、评价主体、评价方法单一，全面发展、个性发展、多样发展、人人发展的观念还没有充分落实到教育实践中，新旧教育观念的矛盾冲突还是非常激烈。因此，通过高校人才培养体制改革，更新人才培养的观念，树立起全面发展、多元化发展、终身学习、系统培养的观念；创新人才培养模式，学思结合、知行统一、因材施教；改革教育、教学质量评价制度，改进社会人才评价及选用制度。这也就成为高校治理的手段之一。

（三）高校制度方面

主要表现为高校的特色不鲜明、政府对高校管的过多、统的过死导致政校部分以及管办不分、办学主体的各级政府之间的关系混乱导致高校办学自主权保障不充分以及法人治理结构不健全、民主监督不给力和社会参与的程度不够。因此，通过高校制度改革，建立以中国国情和时代要求为基础，以高校办学自主权保障法制化为核心，以高校法人治理结构为主要形式，以政校分开、管办分离、依法办学、民主监督、社会参与为条件的现代高校制度，就成为高校治理的手段之一。

（四）高校办学体制方面

主要表现为政府的宏观调控不给力、社会的参与度与积极性不高、办学主体单一、办学模式不够多样化、高校明显缺乏生机活力。因此，通过高校办学体制改革，在国家统筹规划、宏观管理下进一步明确学校的权利和义务，扩大学校的办学自主权，使学校成为面向社会依法自主办学的法人实体，就成为高校治理的手段之一。进一步改变政府包揽办学的格局，形成政府办学与社会各界参与办学相结合的新体制。这有利于调动中央、地方、学校和社会各方面办学的积极性，增强办学的活力和综合实力；有利于不断提高教育教学质量、科研水平和办学效益。

（五）高校管理体制方面

主要表现为政事不分、学校内外一些法律关系不明晰，权责严重失衡、高校内部管理关系不顺，权责不明确、统筹协调不力和规范无序，因此，通过高校管理体制改革，建立以“政事分开、权责明确、统筹协调、规范有序”为基本特征的高校管理体制，就成为高校治理的手段之一。通过科学手段比如目标管理、精细管理以及标杆管理等进一步提高学校的办学效率和效益，形成科学的管理体制，建立科学精简、权责明晰、运行顺畅、强化服务、优质高效的机构和职能体系。

高校活力的增强和高校办学水平的提高，除了上述宏观制度制约外，还直接受到高校微观制度的影响。当前高校治理的微观制度性障碍，主要表现为高校内部机构设置不科学、内部机构权、责、利不统一、人员流动不合理、财物利用效率约束乏力、岗位职责管理不严，通过高校微观制度改革，调整学校布局结构、优化教育资源的配置，明确机构的权限职责，设置有力的约束机制，充分合理的开发是配置资源，提高教育教学质量，增进高校办学的效益，就成为高校治理的基本手段。

三 高校治理目的的实现手段

（一）增强高校活力

第一，改革高校的办学模式，深化办学体制改革。改革高等学校办学模式的核心在于充分有效地实现高等学校办学的开放性与多样性，创新高校办学体制、办学形式、办学途径与管理体制，扩大投资渠道等。创新高等学校与其他资源主体合作共建的模式，探索高校发挥学科人才优势，与各类资源主体合作办学、联合科研、协同服务，建立健全高校民主管理体系，通过设立理事会形式，吸引多种社会力量参与学校建设和管理，实现资源拓展和办学水平不断提升。

改革高校办学模式包含很多方面，有的可以积极推进高校与地方、行业、企业合作共建，探索中央高校与地方高校合作发展机制，建设高等教育优质资源共享平台，构建高校产学研联盟长效机制；有的可以发挥行业优势，完善体制机制，促进行业高等学校特色发展，培养高水平专门人才；有的可以完善来华留学生培养体制机制，扩大留学生招生规模，从而探索高水平中外合作办学模式，培养国家紧缺的国际化创新人才，建立具有区域特色的国际教育合作与交流平台，完善中外合作办学质量保障机制，提高中外合作办学水平等等。目前，高等教育实践中已经形成的各种“共建模式”、“合并模式”、“联合模式”、“民办模式”、“国有民办模式”、“一校两制模式”、“多校区办学模式”等，为深化高等学校办学模式改革提供了丰富的经验和基础。样既有利于高校筹集资金，又有利于提高高校的质量和效益，增强高校的活力，从而有利于促进教育竞争和优化我国高等教育结构。

第二，在高校内部实行校院两级管理体制。学校在总体把握办学方向的前提下，将过去统一掌握在各职能处室的人、财、物等各种资源管理调配权大头下放到各个学院。整合优化学校教育教学资源，形成学校和学院两个管理层级，通过学校分权实现管理重心下移。进一步推进学院目标管理责任制，改革学校对学院办学经费的分配模式，强化学院责任，落实学院自主权。过去的“一元制”管理体制，是一边“捆着草”，一边“饿死牛”，学院权力太小，学校行政管理的各处室掌握资源的权力过大，使学校整个管理体系效率低下、运转不灵，甚至出现了每到年底一些处室经费没用完、而学院“揭不开锅”的怪现象，造成学校资源的极大浪费。通过在高校内部实行校院两级的管理体制改革，可以充分的释放学院的活力，充分的调动起高校基层的积极性，可以间接的推进教育教学、科研以及人才培养方式的根本性变革，从而增强高校的活力，提高高校的办学质量。

第三，授权与问责的有机结合。权力结构改革是建立现代大学制度的关键。由于权力分配关涉大学各利益相关者需求的实现，故大学的权力分配不但是大学外部利益相关群体关心的对象，也是大学内部各组群所追求的目标。科学合理的权力分配是校内外不同利益群体有效合作的重要基础和前提，有助于各种力量之间的协调，从而维护大学发展的基本秩序，提高大学的运行的效率，实现大学的使命。

大学权力的分配，主要表现为政府对大学的授权，以及学校对院系及教师的权力委托。前者要求政府尊重学校的办学权，并把一部分专业性强、政府无力行使的国家教育行政权力通过授权或委托授予大学，政府对其保留监督的权力。后者要求权力重心下移，把学科和课程的调整和设置权、科研项目管理权、教师聘用权等学术、行政权力委托给学院系一级，使院系组织拥有一定的自主权。与行政授权与行政委托相配套，必须建立问责制度。一种是政府和社会对大学的问责；一种是学校对院系及教师进行的评估制度和责任追究制度。

第四，决策权与行政权的适度分离。现代大学制度的一个中心原则就是大学的决策权与行政权分离。决策权与行政权的分离要求大学的决策机构与行政机构是相互独立的。对西方许多大学来说，大学的决策机构是大学董事会，大学的行政机构是校长、副校长、教务长、副教务长构成的行政系统。对我国大学来说，行政机构与决策机构难以严格区分。在这种情况下，面临着大学决策权力的合理分配问题。首先，要扩大教师的权力，使教师拥有治学权和参与决策权。当前我国教师在大学决策中被置身事外。其次，要提升学生在大学权力结构中的地位。学生是大学决策的利益相关者，学生应该而且有能力参与大学的决策。第三，适当限制行政人员的权力，以“社会权力”制约“行政权力”。大学的决策权力不但要在大学内部各个组群之间分配，而且要在校外更多的利益群体间进行分配。要充分吸收校外各界人士参与高校决策，实现大学管理民主化与治理的多元化。

（二）提高高校办学水平

第一，提高人才培养质量。牢固确立人才培养在高校工作中的中心地位，着力培养信念执著、品德优良、知识丰富、本领过硬的高素质专门人才和拔尖创新人才。加大教学投入。把教学作为教师考核的首要内容，把教授为低年级学生授课作为重要制度。加强实验室、校内外实习基地、课程教材等基本建设。深化教学改革。推进和完善学分制，实行弹性学制，促进文理交融。支持学生参与科学研究，强化实践教学环节。加强就业创业教育和就业指导服务。创立高校与科研院所、行业、企业联合培养人才的新机制。全面实施“高等学校本科教学质量与教学改革工程”。严格教学管理。健全教学质量保障体系，改进高校教学评估。充分调动学生学习积极性和主动性，激励学生刻苦学习，增强诚信意识，养成良好学风。加强创业教育和就业指导。开设创业课程，设立大学生创业实践基地、科研成果孵化基地。实施高校毕业生就业创业计划，使每一个有意愿的毕业生都能参与相关就业创业准备活动，并得到就业创业指导与服务。

第二，着力提升科学研究水平。充分发挥高校在国家创新体系中的重要作用，鼓励高校在知识创新、技术创新、国防科技创新和区域创新中作出贡献。加强基础研究，强化应用研究，加快科研创新基地与创新平台建设，切实增强高校原始创新和集成创新能力。建立高校、科研院所、企业科技资源共享机制，大力开展科技创新联合攻关。支持高校优势学科、重点实验室与海内外高水平教育科研机构建立联合研发基地，形成一批一流的学科和科研成果。建立有利于学科交叉、队伍整合和资源共享的科研体制，完善以创新为导向的科研评价机制和分配激励机制，促进科研成果质量提高，科研与教学互动。加强学术诚信建设，营造良好科研环境。

第三，增强社会服务能力。高校要牢固树立主动为社会服务的意识，全方位开展服务。推进产学研用结合，加快科技成果转化，规范校办产业发展。为社会成员提供继续教育服务。开展科学普及工作，提高公众科学素质和人文素质。积极推进文化传播，弘扬优秀传统文化，发展先进文化。积极参与决策咨询，主动开展前瞻性、对策性研究，充分发挥智囊团、思想库作用。鼓励师生开展志愿服务。

总之，增强高校的活力和提高高校的办学水平提高都是随着高校治理的内外环境的变化而相应发生变化的，但是只有高校活力增强和高校办学水平提高的高校治理才是合理的，只有不断的改进这种治理才能使高校办学真正的立于不败之地。

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