社会转型期背景下地方政府行为负外部性研究

王 山

(广西师范学院经济管理学院，南宁 530001)

外部性研究始于经济学家对企业市场行为的分析，最早是马歇尔在《经济学原理》中提到。外部性分为两种情形，第一，生产的扩大依赖于产业的普遍发展即外部经济;第二，生产的扩大依赖于单个企业自身资源即内部经济[1]。由此，西方学者逐渐开始关注经济发展过程中的外部性问题。早期经济学家认为市场行为存在负外部性，主张政府干预市场。随着政府干预市场程度的加大，妨碍了市场自治，出现了政府失灵现象。因此，经济学家们认为政府行为同样存在外部性效应，从而将外部性引入到政治领域，丰富了外部性理论的研究。对政府行为外部性的研究有助于为我国地方政府在社会转型时期自身职能与角色定位指明方向。

一、政府行为外部性理论的演进

自从马歇尔率先提出外部性以来，至第二次世界大战后，外部性理论朝着两个方向发展。第一，以科斯、诺斯、阿罗为代表，从不同层面对外部性内在化的途径进行研究;第二，从不同的角度对外部性进行论述，如贝克尔从人力资本、生育和经济增长的关系论述外部性，卢卡斯强调专业化人力资本对于经济增长的作用[2]。

20世纪70年代以来，外部性概念逐渐演化为行为人之间的相互依存性，进一步拓宽了外部性研究的领域，从而为政府行为外部性概念的提出奠定了基础。1971年，布里顿明确提到了产生于政府的外部性和“公共部门失灵”。1975年美国经济学家罗纳德·迈金和瑞士学者杰奎里尼·布朗尼在《政府与非盈利部门的外部性》一文中，首先明确提出了政府行为外部性的概念，并把政府与非盈利部门产生的外部性看作是与市场部门外部性相同的东西——市场失灵[3]。美国经济学家爱伦·斯密德把政治行为外部性看作是与市场外部性相区别，并能影响市场外部性的另一种东西。在《财产、权力和公共选择》一书中，他把外部性“换成了对相互依存性的讨论”。他将外部性分为3种基本类型:技术性外部性、金钱性外部性和政治性外部性。斯密德认为政治性外部性并不直接作用于参与者的成本或收益，而是通过公共选择改变游戏规则或产权控制，间接改变所有参与方的成本或收益[4]。

1985年，鲍莫尔和奥肯把外部性分为公共外部性和私人外部性。1988年，美国兰德公司研究生院院长查尔斯·沃尔沃把政府行为的后果描述为“派生的外在性”，即由政府干预来试图纠正市场缺陷，可能产生无法预料的副作用，这种情况经常发生在远离公共政策运行的那些领域[5]。

国内学者对于政府行为外部性理论的研究，处于起步阶段，大多是将国外相关研究引入国内，对于政府行为外部性的研究尚未形成一个整体的研究范式。暨南大学的李郁芳教授，对政府行为理论进行了介绍，并对转型期我国微观规制行为进行了较为系统的分析。他认为政府行为的外部性源于政府政策制定与实施过程，市政府通过确定或改变交易规则，产权控制等方式所产生的成本或收益的转移现象。李郁芳教授将外部性分为3种:第一，按照外部性的影响结果划分为正的外部性与负的外部性;第二，从时间和空间的角度将外部性分为代内外部性与代际外部性;第三，依据对资源的配置及再分配将外部性分为配置的外部性与再分配的外部性[6]。

二、地方政府行为负外部性的表现

地方政府行为外部性有其自身的特点，一方面地方政府具有独立的目标及其特定的行为约束;另一方面，地方政府存在内在的利益分配倾向，政策结果往往偏离社会最优的状态。具体表现在以下几方面。

(一)地方政府间合作较少，易产生负的配置外部性

改革开放以来，我国经济水平大幅度提升，人民生活水平日益改善，然而，在经济发展过程中一味地追求利润，忽视社会效益的行为对社会环境产生负的外部效应。另外，地方政府地方保护主义严重，为了发展当地经济放大了地区间的竞争，而忽视区域间的合作，这严重浪费了社会资源，并逐渐成为我国社会经济发展的绊脚石。

随着我国经济的发展，我国区域间的合作日益频繁，这对我国新时期的经济发展起着重要的作用。由于各地区在人才资源和高新技术方面发展极不平衡，为实现帕累托最优必须进行府际合作达到资源的最佳配置。由此产生的政府合作也成为不同地区间实现规模经济的有效途径之一。但是在实际运行过程中，各地方政府间竞争仍然大于合作，不利于科学统筹区域内资源，且易造成资源的严重浪费如公共物品的重复建造。地方政府竞争产生的负外部性主要表现在以下几个方面:第一，一个辖区政府的政策选择对于邻近的辖区居民的直接溢出;第二，辖区政府的政策效应通过资源的流动向其他辖区扩散;第三，在不同层级政府的策略环境中也同样存在外部性[7]。

(二)地方政府“近视”行为，易产生负的代际外部性

探析地方政府行为效度的另一个视角是时间维度。从时间维度来看，一个政府的政策行为极可能产生短期效应，有可能带来长期的影响。从时间维度看待政府行为主要是观察政府行为是否可以促使地区经济社会的可持续发展。经济学家们用代际的帕累托最优表示一地的经济社会可持续发展，即在没有损害其他各代的前提下，不可能改善一代或者一代以上的人的福利。如果没有一代人的福利被一种政策所恶化并且至少存在一代人的福利由此得到改善，那么与原先相比这种政策满足了代际的帕累托最优。

基于代际视角，政府行为的方式直接影响着地区的可持续发展。从时间维度来看，政府不仅是地区社会经济发展的推动者，同时也是该地区社会环境保护的管理者，因此政府行为科学性与否直接影响着该地区可持续发展水平。在实际情况中，由于地方政府受其自身利益的驱使，易产生“近视”的情况。在经济社会的发展过程中地方政府一味地追求GDP的增长，忽视社会经济文化的全面可持续发展，虽可以使地区经济水平在短时间内迅速上升，但不利于地区经济的长远发展。

(三)地方政府缺乏科学的公共决策机制，易产生负的再分配外部性

1.强政府弱社会，忽视社会公众的利益需求

(1)地方政府强势导致公共决策过程中社会公众等相关利益主体缺位。各利益主体间的博弈机制的缺乏，使地方政府机构极易被特殊利益集团收买，导致制定的相关政策偏离社会公众的需求。

(2)下级政府受制于上级政府的监督，受制于以GDP为核心的考核制度。政府工作一切围绕GDP，忽视社会环境的整体效益，使得政府不顾一切发展经济，放松对一些严重污染环境的企业的管制，忽略社会、文化、环境的协调发展。

(3)由于地方政府不仅是政策的执行者，同时又是政策执行结果的评估者，使得政府在政策执行过程中的角色定位不清，对政府行为的负外部性影响缺乏相应的监督机构。

综上所述，转型期由于缺乏科学的公共决策机制，在政策制定、执行、审查、监督过程中存在着严重的缺陷。这不仅不能满足社会公众的需求，而且政策执行结果不能与当地社会经济发展相适应，并最终成为该地区发展的阻碍因素。

2.地方政府公共物品供给不合理

(1)公共物品的供给在不同利益群体之间失衡。在现有的城乡二元结构下，城市居民和农村居民是最大的不同利益群体。公共物品供给机构偏向于城市地区而忽略了农村居民及一般民众的需求。

(2)公共物品代际结构失衡。在社会转型期各地方政府在供给公共物品时，热衷于提前消费自然资源，而较少考虑甚至不考虑为后人留下可供使用的资源，导致资源退化、生态环境恶化、环境严重污染等负代际外部性。

三、地方政府行为负外部性的防范与治理

(一)地方政府应确立可持续发展的执政理念

由于地方政府通常为了政绩，把将来各代的利益内部化于政策之中。政府的这一行为直接构成了代际间不经济的首要条件。代际外部性的存在有着其特殊的原因:第一，代际决策权的不对称;第二，市场缺失与投票者缺失。这两个原因直接影响着当代人在执政时的行为走向。

对于当代人而言，由于代际决策权的不对称，只有尽可能地关注将来各代的福利并采取相应的行动，才能维护未来各代获得福利的方式。因此，地方政府应当改变其现有的执政理念，确立科学可持续发展的执政理念，同时地方政府在制定本地区发展规划时，应注意经济发展与社会文化协调发展。只有走可持续发展的道路才会使一地区的经济社会发展由恶性循环转向良性循环。

(二)促进府际合作，实现资源最优配置

府际合作是公共部门政策制定、资源分配角色面临复杂环境挑战的产物，它是为实现公共利益，政府部门和非政府部门等公共管理主体之间彼此合作，在相互依存的环境中分享权力，共同管理公共事务的过程，是中央与地方、地方与地方及公私部门共同构成的政策网络[8]。地方政府间的合作不仅有利于地方经济又好又快发展，又可以解决地方政府在竞争过程中产生的负外部性问题。因此，各级政府应做到以下几点。

1.中央政府应制定相应的规章制度鼓励地方政府间合作

长期以来，我国的政府管理体制是中央政府对下级政府有领导权即下级对上级负责。随着改革开放的深入，地方政府虽然获得了一定的自治权利，但是仍然要以中央政府指定的政策法规为准则，地方政府的自由裁量权依然较小。当地方政府认为政府间合作预期收益高于交易成本时，地方政府间的合作也是可以自发形成的。因此，中央政府应制定相应的政策法规鼓励地方政府进行合作，同时也应该放松对地方政府的管制，使其可以更好地根据本地区的需求发展当地经济。

2.地方政府间应主动寻求合作

地方政府可以被看做是一个“经济人”，存在使自己利益最大化的愿景，折射到现实当中即存在着严重的地方保护主义思想，无论是政府间竞争还是合作，都以自己为中心，寻求利益最大化，忽视社会的整体效益。由于我国尚处于社会转型期，各种社会矛盾日益凸显，单凭一地政府难以解决某些社会问题，只有通过政府间的合作才能实现效益最大化。因此，地方政府应主动与其他地方政府合作。

3.地方政府与其他社会组织的合作

综观整个西方政府与经济学的发展史，我们可以看到由于市场失灵导致了政府干预市场，也就使得西方学者开始关注政府行为对市场的影响及干预程度的问题。随着研究的深入，布坎南认为不仅市场存在失灵，政府也存在失灵，即个人对公共物品的需求在政治中得不到满足，公共部门在提供公共物品时趋向于浪费和滥用资源，使公共支出规模过大或者效率降低，政府的活动或干预措施缺乏效率，不能实施改善经济效率的决策。由此可以看出，市场和政府都存在失灵的问题，于是两者之间的空白地带就落在了社会团体这一主体身上。处在社会转型期的地方政府，不仅要快速地发展当地经济，同时也要满足人民日益多样的需求。面对人民日益多样的需求，地方政府显得力不从心。因此，地方政府必须加强与社会组织及私营企业的合作，明晰自身在社会生活中的职能定位。

(三)地方政府应完善公共决策机制，提高公共决策效益

政府制定合理、科学的公共决策有助于满足人民日益增长的需求，同时也为一地区经济社会的可持续发展指明方向。由于我国公共决策机制尚不完善，公民参与渠道不畅，决策不合理等问题的存在，加大了地方政府公共决策的难度，为此，地方政府应加快完善公共决策机制的步伐。

1.构建合理的公民参与机制

社会转型期的各种矛盾，概括起来就是人民的需求得不到满足的问题。政府决策不科学易导致决策的负外部性，因此构建合理的公民参与机制，对地方政府行为可以起到良好的矫正作用，例如制定科学的听证制度，大力发展社会组织这一纽带作用等。进而改善公共决策参与主体的单一化现象，使得政府决策既符合人民的需求，也能有效地推动社会经济的可持续发展。

2.地方政府应鼓励公民参与公共决策

由于我国历史原因的影响，人民群众参与政治的意识薄弱，参与政府公共决策的愿望不强，这不仅与公民自身思想意识有关，同时也与我国政府的决策机制相关。因此，一方面，政府应加大力度宣传与制定相关的法规，鼓励公民积极参与政策制定，让公民有参与的渠道;另一方面，公民自身也应改变其思想观念，积极主动地参与政府公共决策。

[1]Marshall A.Principles of Economics[M].London:Macmillan，1920.

[2]黄敬宝.外部性理论的演进及其启示[J].生产力研究，2006(7):23 －24.

[3]李郁芳.经济学动态[J].2003(12):74 －77.

[4]Roland N.Mckean，Jacquelene M.Externalities from Government and Non-profit Sectors[J].Candian Journal of Economics，1975(4).

[5][美]A·艾伦·斯密德.财产、权利和公共选择——对法和经济学的进一步思考[M].黄祖辉，译，上海:上海人民出版社，1966.

[6][美]查尔斯·沃尔沃.市场或政府[M].北京:中国发展出版社，1994.

[7]李郁芳.政府行为外部性的经济学分析[M].北京:经济科学出版社，2009:136.

[8]何精华.府际合作治理:生成逻辑、理论涵义与政策工具[J].上海师范大学学报:哲学社会科学版，2011(6).