陕西省长江流域防护林体系建设成效及存在问题和对策

晏健钧，晏艺翡

（陕西省林业调查规划院，西安 710082）

长江流域防护林体系建设工程是国家实施的林业重点生态工程之一。陕西省长江防护林体系建设一、二期工程对恢复和增加长防流域森林植被，改善长江中上游的生态环境，保障国土生态安全发挥了极其重要作用。20年来，陕西长江流域防护林体系建设工程，成效巨大，但仍存在一些亟待解决的问题。为更好地实施2011年启动的长江防护林体系建设三期工程，在充分总结前期经验、肯定以往成绩的基础上，分析建设中存在的问题，研讨和探寻更好的解决方法，已是当务之急。

1 陕西长江防护林体系工程建设成果

陕西省长江流域地处秦岭、巴山之中，界于东经105°29′～111°03′、北纬31°42′～34°15′之间。是长江一级支流汉江、嘉陵江和二级支流丹江的发源地。是陕西生态环境最脆弱、生态区位最重要的地区，我国长江中上游防护林体系建设的重点。

嘉陵江流域是国家水利枢纽三峡水库的源头区；汉江、丹江流域是国家南水北调中线引水工程的主要水源地。这一区域也是我国南北分界和动植物区系的交汇地，生态功能极为特殊。长期以来，由于人口密度大、过度开垦、不合理耕作等原因，使该区域生态环境严重失调，水土流失较为严重，年泥沙流失多达1.2亿吨，洪水、泥石流等自然灾害频发，不仅严重制约区域经济发展，而且直接影响长江经济带的良性循环。

涉及汉中市全境共11个县（区）；安康市全境共10个县（区）；商洛市全境共7个县（区）；宝鸡市的凤县、太白县，共计4市30个县（区）。土地总面积681.68万hm2，林地面积558.96万hm2。人口占全省的1／4，其中农业人口占80%以上。

1987年根据国家生态建设部署，陕西省林业厅、陕西林业勘察设计院组织骨干技术力量对陕西省长江流域的汉中、安康、商洛、宝鸡4市30个县进行了长江防护林体系体系建设工程总体规划。1988年完成了长江防护林体系建设一期规划［1］，1989年先在商洛市的商州区、山阳县，汉中市的宁强县、略阳县、西乡县，共5个县进行长防林工程建设试点［2］；取得初步经验后，1990 年正式启动，先后在商洛市、汉中市、安康市3市的24个县全面实施。1989—2000年，陕西长江防护林体系一期工程按规划分年度扎实推进，截止2000年底，共建设完成人工造林27.3万hm2，封山育林17.57万hm2，飞播造林19.11万hm2，低效林改造3.46万hm2，幼林抚育5.31万hm2，超额完成了一期长江防护林体系规划任务［3］。一期长江防护林体系工程建设以人工造林为主，飞播造林、封山育林、低产林改造、幼林抚育为辅，努力扩大森林植被，使有林地面积到2000年底达到365万hm2，森林覆盖率由1988 年底的39.3%提高到2000年底的57.0%，林木保存率平均超过70%，生长良好，目前已郁闭成林，发挥出较大的生态、经济和社会效益。陕西省长江流域的水土流失强度有所缓解，自然灾害强度明显减弱，生态环境逐步向良性循环转化。

1998年，按国家林业局的安排，由陕西省林业厅组织长江防护林体系二期工程规划，当年10月完成规划。汉中、安康、商洛、宝鸡4市30个县虽然列入《长江防护林体系建设二期工程总体规划》中，但截止2010年底，国家仅安排了人工造林1.04万hm2、封山育林1.24 万hm2。陕西长江防护林体系工程二期建设投资基本没有到位，严重制约和影响了我省长江流域生态建设的开展。

20多年来，经过长江防护林体系区广大干部职工及人民群众的艰苦努力，克服长防林工程二期规划落空、缺乏投资等困难，结合天保、退耕等国家生态工程建设，努力营建长江防护林体系，巩固长防一期成果；到2010年底，全区域有林地面积达443.78万hm2，其中防护林面积247.08万hm2，用材林面积134.47 万hm2，经济林面积12.35万hm2，薪炭林面积26.46万hm2，特用林面积23.43万hm2，森林覆盖率65.3%。初步构筑起了长江流域绿色生态屏障，为国家南水北调中线引水工程长期发挥效益和三峡水库安全运行，实现“绿色陕西、生态陕西”作出了巨大贡献。

2 陕西长江防护林体系工程建设效益

2.1 生态效益

到2010年底，全省长江防护林体系工程区充分利用长防、天保、退耕等林业生态工程项目，拓宽林业发展空间，林地面积不断扩大，由1988年的449.72万hm2，增长到558.97万hm2，增长了24.3%；有林地面积由1988年的287.20万hm2，增长到2010年的443.78万hm2，增长了54.5%；森林质量明显提高，森林覆盖率由1988年的39.3%提高2010年的65.3%；水土流失面积显著减少，由1988年的340.42万hm2，减少到2010年的270.61 万hm2，治理水土流失面积69.81万hm2［4］。

2.2 经济效益

到2010年底，全省长江防护林体系工程区，国内生产总值达到1054.98亿元，比工程实施前1988年的87.05亿元增长了11.1倍；林业总产值达到26.59 亿元，比1988 年的5.7 亿元增长3.67倍。到2010年，乡镇林业工作站职工人数2048人，其中县财政负担1882人；国有林场职工人数3453人，总经营面积68.13万hm2。

2.3 社会效益

地方财政收入由1988年的4.18亿元，增长到2010年的100.53亿元，增长了23.0倍；农民户年均收入由1988年的0.39万元，增长到2010年的1.94万元，增长了3.97倍。

3 陕西长江防护林体系工程建设存在问题

3.1 生态环境依然较为脆弱，水土流失治理任务繁重

长江防护林体系工程区近年来洪水、滑坡、泥石流等自然灾害还时有发生，汉江、丹江、嘉陵江沿岸的森林植被、生态环境依然比较脆弱，目前该区域还有29.06万hm2宜林荒山荒地亟待造林，87.1 万hm2低产低效林亟待改造，270.61 万hm2水土流失土地亟待治理，其中急需治理的中度以上水土流失面积148.09万hm2，易发洪涝、局地暴雨，山洪、泥石流以及滑坡、坍塌等自然灾害。

3.2 营造林难度越来越大

长江流域防护林经过20 多年来的建设，平缓、土层厚、易造林的地块已所剩无几，急需造林的地方，坡度大、土层薄、难作业，立地条件较为恶劣，造林绿化难度越来越大；一些水土流失严重的地方，石岩裸露，土层很薄，只有靠爆破整地、运土回填、精细栽植，才能保证成活、成林［5］；单位面积造林成本增加2～3倍，据测算，这些地段每667 m2实际投资需要1200～1800元。

3.3 成本不断加大、投资标准太低

2008年以前长江流域防护林体系建设工程人工造林每亩中央投资100 元，2009 年增加到200元。随着物价的不断上涨和营造林工日单价不断攀升，加之农村劳动力大多外出打工，很多地方已是一劳难求，实际造林成本已超过600 元。护林经费不足，无力雇请管护人员，而造成森林管护不到位。

3.4 大面积的中幼林亟待抚育

长防林建设一期工程所造防护林，已经郁闭成长为中幼林，密度很大，3 300～4 500 株·hm－2，郁闭度在0.7～0.9之间，枝梢严重重叠，通风透光很差，个别树木在伏天酷热时已枯死；极易滋生病虫害和森林火灾；长防流域人工林面积有40多万hm2，飞播林20万hm2，需要及时抚育的中幼林面积达48万hm2；进一步巩固长江防护林造林成果的任务十分繁重。

3.5 投资配置结构不尽合理

长江防护林体系建设工程投资无前期准备费、管理费、检查验收费等，给各级林业部门日常管理、检查验收造成很大困难；没有专门的管护经费，护林员配备有限，管护压力较大，影响了造林保存率。

3.6 专业队伍技能急需提高

由于10多年来长江防护林体系建设工程无任务，导致工程建设管理、技术人员流失严重。据调查，全省90%的县已经没有机构和专职队伍，现有的技术人员专业技能参差不齐，人员素质急需提高。

3.7 亟待恢复健全长江防护林建设工程管理机构

2000—2010年十年间，由于长防林建设二期资金不到位，基本没有长江防护林体系工程建设任务，原各市、县（区）长江流域防护林体系工程建设办公室绝大部分被撤销，目前少数市、县（区）虽保留长江防护林体系工程办公室的机构，但没有工作人员，亟待健全。

4 陕西长江防护林体系工程后续发展对策

4.1 抓住机遇，强化管理，大力营建长江防护林

国家林业局决定于2011年起实施长江防护林体系建设三期工程，各级林业部门应珍惜这一千载难逢的机会，以认真、积极、务实的态度，强化管理，提高队伍的技术素质，争取资金，切实把长江防护林体系工程任务落到实处。动员一切力量，把人工造林、封山育林、低产林改造与飞播造林、中幼林抚育有机结合，根据各个不同治理区域的实际情况，重点突破，禁止搞大而全工程。努力争取各级政府政策支持和资金投入，营建、抚育和管护出高标准、高质量的长江防护林。

4.2 因害设防，分区施策，科学治理，板块推进

国家已将陕西长江流域划入秦巴山地水土保持水源涵养治理区，根据陕西省长江流域的自然环境、社会经济以及林业发展功能定位，长江流域防护林体系建设三期工程的建设布局是：按照不同区域功能定位，统筹统筹三江迎水面、中高山区、平原区，道路、库渠和人口迁移区、聚居区的防护林建设，因地制宜、分类指导。

具体划分为：①汉江、丹江、嘉陵江水土保持林区；②中、高山水源涵养型防护林区；③道路、库渠、村庄、生态景观、农田防护林区；④地质、生态移民搬迁区生态经济型防护林区。因地制宜、分类指导，以提高整个流域区治理效果。

三期工程的重点建设区为：①汉江流域水土保持林区，包括南郑、宁强、勉县、城固、洋县、西乡、略阳、留坝、紫阳、平利、镇坪、岚皋、汉滨、石泉、汉阴、旬阳、白河等汉江沿线主要县（区）的部分或全部。②丹江流域水土保持林区，包括商州、丹凤、商南、山阳、洛南等丹江沿线主要县（区）。③嘉陵江流域水土保持林区，包括略阳、宁强、凤县等嘉陵江沿线主要县（区）。

4.3 提高营造林防护林投资标准

建议国家林业局根据三期长江防护林体系营造林成本大幅上涨的实际，提高工程建设投资标准；工程投资中专门列出管护费、工程监理费、检查验收费，确保长江防护林体系工程建设质量和效果。

4.4 切实加强中幼林抚育

中幼林及时抚育是巩固长防林建设工程成果重要举措，建议国家林业局逐年加大对中幼林抚育的政策、资金投入，确保长防林建设健康发展；禁止实施单位因不出材、难度大、投资少，而放弃对中幼林的抚育；各市、县应积极争取任务，想方设法筹集抚育资金，把中幼林抚育和人工造林放在同样重要的位置，列入林业工作议事日程，抓紧抓好。

4.5 坚持多渠道筹资

通过地方财政配套，单位、个人集资等方式多渠道筹资，明晰产权和分配制度，解决长江防护林体系三期工程营造林地条件差、成本大、投入多的难题。

4.6 恢复工作机构，提高技术人员业务素质

各涉及工程市县应抓紧恢复长江防护林办公室，配备专职技术人员，强化管理和培训，提高技术水平，适应长江防护林体系三期工程建设需要。

［1］ 陕西省林业勘察设计院.陕西省长江流域防护林体系建设工程建设总体规划［M］.1987.

［2］ 陕西省林业勘察设计院.陕西省长江流域防护林体系建设一期工程建设规划［M］.1988.

［3］ 唐德瑞，陈辉，等，陕西省长江防护林建设技术与成就［M］.西安：西安地图出版社，2000.

［4］ 陕西省林业调查规划院.陕西省长江流域防护林体系建设工程建设20年成效评估［M］.2009.

［5］ 陕西省林业调查规划院.陕西省长江流域防护林体系建设三期工程建设规划［M］.2011.