民办幼儿园公益性保障之策略研究

荣嵘

(安徽师范大学教育科学学院，安徽 241000)

民办幼儿园是指由国家机构以外的社会组织或个人承办、利用非国家财政性经费，面向社会招收幼儿的幼儿教育机构的总称。20世纪末，我国民办幼儿园迅速发展，成为我国学前教育的重要组成部分，对于加快学前教育的发展与普及起到了积极的作用。但在实际中，民办幼儿园的发展渐渐偏离了学前教育和教育应有的题中之义，即公益性。

一、民办幼儿园存在的可能性与必然性

首先，新生儿大量出生。关于人口增长有个规律，我国大约每隔25年会有一次生育高峰，上一个增长高峰在20世纪80年代，那么21世纪初，正是新一轮生育高峰的到来，加之“70后”“80后”进入育龄阶段，2007年扎堆降生“金猪宝宝”、2008年竞相增添“奥运宝宝”，当新生儿到了入园的年龄，公办幼儿园的名额就远远不能容纳，这时候就催生了民办幼儿园以满足其需求。

其次，虽然幼儿增长迅速，但是幼儿园在改制中却大量撤园。上世纪80年代前，我国托幼机构均由财政支持［1］，家庭所要承担的花费部分比例不大。随着市场经济的发展，国企纷纷改革，企业园、街道园、公办园相继大量撤园，民办幼儿园这时就承担起了填补空缺的责任。

另外，随着人们经济能力的提高、生活水平的上升，独生子女的数量增多，而作为“70后”“80后”的父母，大多受过良好的教育，他们一般非常重视子女教育，为孩子选择一家优质幼儿园成了家庭大事，而民办幼儿园所提供的各种特色教学正好迎合了他们的需求。

最后，还有一个特殊的幼儿团体，即跟随农民工父母迁入城市的“第二代移民”。由于学前教育属于非义务教育，各级政府缺乏针对农民工子女接受学前教育的法律与政策，投入更是不够，这使得农民工子女基本很难进入名额爆满的公办幼儿园，但这也不能剥夺他们接受学前教育的权利，于是民办幼儿园成了提供幼教的机会。

由此看来，我国的幼儿教育供不应求。一种是过度需求，幼儿生源大而公办幼儿园满足不了;另一种是选择需求，公众对幼儿教育的质量有了更高的要求而公办幼儿园没有家长所要求的特色课程时，这就必须依靠社会与民间力量来大量开办民办幼儿园才能满足公众日益增长的需求。

二、民办幼儿园的重要性与公益性定位

首先，学前教育是终身学习的开端，是国民教育体系的重要组成部分。办好学前教育，关系亿万儿童的健康成长，关系千家万户的切身利益，关系国家和民族的未来［2］。这是《国务院关于当前发展学前教育的若干意见》中对学前教育的描述，这充分体现了学前教育的重要性。而民办幼儿园作为学前教育的重要承担着，它没有理由不得到与之相匹配的重要地位。

其次，民办幼儿园数量不断增加，已经成为学前教育的重要组成部分，从民办幼儿园所占的比例来看，已经在我国幼儿园总数中占据绝对多数。据数据统计显示，1996年，民办幼儿园占到全国幼儿园总数的13.06%，而到2008年，全国民办幼儿园已经占到幼儿园总数的62.16%［3］。这从客观上决定了要重视民办幼儿园的建设，否则一旦出现问题，将引起大范围的不安定。再有，民办幼儿园迅速发展，有利于增加幼儿的受教育机会，有效地缓解了公办幼儿园教育资源不足的问题，满足了家长对幼儿教育质量的要求，同时还减轻了政府的财政负担，推动了学前教育事业的发展。

从以上对民办幼儿园的重要性来看，发展民办幼儿园不仅使儿童与家庭受益，也使整个社会受益，通过民办园提供的早期教育，可以促进幼儿的身心健康发展，更符合个体教育的需要，为幼儿未来的发展奠定良好的基础，减轻家庭照顾幼儿的时间与精力并得到规范化的教育，有利于促进社会阶层之间的流动。所以从民办幼儿园的教育结果上来看是正面的、有益于个人与社会的。那么可以从逻辑上得出这样的结论，公益性作为民办幼儿园的基本性质是不会改变的［4］，即使它有追求合理收入的权利，但那仍是为了实现更高水平、更大范围的公益性。

三、民办幼儿园公益性的缺失与原因

民办幼儿园经过这些年的发展，办园质量有所提高，但公益性却得不到有效保障。

(一)营利性与公益性

《民办教育促进法》在民办教育的营利性上给出了“民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后，出资人可以从办学结余中取得合理回报”［5］这样的规定。此举是为了促进公益性民办教育事业快速发展，在民办幼儿园收回成本并取得一定的利润后可以办出更好的教育。然而，民办幼儿园是市场产物，市场主体在运用市场机制时，使得“追求利润”成为一些民办幼儿园的动机，部分民办幼儿园抬高收费、压低开支、追求利润最大化。市场机制中的优胜劣汰原则也被引入到民办幼儿园中，这使得一些民办园为增加自己的实力而用心经营、塑造品牌以在教育的竞争中获得优势地位，但同时产生的后果是，由于公众所拥有的社会地位和经济基础各不相同，民办幼儿园和公办幼儿园在这场竞争中所享有的机会是不平等的，这导致地区之间、人群之间以及民办园之间出现差距且有扩大的趋势，经济能力差的享受不到优质高费用的幼儿教育，对公益性已经造成了很大的伤害。另一方面，从“教育产业化”这一观点来看，教育成为了商品，可以买卖，学费不是成本补偿，而是教育商品的价格，这实际上引发了教育乱收费现象，而乱收费导致了一些“天价”幼儿园的滋生，将普通工薪家庭的孩子排除在接受幼儿教育的权利之外，而且使政府减少了对民办园的投入与引导作用，使它的公益性大大降低。

(二)功利性与公益性

一方面，一些地方政府不是无力对民办幼儿教育进行财政补贴，但只强调学前教育的非义务性，将资源投入到更容易产生效果、更容易看到成绩的中学教育及高等教育，而把学前教育简单的推向市场，这是一种受到功利性影响的行为，使民办幼儿园的发展受阻，发展不顺利自然不能保障自身的公益性;另一方面，一些家长过于看重幼儿教育的教育功能，希望子女能进入到硬件软件设施都好的幼儿园，希望孩子“不能输在起跑线上”，而民办幼儿园为了吸引家长，则推出各种特色课程，修建高档的园舍，还以一些如蒙台梭利法、福禄培尔法等先进的理念进行包装宣传。这种家长希望孩子从小优于其他儿童的功利心与民办幼儿园追求利润的功利心使幼儿教育失去了基本的公益性。

(三)经费投入总量小、方向不合理

长期以来，我国的幼儿教育经费一直只占整个教育经费支出的1.3%左右，远远低于世界平均水平(包括非洲国家在内)的3.8%，中央也没有关于学前教育的专业经费项目，即便是有限的财政投入，也是将资金更多的投入到公办幼儿园。民办教育作为社会公益性事业，应该享受到社会公共资源的扶持，然而国家提供的那些优质学前教育资源，例如政府财政保障、事业在编教师分配等方面公办幼儿园享有了更多的公共资源，将大多数民办幼儿园排除在外。当民办幼儿园只能依靠自身维持发展时，就可能在运行过程中脱离公益性的轨道而追求生存与利润。

四、维护民办幼儿园公益性的思考与建议

面对公众挂在嘴边“入园难，入园贵，入园差”的抱怨声，不仅是家长日思夜索、无奈又苦恼的困难，媒体的大量报道也给各级政府带来了很大的压力，甚至民办幼儿园面对这样的指责也认为是社会不公正的评价。如何解决这些问题，以使民办幼儿园事业回归公益性，笔者认为应从以下几方面入手:

(一)政府应当承担的责任

1.加强国家及地方立法，从制度上保障民办幼儿园的公益性。

首先，要加强国家立法。虽然出台了《民办教育促进法》，承认了民办幼儿教育的法律地位同公办幼儿教育相同，但规定中的一些实施方法缺乏可操作性，空喊法律条文对于解决实际问题无异于隔靴搔痒。民办幼儿园的申办、收费标准、成本核算方法、奖与惩等方面没有明确的参考法律，所以建立起一套关于民办幼儿教育的法律法规，将其纳入国家教育事业发展规划是迫在眉睫的事情。其次，要加强地方立法。国家制定了法律后，地方各级政府也应该制定与之相配套的一些条例，以使各地方能针对本地的具体情况提出具体的方法来解决实际问题。如此自上而下的形成关于民办幼儿教育的一套相关法律，真正实现“政府主导，社会参与，公办民办并举，落实各级政府责任，充分调动各方面积极性。”［6］强化民办幼儿教育的统筹发展，从而有利于民办幼儿园的长远发展而保证其公益性性质不变异，保障所有儿童都能接受平等的早期教育。

2.重建民办幼儿教育管理体制，从行政上保证民办幼儿园的公益性。

自1998年以来，教育部负责管理学前教育的幼儿教育处编制只有2人，实际在编专职人员仅有1人，全国31个省、自治区、直辖市除北京、天津还保留学前教育管理机构外，其他29个省份在机构改革中陆续撤并此类机构，不少省市没有幼教专职干部［7］。这样的政府职能结构不仅无益于幼儿教育事业的管理还会影响民办幼儿园的公益性。所以，中央到地方政府应挑选业务素质较强的人员充实到幼儿教育的行政队伍，并设置专门负责民办幼儿园的办公室，以便有效、迅速的处理民办幼儿园出现的复杂问题。

3.加大政府财政投入，从经济上保障民办幼儿园的公益性。

正如诺贝尔奖获者詹姆斯·赫克曼所说，“既能推动公平与社会正义、又能在整体上促进经济与社会生产力的公共政策倡议难能可贵，为处境不利的幼儿进行投资就是这样一种政策。”民办幼儿园分担了政府办好学前教育的重要任务，但其发展不能仅依靠市场机制，还需要政府的大力支持和帮助。所以政府应该设立专项基金投入民办幼儿园，同时采取奖励、优惠等政策，如“采取政府购买服务、减免租金 、以奖代补、派驻公办教师等方式，引导和支持民办幼儿园提供普惠性服务”［8］，明确中央政府与地方政府所承担的财政投入分担的比例，不要把幼儿教育看成是一种消费，而要把它看成是一种公益投资。

4.加强民办园的监管与准入制度。

首先，面对“天价”民办园，要令其公示收费项目，既要承认办园者的正当利益，继续保留其提供优质教育的积极性，也要加强民办幼儿园的收费标准的审核，淘汰收费过高的“老板幼儿园”，坚决制止乱立名目、收费过高等现象，鼓励合理收费的民办幼儿园运用社会资金发展壮大。其次，要加强规范治理“山寨”民办园。“山寨”幼儿园的名称来源于城市中农民工子女所就读的未注册民办幼儿园。这些民办幼儿园规模小、环境差，教学质量低，但是却大量存在。如果政府“一刀切”强令关闭，那么就有大量农民工子女无法入园。农民工为城市建设做出巨大贡献，他们的子女没有关系进不了公办幼儿园，而一些民办优质幼儿园的高昂费用又让他们难以承受，如果强行关闭这些“山寨园”，这必然会导致社会的不安，但若是任其滋长，又暗藏许多隐患，幼儿也享受不到平等的教育水平，公益性仍然缺失。所以，面对这种为农民工子女服务的无证幼儿园，政府要进行全面清查整顿，对于那些经过整改能够达到相应标准的就颁发办园许可证，合理配置教育资源予以支持，使农民工子女能够进入正规的幼儿园接受平等的教育;而对于整改后仍然达不到标准的，就要坚决依法责令停办并取缔，并妥善安置失学的儿童。

(二)民办园自身应当承担的责任

1.明确办学动机，收取适当的费用。

追求经济利益与促进民办幼儿教育发展是民办幼儿园办园的两个动机。如果从前者出发就会损害民办幼儿园的公益性;如果从后者出发民办幼儿园的公益性就能得到保障。那么为什么很多民办幼儿园忽视第二种动机，出现“入园难，难过公务员考试;入园贵，贵于大学生学费”这样的现象呢?根据全国人大教科文委员会的调查，90%的民办学校投资是谋求赢利与回报的投资［9］，这其中民办幼儿园所占的比重没有单列出来，但是我们可以推测民办幼儿园的公益性的确被忽视了。WTO将教育纳入服务贸易的范围，民办幼儿园也是在我国经济市场化进程中出现的新事物，而且目前我国学前教育尚未纳入义务教育范围内，以至于民办幼儿园一切朝市场看，乱收费的情况普遍存在，甚至有的幼儿园学费高得超出了培养一名大学生的学费，这是教育公益性缺失的表现。教育尽管需要收益，需要投资，但是并不意味着民办幼儿园就可以忽视首要的公益性而追求经济回报，公益性决定着民办幼儿园必须以促进幼儿的身心发展为首要目的，为幼儿及社会带来好处。所以，民办幼儿园不能以赢利为目的来办学，在收费过程中必须坚持公益性原则，实行收费公示制度，接受社会监督。

2.成立民办幼儿园行业协会

目前国家和省级均无幼儿园收费管理方法，民办幼儿园成本核算、收费项目、收费标准不一致，所以应成立市级、省级甚至国家级的民办幼儿园行会，这对于统一民办幼儿园行业的各项业务标准是有帮助的，可以改变国内民办幼儿园市场的混乱局面。针对乱收费的现象，制定一个行业的收费指导价以及一个浮动区间，也是具有可操作性的。

需要指出的是，本文只是针对民办幼儿园的公益性的现状、原因与对策所做的一个十分粗浅的研究，有许多问题需要进一步的考虑，如有人提出将学前教育纳入义务教育阶段，那么到时民办幼儿园又将扮演什么样的角色。此外，对家庭与社会应承担怎样的责任来保障民办幼儿园的公益性并没有考虑进去。而且，农村地区的民办幼儿园发展到了什么样的程度，与城市相比又有什么样的新特征等问题仍需要从更大的范围、更深刻的层面来思考。

［1］陈恩伦.陈惠.对幼儿园转制过程中政府责任的几点思考［J］.学前教育研究，2008，(5).

［2］国务院关于当前发展学前教育的若干意见.2010.

［3］庞丽娟.加快学前教育的发展与普及［J］.教育研究，2009，(5).

［4］杨卫安.邬志辉.教育公益性概念的争议与统一［J］.教育发展研究，2009，(19).

［5］民办教育促进法.2003.

［6］国家中长期教育改革与发展规划纲要.2010.

［7］庞丽娟.韩小雨.中国学前教育立法:思考与进程［J］.北京师范大学学报(社会科学版)，2010，(5).

［8］国务院关于当前发展学前教育的若干意见.2010.

［9］郭凯.论我国义务教育公共性实现的现实机遇与挑战［J］.当代教育科学，2009，(14).