提升非营利组织的绩效——非营利组织类波多里奇国家奖评述

◆吴士权 / 文

非营利组织指不以盈利为目的、主动承担社会公共事务和公共福利事业的社区中介机构。实际上，在非营利组织致力于社会服务和管理过程中，政府只是处在公众和非营利组织之间，站在更高层次上，通过政策调节、法律制定和财政支持，来实施宏观调控和宏观管理。

至今各国对非营利组织所下的定义上存在着一些差异，其中以美国国税局所作的“其净收益的任何一部分——均不得有利于任何私人股东或个人的利益”的定义，具有一定的代表性，颇能反映出非营利的实质性内涵。

本文就非营利组织在社区管理、服务中的地位及现获波多里奇国家质量奖的社区管理标杆城市的概况作一系统评述。

一、社区工作的非营利组织的性质

实际上，美国的非营利组织发展的基础在于扎根社区、服务民众，自18世纪出现以来，经过200多年的实践，逐步成熟并走向繁荣，已成为美国公共服务和市场经济中一个不可缺少的组成部分。社区公共服务一则是起源于社区的发展，其宗旨就是要满足社区居民的需求；二则是鉴于美国政府长期履行“小政府、大社会”的社会管理理念和制度，主张并奉行利用社会资源解决社会管理各种问题所创造的发展环境。

特别是上世纪八十年代前后，由于经济衰退、财政危机以及公民对政府服务普遍不满等原因，美国兴起了以“政府再造”为主要内容的行政改革浪潮，通过重新确立政府职能定位，把原来由政府承担的部分公共管理和服务职能交由非营利组织承担，开启了根本性的政府转型新阶段，为提高政府治理能力，构建以公民为社会治理主体的公民社会，创造了更有利条件。

实践证实，非营利组织能够独立于政府，能够为公众提供更个性化的服务，由他们替代政府的服务机构，已愈来愈被人们所普遍接受。这也是非营利组织受到政府信认任和民众欢迎的另一个重要社会基础。

二、波多里奇国家质量奖的实施，为非营利组织的绩效提升创造了机会

1.波多里奇国家奖的启动

在上世纪八十年代美国政府职能转型期间，当时的总统里根于1987年8月20日签署了国会通过的以前商业部长名字命名的“马尔科姆•波多里奇国家质量改进法”，法案明确该法用于确定和认可业务上的楷模，采用制定的适宜准则评估、改进经营实效，并及时推广和共享最佳实践。这表明波多里奇质量奖的创立初衷在于表彰美国企业在推行TQM和提高竞争力方面作出的杰出贡献。

波多里奇国家质量奖，也称美国国家质量奖是由美国总统授予的最高质量荣誉，其颁奖的对象原定为制造业、服务业及小型企业三大类。

2.国家奖的不断创新

美国政府1995年开始酝酿将教育类和医疗类列入波多里奇奖的奖项类别，通过政府部门、公众团体和专家及相关组织近五年的合力策划、试行和论证，于1999年将波多里奇奖的种类从三大类扩展到五大类。

教育和医疗这两类特殊服务业的波多里奇奖奖项类别的评审程序的实施后，尽管在头二年（1999-2000年）44家申请组织中无一能够过现场评审之关，没有一家组织能如愿获奖，但在第三年（2001年）总算有了突破，在10家申请当年国家质量奖的教育类组织中有3家（即珍珠河校区、嚓嗄喀校区和斯托特大学）获奖，但医疗类的8家申请组织仍无一家能够通过评审。然而申请医疗类波多里奇奖的组织并不因此气馁，2002年终于实现了零的突破，圣玛利亚修女医疗中心（SSM）荣获医疗类首位波多里奇奖的殊誉。这一年颁布3个组织获奖：“小企业、服务业、医疗”类各一家，“制造业、教育”类则为空白。值得一提的是：这家以“同情、尊重、卓越、敬业和共享”为核心价值的组织——SSM是17家医疗组织中的胜出者，也是4年以来唯一通过现场评审而获得专家组推荐获取医疗类波多里奇美国国家质量奖的组织。

3.非营利类组织喜获波多里奇国家质量奖

不少非营利组织目睹了SSM的创奖艰辛和赢得荣誉的欣喜及自豪。在羡慕之余，也产生了创奖的冲动，期望能有一种专门适用于非营利组织的新奖项，以便更有利于评奖的公正性、可比性、专业性和权威性。同时美国政府也有意促进非营利组织在社区公共服务和公益事业上发挥作用及创造业绩，有意图专门设立一种适用于非营利组织的专项奖。于是在次年举办的美国国家质量奖获奖组织“追求卓越绩效”成果分享会上，出席会议的白宫代表在会上宣布马科尔姆•波多里奇国家质量奖将设立非营利类奖项。此后，2004年国会批签和颁布了部分“非营利类”国家质量奖法规，但明确不再专门投入资金和专项拨款。这些为21世纪美国国家质量奖的创新构建了新的平台。从2005年起，非营利组织评审进行试点，列入试点的申请条件是需获得州政府最高级别的业绩奖或州质量奖，然而试点过程只进行专家（波奖评审员）申报和现场评审，并最终予以评价报告，但不颁发波多里奇国家质量奖。仅为申报组织提供一次咨询和服务机会。2006年开始正式受理非营利组织类的国家质量奖的申报，但在10个申报组织中，未有胜出者。

2007年,正式申报非营利组织类国家质量奖组织的条件日趋成熟；首次有二个组织符合获奖条件，它们是：珊瑚泉市政府委托的中介机构和ARDEC（美国军械装备研究开发和工程中心）,它们率先为非营利组织树立了典范。

自2006年正式设立非营利组织类波多里奇国家质量奖以来，7年间（2006-2012年）已从73个申报非营利类波多里奇国家奖的组织中评选出5个非营利组织为波多里奇奖得主，他们分别为2007年的珊瑚泉市政府委托的中介机构和ARDEC（美国军械装备研究开发工程中心），2009年的VAC（退伍军人事务部合作研究计划临床调查药物协作中心），2011年的肯考迪亚出版社和2012年的艾尔文市政府的非营利组织。其中2个受权于政府，2个受权于军队，另一个服务于宗教的公益部门。

三、两个社区管理的标杆城市——珊瑚泉和艾尔文

美国是一个高度自治的联邦国家，无论是州还是城区都有一定的自治权，以发挥地域的自主性和积极性。珊瑚泉市和艾尔文市就是在这种背景下脱颖而出的城市管理模式。

1.城市概况及特征

珊瑚泉市位于佛罗里达州南边的布沃德郡（Broward County），占地面积23.93平方英里（61.88平方公里）；规划于1963年7月，以“乡村中的都市”珊瑚泉著称，其中54%的土地用作为居民居住用地。20世纪80年代，该城区是美国发展最快的城区之一，至获奖前的2006年10月1日公布的常住居民人口数据为131,257人，按人口排名，已成为布沃德郡的第四大镇，和佛罗里达州的第13大的城区。

珊瑚泉市政府委托的中介机构提供的产品和服务范围宽广，包括公安巡逻、犯罪调查、消防、紧急救护服务、公园养护、以及经济发展。设施包括（城区）市政厅、5个消防站、4个治安派出所、整个地区和附近的公共安全培训和技术中心、停车场、及体育和娱乐中心，艺术中心等。是史上第一个州或地方政府中获得马科尔姆•波多里奇国家质量奖殊誉的政府中介机构。

艾尔文市位于德克萨斯州的达拉斯与沃斯堡之间，设市于1914年。面积67.9平方英里（合175.86平方公里），市内有著名的达拉斯-沃斯堡国际机场,机场占城区面积的14%,现为美国第四大繁忙的航空港。城市人口217，762人，艾尔文的人口密度在美国排名94，在德州排名为13。城市种族成份分别为31%白人、12%黑人、14%亚裔、41%为各类西班牙语系种族，以及其他2%。居民中位数年龄31岁，中位数年收入为46，354美元，57%受过专科以上的教育。城区政府提供的核心服务包括行政执法、消防和医疗救护、供水及污水处理、垃圾收集与废物回收、街坊维护，以及公园、图书馆、文化娱乐规划和设施改进等。

两个城市同为新兴的中小城市，前者以风景、旅游和适宜居住为特色，后者以交通枢纽和高学历、多种族人口共居为特征。对生活高质量有着共同的期盼。

2.取得国家质量奖的基础和途径

（1）组织文化是卓越绩效的基石

无论是珊瑚泉市，还是艾尔文市，他们都有一个适合组织自身特点的文化，前者的组织文化反映在4个核心价值中：以顾客为关注焦点——对顾客真心热情；领导作用——开启鼓舞人心的想象力，创建一个工作更好、成本更低的政府机关；员工授权——促进公民更靠近政府，不断提高组织和质量和服务水平；持续改进——每天在各方面都取得越来越好的成绩。而后者追求六个价值观，他们将“以信念坦诚地作出每一决策”“引导服务，并提供一流服务”“高度尊重、关心同事和顾客”“鼓励创造发明，以创新提升效率”“在持续进步的工作环境中学习和成长”“通过愿望、决心和奉献索求卓越”的价值观作为组织的核心文化，实现卓越的社区管理和服务。

（2）以使命和愿景为导向制定战略

两个城市都以打造舒适、宜居和安康的城市为己任；他们所确立的使命和愿景表达了这种追求。具体内容见表1所列。

根据确定的使命和愿景要求，珊瑚泉市采用的战略展开方式是：由市民输入和数据分析作为战略计划的依据，在战略计划的指导下编制业务计划，并确定年度预算；年终将执行成效作为输出，让全体市民了解，并听取市民评价和反馈意见。

根据市民提议，市政委员会确定了七个优先战略方向，即市民参于政府活动、邻里和环境持续发展、财务状况和经济发展、教育优秀、青少年发展和家庭价值观、民族和睦以及交通便利列为首先要落实和解决的问题。

四、结论

以卓越模式提供城市社区管理和服务是21世纪美国国家质量奖的一项重大创新；非营利性的中介机构，通过独立、自治、公正方法，高效地实施社区管理和公众服务，不仅降低了治理成本，并提高了市民的投入程度和服务质量。这种做法完全值得提倡和推广。以下数据能加以证实：

——3年内，社区服务满意率由76%提升到97%，远高于美国的平均水平。（珊瑚泉市）

——4年内，紧急救援人员的“5分钟到达率”由30%提升至73%。（艾尔文市）

由此可见，贯彻“卓越绩效准则”和申报“质量奖”对提高社区管理和服务水平来说，无疑是极为必要和成效显著的。因此，可以断定，2003年提出并实施的非营利组织类美国国家质量奖是全球质量奖中的首创，特别是社区管理和服务部分更是21世纪美国国家质量奖的创新。

表1 珊瑚泉市与艾尔文市的使命与愿景