城镇化进程中土地节约集约利用的长效机制探讨

胡春湘

（信阳师范学院 马列部，河南 信阳 464000）

城镇化进程中土地节约集约利用的长效机制探讨

胡春湘

（信阳师范学院 马列部，河南 信阳 464000）

城镇化最显著的特征是聚集性。通过产业集聚才能实现节约集约用地，土地节约集约利用迫使产业结构优化、升级，降低生产成本。而当前县域产业集聚区土地节约集约利用问题比较严重。针对这一问题，提出从激励约束、招商机制、科学规划和收益分配等角度来构建土地节约集约利用的长效机制。

城镇化；产业集聚区；土地节约集约利用；长效机制

土地是人类社会赖以生存与发展的最重要的基础自然资源之一，也是工业化、现代化的物质承载。李克强同志曾指出：“国土与资源是发展之本，节约与集约利用是可持续发展之基。发展是硬道理，节约是大战略。”土地的节约集约利用与否对一国的经济、生态和社会的可持续发展起着至关重要的作用。

一、城镇产业集聚区与土地节约集约利用的互动关系

城镇是聚集经济及其社会承担者存在的空间组织形式，生产要素的聚集既是城镇产生的根源，又是推动城镇实现人口聚集、资本聚集的基本动力。同时产业集聚的过程实质上也是城镇化发展的用地集约过程。

（一）通过产业集聚才能实现节约集约用地

城镇化最显著的特征是聚集性，城镇化的实质就是劳动力流、资本流和资源流等从农业向非农产业、从农村向城镇的转移和聚集。从空间角度来说，产业集聚是某一特定领域内相互联系的企业及机构在地理上的聚集体。某一特定产业的企业大量集聚于同一区域，从而吸引人口、资金、技术等生产要素的空间流动，这种新的空间产业结构就会促进土地资源的优化配置和节约集约利用。同时集聚产生聚集效益后，大量企业进入该区域，土地利用的经济效益不断增加，政府为了保持这种经济效益，逐步加大对基础设施的投资建设力度，并对其进行规划布局，城镇的环境和生活方式发生变化，土地利用的生态效益和社会效益得以体现。

（二）土地节约集约利用促使产业结构优化、升级，提升经济效益

土地资源的优化配置为产业结构的优化提供了物质基础，合理的土地利用将推进城市产业结构优化升级，不合理的土地利用则阻碍产业结构优化进程。土地的节约集约利用，可以使产业集聚区充分发挥自己的潜力，在一定的用地面积上，不断追求高数量的集聚和高质量的技术产出。节约的意义不仅在于力避浪费，还在于提高效益、确保发展。对产业集聚的城镇来讲，通过对土地节约集约利用的积极引导，提高产业集聚区内经济活动的集聚率，降低单位内经济活动的环境成本，同时实现现代基础设施的共享，投入的公共建设用地得到高效率使用。

二、城镇化进程中产业集聚区土地节约集约利用的现状

近年来，各地积极探索集约式的新型工业化道路，在提高工业用地集约利用的同时，推动工业产业转移、集聚和转型升级。但是在我国城镇化建设过程中却出现了产业集聚布局分散、特色不明显、规模偏小、聚集能力偏低等问题，造成了对土地资源需求刚性上升与资源供给刚性制约的矛盾更加突出，保障发展与保护土地资源的“两难”局面愈加复杂。主要表现为：

（一）占用优质土地，耕地保护意识缺失

1980年代，国家实行“严格限制大城市规模，积极发展中小城市和小城镇”的城镇发展方针后，城镇化快速发展阶段，产业开始大规模向城镇转移、集聚，在此过程中，地方政府因为缺乏保护和规划意识，存在着严重忽视耕地保护的倾向。2003～2006年建设占用耕地面积规模较大，超过了20万hm2，其中2004年超过27万hm2。[1]截至2010年底，我国耕地总数不足1.22亿hm2，已接近1.20亿hm2的红线。城乡建设对耕地保护的影响，不仅反映在对耕地数量的减少，更表现为对优质耕地的侵占，已成为影响保障我国粮食安全的最主要因素。[2]地方政府多有违规调整土地利用总体规划侵占基本农田，或者违规批准新设和扩大开发区违规圈占土地现象。

（二）土地集约利用强度偏低，存在闲置、浪费现象

城镇化快速发展阶段，建设用地粗放利用甚至闲置浪费的问题各地各业或多或少都存在，当前城镇产业集聚区的土地闲置浪费主要就在于为了招商引资而引起的工业用地大规模扩张。许多城镇在制定产业政策时没有和土地政策协调配合，盲目圈地，建设产业集聚区，招商引资，竞相压低地价，频频突破用地红线，土地资产流失和浪费严重。另外有些产业集聚区规模往往和现实有很大差距，以中部河南为例，河南省确定了180个产业集聚区进行重点扶持，加快发展。并以期实现项目空间布局的集中和用地效益的提高。然而在调研中我们发现一些县域产业集聚区内存在大量土地闲置的现象，大块的地撂荒，几十亩的大院子只建了一座楼房，有的集聚区甚至征而不用，让大面积的土地闲置。有些园区大多是一个空壳，内部并没有企业入驻，基本上没有开始生产，土地的闲置和基础设施的投入造成了巨大的浪费。土地利用强度不高的另一方面的表现在于集聚区内的配套设施建设滞后。就已建成的城镇集聚区来看，许多集聚区根本没有详细的配套用地建设规划。即使有规划的园区，在职工住宅、商业服务和公共管理和服务等方面用地比例偏低，并且配套设施建设的时间也远远滞后于园区的工业用地开发。

（三）产业集聚布局分散，聚集能力偏低，导致土地资源利用综合效益低下

产业集聚和分散是产业布局空间特征的两种基本表现形式。现代经济学理论认为，产业聚集是指在产业的发展过程中，处在一个特定领域内相关的企业或机构，由于相互之间的共性和互补性等特征而紧密联系在一起，形成一组在地理上集中的相互联系、同时也相互支撑的产业群的现象。一个产业的集中程度，可以说是这个产业在市场上竞争能力提高大小的重要标志。但是，在发展工业化、城镇化的过程中，地方各级政府出于自身经济利益的驱动，都尽可能地竞相发展税大利高的产业，从而强化了中国长期以来在区域经济发展中普遍存在的重复布局，结构雷同的现象，这就阻碍了资金、劳力、技术、物资等生产要素的空间交流；[3]有的县区初步构建了比较完整的主导产业体系，但是却面临如核心技术、信息资源、可持续发展新动力等问题，产业结构急需转型升级。我们知道产业结构的变动会引起土地在空间和结构上的重新分配，合理的产业结构就意味着最优资源配置。许多省份的县（市、区）产业的集中度偏低，已经成为制约其参与市场竞争的一个重要因素。

（四）土地成本低，农民权益受损

一个产业集聚区，规模都在10～20 km2，涉及几个乡镇和十几个村庄。有些市县为了能够争取项目落户到本地，争相在用地上推出多项优惠政策，打出低地价的“土地牌”。诸如低于成本价出让，返租金、零地价等。随意低价征地获取“低成本”土地，侵犯农民土地权利。[4]目前不少县域的产业集聚区都存在重视项目落地忽视农村社区建设，重视征地用地而忽视对失地农民的安置和公平补偿。土地是一个权利体系，其中不仅包括经济权利即土地产权，也包括心理权利和社会权利。[5]土地与农民的关系，早在1925年我们的共产主义先驱李大钊同志就阐释过，温家宝总理在山东考察时也强调，土地是农民最大的社会保障，维护农民的基本权益最重要的就是维护土地权益。对农民而言，土地不仅是谋生的手段，更是一种事业或职业，是一种工作方式。城镇化进程中征地拆迁，给予农民的只是一次性货币补偿方式，没有体现土地交易的市场化，更没有实现被征地农民的生活水平的提高。农民没有得到新的职业或事业，没有得到稳定的社会保障。那么失地农民不仅公平的经济权利的被剥夺，而且工作就业、社会保障、土地股权等社会权利也得不到保障。

三、构建产业集聚区土地节约集约利用的长效机制

土地集约节约利用是长期的、动态的过程，也是一项复杂的系统工程。如何节约集约利用土地资源，使得农村土地利用能够科学合理，更好地实现土地使用效益最大化和满足不同收入人群和不同用途对土地的需求，关键就在于制度的创新和供给。城镇化过程中尤需建立一套完善的土地节约集约利用的制度体系，从而来确保土地节约集约利用的长效性。

（一）增强责任意识，建立健全用地激励约束机制

在健全农村土地管理制度上，十七届三中全会提出实行最严格的耕地保护制度和实行最严格的节约用地制度。在粮食安全成为全球的战略性目标的大背景下，世界上很多国家都把耕地保护作为公共目标和全社会的责任。而当前我国耕地保护的多个主体——国家或政府、农民集体、农民个人和用地单位，在追求目标上存在差异性，导致其在耕地保护中的行为明显不同。[6]也即是耕地保护责任主体缺位。工业化、城镇化进程中，客观必然存在一定的代价性耕地损失，但应尽量避免过度性损失。这首先要提高全社会成员耕地保护和用地节约集约的责任意识。政府作为公益征收的主体，必须将诚实信用、公平原则、法治原则等写入征拆法律、行政法规。尽可能将征拆方针政策以规范性文件的方式表达，避免以口号替代制度。[7]同时政府应着重加强对土地国情、法律法规和政策的宣传，在全社会中形成耕地保护和和用地节约集约的自觉性和责任感；其次，政府通过运用价格、税收等市场杠杆强化对土地使用者的激励约束机制，使得用地单位和个人都能有节约集约利用土地的自觉行动。同时重视生态用地，建设用地不仅是产业聚集的载体，也具有吸引人才、改善人居环境的功能；最后，完善社会责任监督体系。发动舆论、社团组织和民众力量，共同承担起耕地保护的责任，充分发挥社会对耕地保护的辅助和监督作用。

（二）调整产业结构，建立完善的招商机制

不同的产业，由于其生产过程的特殊性，对土地位置的要求和敏感程度不同。如日本的统计资料表明，用于第一、二、三产业的土地的单位面积产值之比为1：100∶1 000。[8]所以，促进土地节约集约利用，需要产业集聚区调整产业结构，建立完善的招商机制。一是地方政府应鼓励民间投资积极参与新兴产业、服务产业，加大产业升级投资力度，实现传统制造业等低端行业向研发设计、咨询服务、新兴产业等高端行业转变。二是鼓励现有的企业进行技术改造，加速从高投入、高污染领域中退出。对重污染企业必须逐步分期淘汰，在加速淘汰重污染企业过程中，应该对原土地使用权、地上建筑物和附着物以及搬迁时发生的有关费用和损失进行补偿，对退出企业职工安置、退出企业固定资产损失、利润损失以及当地财政税收损失进行补偿,以保证重污染企业顺利退出。[9]三是加强区域合作，整合资源优势。当前在我国城镇化发展的过程中，土地管理方面存在着区域间的招商软实力与土地供给能力不对称的矛盾。有些发达镇区有较大的招商引资能力，可面临土地资源严重紧缺的制约。而有些后发镇区虽然有土地资源，但由于基础设施、产业配套等软环境因素制约，招商引资的力度却比较小，引不到好的项目。因此，区位相近的地方各级政府应结合地区发展与土地资源禀赋实际，通过自主协商进行产业集聚园区土地合作开发，各级行政区政府的经济效益上坚持利益共享原则或补偿机制。区域土地合作开发的优势在于它既解决了区域间的招商软实力与土地供给能力不对称的矛盾，又规避了分散开发带来的土地低效利用、基础设施重复浪费和地区间恶性竞争等问题。

（三） 建立节约集约用地合理规划和技术开发机制

土地集约利用的前提条件是合理的空间布局。从当前存在的土地问题来看，政府加强对土地利用的宏观调控，编制科学的土地利用规划是首要任务。第一，依据产业空间集聚规律及产业发展变化确定城市空间发展方向，制定适时的土地集约利用的空间发展模式，从长远角度考虑土地节约集约利用问题。第二，建立科学、全面、可操作性强的集约利用控制指标体系，结合地区经济发展水平与土地利用实际，对产业集聚区土地开发强度、土地投入和产出水平等进行调控；第三，加强部门规划整合，促进土地集约节约利用，把产业空间规划与城镇体系规划和地区土地利用总体规划相联接，建立统一的规划调控体系。

先进技术可以保证对耕地保护和节约集约用地监督的及时性和科学性。首先，县级及以上政府通过制定与执行区域、行业节约集约用地标准，开发节约集约用地技术，实现土地资源的节约集约利用。其次，建立产业集聚区用地的动态监测信息平台，实现用地数据的时时获取、存储和统计，加强对产业集聚区土地利用的监督和管理。最后，提高基层土地管理部门工作人员业务能力，加强违法案件查处 、信息技术数据统计、闲置土地综合整治等业务工作。

（四）完善土地产权和税费制度，建立有利于土地节约集约利用的收益分配机制

产权制度是分配制度的前提和基础。土地产权明晰，一方面可以更好地发挥土地产权制度的内部激励和约束功能，保障主体对土地利用和保护的长效性；另一方面能更好地发挥土地产权制度的外部交易功能，比如加快土地流转的速度，减少了土地交易成本，使得土地可以更好地在不同产权主体之间进行交易，实现土地资源的优化配置。当前，农村土地产权制度的改革的核心内容主要是保护集体和农民的权利。明晰土地产权主体，让集体经济组织（而不是农村行政组织）成为土地使用交易的主体，完善集体成员参与集体事务的决策机制，集体可以依法进行土地使用情况的监督管理，负责农村土地的承包、转让、出租、入股、抵押等的管理工作。同时集体拥有土地的终极所有权，并通过一定的收益权来体现。

完善土地税费制度，遏制土地资源浪费。近年来，我国从法律政策上确立了最严格的耕地保护制度和最严格的用途管制制度，但是耕地保护和用地节约集约的落实效果不尽人意。当然原因是多方面的，而其中一个主要原因就是缺乏用经济手段来保护和调节。目前土地税费征收重点在流转环节，对于占有领域征收力度较小。完善土地税费制度，需要提高耕地占用税，把占用农用地造成的农民经济、社会、机会代价和下一代人的损失纳入市场成本；加强对闲置土地的清查力度，对闲置土地征收闲置费；鼓励企业增加投资，促进土地集约利用，将土地集约利用水平提升引致的部分土地增值不予增收土地增值税。

上述的措施只是保障产业集聚区土地节约集约利用的外部制约性条件，我们知道不同区域行业的土地产出率存在差异性。可见，提高产业集聚区土地节约集约利用水平还需要区域产业结构升级和梯度转移。故土地利用政策和产业政策的相互协调和配合方能确保土地节约集约利用的时效性和长效性。

[1] 张 迪,郭文华.城镇化对土地利用的影响浅析[J].国土资源情报,2010, (5):43-47.

[2] 陈美球,程 剑,刘 辉,等.我国农村土地管理中两个“严格”政策面临的困境及对策[J].江西农业大学学报社会科学版,2009,(2): 1-4.

[3] 罗 峰.竞争与合作:地方间关系的历史钟摆[J].社会主义研究,2012,(2):35-40.

[4] 阮建青.中国农村土地制度的困境、实践与改革思路[J].中国农村经济,2011,(7):92-96.

[5] 谢志强,吕 鹏.城镇化进程中的土地政策与路径选择——基于属性与权利的视角[J].人民论坛,2011,(24):8-11.

[6] 郭春华.我国耕地保护的主体行为及其对策建议[J].现代经济探讨,2005,(3):28-31.

[7] 王康旭.行政指导在公益征收中的现状及完善研究[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2013,7(1):87-91.

[8] 李培祥.城市产业结构转换与土地利用结构演变互动机制分析[J].安徽农业科学,2007,(31):69-70.

[9] 肖更生,许华夏.对重污染企业退出的财税补偿范围的思考[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2010,4(4):68-71.

A Study of Long-term Mechanisms to Promote More Economical and Intensive Land-use in the Process of Urbanization

HU Chun-xiang
(Department of Marxism-Leninism, Xinyang Normal University, Xinyang 464000, Henan, China)

Aggregation is the most remarkable characteristic of urbanization. The cultural industry has a closed and mutual relation with economical and intensive land use. In actuality, the condition of land use is unoptimistic in county industry clusters. The article puts forward some ideas and proposals for establishing long-term mechanisms of land use, such as resources protection, business regional cooperation, scientif i c planning and land value-added income distribution.

urbanization; cultural industry clusters; economical and intensive land-use; long-term mechanisms

F301.2

A

1673-9272(2014)01-0079-04

2013-10-22

河南省科技项目：“河南省促进创新型产业集聚区建设对策研究”（编号：112300420028）；河南省教育厅人文社科项目：“生态文明视角下的我国农村土地节约集约利用制度研究”（编号：2013-GH-545）；河南省教育厅人文社科项目：“手机上网对大学生思想政治教育影响及对策研究”（编号：2013-QN-310）。

胡春湘（1982- ），女，河南信阳人，信阳师范学院马列部讲师，硕士，研究方向：马克思主义理论研究。

[本文编校：李浩慧]