地方政府环境治理社区合作模式的中外比较分析

汤妤洁

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）

地方政府环境治理社区合作模式的中外比较分析

汤妤洁

（广西大学 公共管理学院，广西 南宁 530004）

以社区为平台的社区内多元主体合作的环境治理模式已成为当前最行之有效的环境治理模式之一，目前国外基于社区合作的环境治理模式总体上呈现去行政化趋势强、多元主体参与程度高以及环境政策充分支持的特点，而国内基于该模式的环境治理实践则更多的呈现出能人治理导向、行政化导向和内部互动缺失趋势，通过比较分析两者在制度层面、多元主体参与和资源配置方面的差异，结合我国地方政府环境治理的具体情况，有针对性的提出了完善参与制度、加强非营利部门和志愿者的管理以及在政府主导下加大多元主体参与力度的管理意见。

环境治理； 社区合作；比较分析

一、文献回顾与理论溯源

早在20世纪初期，环境问题已成为人们关注的普遍社会问题。随着工业化、城市化和全球化的发展，环境问题不论在发展中国家还是发达国家都成为影响经济、社会、人民生活质量的主要因素，国际环境治理理论指出，环境治理是有效解决当前全球面临的污染严重和自然资源退化问题的途径，而作为当今政府的重要职能之一，环境治理要求政府在保持高经济增长速度的同时，提高环境质量以改善人们的生活质量。在我国，公众把环境问题列为最关心的社会问题，如何使社会经济沿着可持续发展的轨道运行也成为我国政策决策者关注的话题。当前，我国党和政府高度重视环境问题，要求地方政府充分发挥环境治理职能并不断加大投入力度。但是，我国政府在环境治理的措施和手段上仍然沿用传统的第一代治理范式—即过度依靠政府和市场，没有认识到环境问题是少数难以通过完全私有、继而在市场的基础上加以调节的物品之一，政府的过度包办往往会越来越不受欢迎，同时面临的问题也越多。

因此，当前学术界致力于建立一种新的高效、平等、合作的环境治理模式，寻找一种政府和市场之外的，能够克服传统的官僚，讲究程序的“基于结果”（Results-based）或有共同目的感（Sense of Common Purpose）的环境治理主体。社区必然成为了必不可少的治理主体之一。目前世界上很多地区，社区被承认为一种最基本的环境保护方式，在环境治理上也取得了一定的成效[1]。然而，社区作为环境治理的单一主体也受到多方面的质疑：一方面，目前环境污染相当程度是由政府引导下的发展导致，社区的环境治理难以与之抗衡；另一方面，市场机制中蕴含的特有效率，社区行动也难以企及。所以，社区在承担了越来越多的政府环境治理职能后，如何弥补市场和政府的失灵以及自身的不足解决环境的复杂问题，学术界越来越认识到要建立一个以社区为基础的多主体合作环境治理方式。这种方式要求计划者和参与者相互倾听相互理解，共同承担确定与解决问题的责任，目前，虽然在具体运作模式上还存在着各种差异，但在一些国家和地区的以社区为基础的环境治理问题上，这种方式达到了极大的成效。当前中国地方政府的环境治理模式仍然是以政府的至上而下的传统治理模式为主，虽然出现了少数社区合作的环境治理实例，但是跟国外的社区合作产生的巨大社会效应相比，仍然有一段距离，本文拟通过对比中外地方政府环境治理的社区合作的具体运作模式，分析中外在具体运作模式上的异同，找出适合我国国情的，更高效的环境治理社区合作模式的建设方案。

二、国外基于社区合作的环境治理

（一）国外基于社区合作的环境治理模式概况

80年代初期，社区环境管理作为解决棘手环境问题的新途径在北美洲开始出现，它的出现是由于统的自然资源管理机构办事效率越来越低，公众显示出对生存环境越来越高的期待值和越来越高的参与兴趣，以及更广泛的政策许可使公众有可能参与到决策过程中来。受这些观念转变的影响，国外环境与自然资源部门意识到有必要改变以技术见长的官僚政治结构，将社区的意志融入决策过程。并且环境与自然资源部门已经将协作作为一种越来越普遍的管理方式，这种协作方式，将形成新的内部组织结构和制度规范，被定义为是一种“以地方自愿参与为导向的，旨在找出并解决现有公共机构所无法解决的资源与管理的问题的。起初这种模式在美国和加拿大被广泛运用到地方政府环境治理实践方面，例如美国西部的社区组织与美国森林维护部门共同致力于制定社区自然资源管理计划，或是与美国地表矿办公室合作致力于某一流域的治理酸性矿排放物，这些实践结果几乎都显示了社区合作的环境治理模式更能有效的利用和配置当地资源，节约环境治理成本，产生比单个环境治理主体更好的社会效应。因此，环境治理的社区合作模式被世界其他国家和地区广泛接纳和采用，如印度加尔各答运用社区合作的力量督促政府解决了当地水资源短缺和贫民窟的住房问题，南亚的红树林治理也通过这种新型的环境治理模式达到了新的成效。

（二）国外基于社区合作的环境治理模式特点

近几年的研究表明，虽然环境管理的社区合作模式理念得到广泛的认同和采用，但是由于各地区的具体情况和环境的差异，不同地区的社区合作模式的具体操作方式也存在着差别，但总体来说，国外社区合作的环境治理模式呈现出以下几种特点：

1.去行政化趋势明显

国外基于社区合作的环境治理模式的理念是为了改善地方政府的环境管理部门办事效率日益低下的现象引入合作的机制，让当地社区民众、企业、专家顾问、非营利组织、志愿者等团队加入环境合作政策的治理和实施的过程中来，通过各方力量的整合利用，完成环境问题的解决，这种合作机制要求在新的合作团队中成立新的内部组织和制度规范，统筹安排资源的配置、组织的行动和人员的调动。在社区合作的模式探讨初期，国外学者提倡由政府主导的指导型合作模式，例如1999年美国的AMD西部硬石矿排出的酸性矿物废水解决事件就是由两个联邦机构担任了关键的角色—地表矿治理执行办公室和环保署，这两个政府机构负责了这起环境事件调查、分析、解决的几乎所有环节，而其他地方团体主要担当支援和赞助的责任。

近年来，这种以政府为主导的模式遭到了否定，因为国外社区管理的主要发动力量在基层，因此国外学者越来越强调非营利组织、专家学者、私有企业的参与，对政府的介入并不看好。例如2011年加尔各答的“水资源短缺计划”和“贫民窟救援计划”就是由社区自行组织的，非营利组织充分参与的，由专家学者领导的一种多元合作的运作模式，政府在整个过程中只负责保证政策措施的实施，提供必要的援助等方面。这种政府介入更少的社区合作模式被越来越认为是更有效的、更能节约成本的、能带来更大社会效应的合作模式，去行政化逐渐在国外成为一种社区合作的新趋势。

2.民众、私有企业、NGO的充分参与

在国外很多国家，例如美国和加拿大，社区实际上是地方行政机构最基层的一层，也是民众参与政治的最基层的政治途径，因此环境治理把“社区”作为治理的主体实际上就保证了民众对环境治理的高参与度[2]。相对于20年前参与环境建设的主流为环保主义者而言，现在美国和加拿大几乎所有的组织和市民都已经意识到环境污染所带来的危害，并以实际行动来确保周边环境的清洁和美化，对于环境政策也表示了相当高的关注度。

国外私有企业在环保和社区环境治理方面也起到重要的作用，例如：纽约市有许多企业被称为“环保先锋”或“环境友好型企业”这些企业已经意识到有良好的环保声誉，积极投身到社区环境治理活动中去才能赢得更多客户。

而国外NGO对于环境治理的贡献更是巨大的，NGO通常在社区不遗余力的宣传环境治理的先进理念，经常性派遣志愿者维护社区环境，与社区居民沟通环境保护的观点，协助当地政府部门管理污染超标的企业，在社区合作的新机构中往往发挥领导作用。

3.政策环境的支持

国外政府对于社区各方参与环境治理的态度是宽容的，美国几乎各州都有广泛的政策许可让公众可以参与到环境保护的决策中来，对于非营利组织，美国政府更是授权其可以协助政府部门一同管理污染超标的企业，例如治理废水排放的环境问题时，联邦环保署同意地方环保社团也已支援非点源污染的治理和防护；欧洲各国曾召开会议，让相关的非营利组织都参与到废物总量的标准化管理中来。

除了政策之外，在资金方面，除了政府会划拨出一部分财政资金支援社区合作的环境治理团队，很多当地的私营企业也会对其进行赞助保证团队的运行正常，在这样的情况下，国外社区合作的环境治理才能取得长足的发展。

三、国内基于社区合作的环境治理

（一）国内基于社区合作的环境治理概况

我国社区合作的环境治理概念是随着我国对社区管理体制的研究而发展起来的，对于社区合作的环境治理目前并没有一个明确的定义，但目前国内学术界逐渐认识到传统的环境管理主体在解决环境问题上的失效，认为社区将成为环境治理的一个新平台，并提出环境治理应引入公众参与、建立与NGO、私有企业之间的资源共享平台，形成本地社区的网络体系，共同解决环境棘手问题。

（二）国内基于社区合作的环境治理主要特点

近年来，我国社区合作的环境治理理念越来越多的运用到自然资源保护区的实践中来，部分乡村也运用社区合作的理念自发形成了环境保护与建设的自组织[3]。由于我国具体国情和政策环境等方面的差异，我国社区合作的环境治理在具体操作模式上呈献了与国外的差异，表现为以下几方面特点：

1.能人起着主导作用

纵览我国自然资源保护区及农村环境保护实践，能人已经成为环境治理的社区合作组织中的主导作用，所谓能人模式，即政治与经济因素高度耦合的能人在社区经济发展以及公共事务中起着重要的作用，也就是说社区中的能人更多的与财富地位相挂钩，又逐步与政治权利相耦合[4]。能人模式具有一定的优势，即能人一般都是在社区内经济地位较高的人，民众普遍认为由这样的人领导社区合作的新组织能保证的环境污染相对减缓的情况下，经济得到高速发展，实现当地社区的共同富裕，也由于能人的声望优势，更多的当地非营利组织以及私人企业参与到环境治理中来。

目前，能人模式在我国环境治理的社区合作具体操作模式中非常普遍，一方面是受执政党政策、市场经济所激发的普遍求富心理，另一方面，由于先富群体对于政治权利的诉求，促成了这种模式的发展。在当前能人模式下，能人往往是地方的政治领导人，既是环境政策的制定者，也是环境的治理者，这就使社区合作机制下产生的新组织机构很难代表社区的意志，而是代表政府的代言人，对于能人的决策制定也很难有监督与制衡的机制。从长远看，能人模式不应当成为社区合作的主要模式，还原社区合作的本质，社区合作产生的新机构应充分代表社区的意志，才能从根本上解决环境问题。

2.行政化趋势强

社区合作的载体是社区，是以社区为平台开展的多元主体的环境合作治理模式，在我国，为了方便进行组织与协调，降低交易成本，社区合作往往依托居委会或村委会为组织载体，我国法律规定城市与农村按居民居住地设立的居民委员会以及村民委员会是基层群众自治性组织，具有自我管理、自我教育以及自我服务的自治功能，有权决定社区内的公共事务，例如资源利用和环境保护等，从这种角度来看，居委会和村委会应当是当地居民和村民利益的真正代表，但是这只是一种理想状态，在大部分情况下，我国村委会和居委会往往倾向于政府，这是由于政府权力深入底层对社区边界造成了破坏，这种国家权力对基层社区的主宰作用表现在一方面社区传统文化被认为取代，以官方文化和政治形态替代，另一方面，居委会管理人员和乡村干部由上自下的产生，他们实际已成为国家与村民之间的“承包人”，破坏了社区自下而上产生自己的权威的社会自发机制。因此，在我国社区合作的平台往往具有行政化过强的特点，这种特点从长远看会弱化社区合作新机构的权威和社会纽带，降低社区成全的认同感，不利于环境的治理。

3.社区内部互动较少

社区合作的环境治理模式是一个在综合的系统工程，需要以环保部门为核心，辅以多部门的配合以及多主体的努力，如需要国家发展和改革委员会、银行、财政、农业以及建设等部门的配合与支持，在社区内部，要发展与本地私营企业、非营利组织和专家顾问的多向合作，单靠环境保护部门与社区居委会两方面的努力是不够的。我国现阶段社区合作内部互动较少主要体现在两个方面，一方面，由于我国特殊的政策环境，我国环境治理的社区合作机制主要都为政府主导，但目前我国环境管理的现状不是以环保部门为核心，而是处于多部门分割状态，往往一个环境问题的解决找不到确切的负责部门。另一方面，由于民众的参与意识不够、我国法律对于非营利组织注册门槛过高、以及许多地方性企业对于环境保护意识不强烈的原因，我国社区合作的环境治理模式基本上停留在社区与政府的对话层面，多元主体的参与程度不高。

四、中外基于社区合作的环境治理模式对比

在中外基于社区合作进行的环境治理实践比较中不难发现，尽管在具体操作模式上有所差异，中外地方政府环境治理的社区合作模式仍然呈现出一些共同点。在治理主体方面，都是以多元化的社区环境治理主体，推动社区环境的保护和治理，以图达到社区公共利益的最大化。在中国，虽然目前仍然以社区和基层单位为主导，但是社区治理主体逐渐走向多元化，除了政府，还有社区自治组织、非盈利组织、社区民众以及私有企业。而国外的社区治理主体是以社区为主，地方政府和非营利组织以及当地民众共同治理着社区，由此可见，中外环境治理的主体都趋向多元化的趋势。在政府与非营利组织合作方面，中外社区合作模式都强调了加强非营利组织的参与力度，提高志愿者服务社区的频率。

（一）中外环境治理的社区合作模式存在的差异

由于中外环境治理的社区合作模式的发展阶段不同，政策环境、居民素质等差异，中外社区合作治理环境的模式呈现了一些不同之处：

1.社区合作的治理结构差异

中国的社区环境治理是社区治理的一项内容，深受政府的控制和影响，这是受计划经济时代政府行政全能的观念影响的，政府全能主义的渗透到人们的经济生活、政治生活、文化生活各方面，虽然改革开放以后，社会转型和经济改革对政府行政全能主义提出了挑战，但是政府完全脱离全能主义转变职能的进程还尚在进行中，政府组织和非政府组织的关系并未完全撇清，因此在中国的社区合作的环境治理模式经常出现政府主导或社区合作形成的新机构领导人为政府“代言人”的情况。在国外，由于大部分国家的权力来自基层社区，因此社区环境治理具有更多的自治性，在社区合作产生的新机构中，政府部门也往往不能起到主导作用，这是由于“市民社会优于或限于国家”的国家与社会关系架构，国外环境治理社区合作的主导是社区本身而非政府，这是中外社区环境治理结构最大的差异之处。

2.社区合作的资源差异

由于国外环境治理的社区合作模式发展的时间相对较长，对于环境治理的解决途径已经有了较为全面的研究，对于环境治理手段的专业化程度和环境问题的解决质量也比较高。中国社区合作的模式发展时间比较短，针对社区环境治理的社区服务种类比较少，对于环境问题治理专业化程度还不高，这主要是因为大部分国外的社区合作模式都已经建立了比较完善的社区合作网络平台，构建了较为完备的合作纽带，实现了合作组织的资源共享。目前国内的社区合作平台建设还处于初级发展阶段，社会纽带的构建和资源的共享还需进一步完善。

在资金来源方面，中外社区合作也有所不同，中国社区合作的经费有些是由非营利机构所提供，其项目运作资金源自于和政府的合作，少部分来自社区自筹，大部分的环境治理经费来自于政府的行政拨款。而国外社区合作的环境治理经费大部门都是由政府和非营利机构签订项目合同而提供，而非营利机构的项目运作经费大量来自于个人和企业的慈善捐款。由此可见中外在社区合作经费来源存在着差异性。

3.志愿者与非营利组织

中外环境治理的社区合作实践中，非盈利部门与政府的关系存在着很大的不同，众多非营利机构与政府的关系还没有明确化和制度化，机构缺乏自治性和自主性，自治性和自主性的缺乏将影响到非营利组织与政府的合作，例如资源、规范和服务供给领域难以实现资源的合作和互动，当前中国非盈利政府与政府的关系还没有从制度上得以确认，政府通过购买服务的方式与非营利性组织合作，虽然实践层面上有所进展但是制度层面上还未形成。

在志愿者方面，国外许多机构都会以招募形式获取志愿者，在社区合作新机构中协调主管的志愿者，是领取薪酬的专职人员，专门负责招募、培训、管理，对于志愿者的培训和管理都发展得较为成熟。而中国的志愿者吸纳和管理都不如国外的制度完善和成熟，一方面是由于目前中国还没有一个成熟的机构或组织专门负责管理和运作志愿者的招募的志愿活动，另一方面，中国志愿者大部分由社区中的退休人员或者空闲人员为主，虽然有些志愿者是专业人士，但是只占到志愿者总数极少的一部分。

（二）对比中外环境治理社区合作模式的启示

通过对比中外环境治理社区合作的具体操作模式不难发现，目前中国社区合作模式的发展还停留在初级阶段，社区合作无论在制度、资源共享和多元主体合作方面都有待加强。通过分析国外环境治理的社区合作模式的成功经验，我国环境治理的社区合作模式的完善可以从以下几个方面努力：

1.完善参与制度

与国外广泛的政策支持公众参与环境治理的制度不同，我国目前环境保护的公众参与机制还相当不完善，我国《环境保护法》规定：一切单位和个人都有保护环境的义务。《环境影响评价法》也规定环境影响需要公众参与，对环保有重大影响的项目要开听证会。尽管法律规定民众可以参加环境治理，但是我国公民在环境保护中的参与机制还不健全。首先，参与路径及本市自上而下的，缺乏自下而上的路径，通过问卷、访谈、听证会的形式参与环境治理，民众完全是被动的，缺乏主动参与的路径和平台。其次，参与的范围狭窄，环境治理涉及一系列的程序，包括调研、评估、论证、决策、实施。我国公民目前还只能参与到调研等有限的环节，对这些环节的参与往往也是象征性的，这就降低了社区代表民众意志自行解决社区环境问题的质量。因此，完善参与制度是保证社区合作多方主体合作的首要条件。另外政府应该培育与壮大生态公民社会, 并支持其参与生态管理过程；培育与提升公民个人的生态责任意识, 并激励其参与生态管理过程[5]。

2.完善非营利部门和志愿者的管理

在对比中外环境治理的社区合作实践后不难发现中国的非营利部门和志愿者的管理没有专门的有效的制度与部门。对于非营利组织的管理方面，在中国，法律法规对于非营利组织的设置门槛较高，许多民间公益组织由于达不到法律规定的设立要求，被拒之门外，无法发挥作用，另一方面，政府与非营利组织的关系得不到制度上的认可，导致非营利组织缺乏自主性和自治性，影响社区合作组织的资源、人员和资金方面的共享。在志愿者的管理方面，我国需要建立一个专业的志愿者管理的部门，负责招募、管理和培训志愿者，提高志愿者的专业水平，加强志愿者对环境治理的社区合作组织的投入。

3.政府引导为主，加大多元主体的合作

与国外环境治理要求弱化政府影响不同，我国由于受国情影响，在环境治理的社区合作模式中，政府仍然并应当其主导作用，这是由于政府在我国具有的权威性和强制性能够保证环境治理政策充分被接受和实施。但是，由于当前我国环境治理的社区合作模式仍然以政府为主导，导致环境治理的社区合作机构中的领导人多数是政府的代言人，而环境问题的产生往往也是与当地政策的环境政策息息相关。因此环境治理从污染到治理的主体往往都是政府，这样的模式很难代表社区民众的意志；而社区合作机构领导的权力往往相对集中，没有有效的监督与制约机制，环境治理的成效往往非常缓慢。因此，考虑到我国的具体国情，我国环境治理的社区合作模式仍然应当以政府为引导人，但必须转变政府在社会管理中职能，下放社会管理权力重心，打破原先社会权力与国家权力一体化的局面，让更多在应市场经济体制形成的社会组织参与到社区管理中来[6-7]，同时大力加强与该社区内非营利组织、私营企业和志愿者团队的合作，达成资源的共享和有效配置，共同治理环境问题。

[1] 黄 淼.区域环境治理[M].北京:中国环境出版社, 2009:7-15.

[2] 孙桂华，杨清英等.国外及港澳台社区概论[M].北京:当代中国出版社.2003:155-165.

[3] 宋言奇.中国农村环境保护社区自组织研究[M].北京:社会科学出版社,2012:11-17.

[4] 陶传进.环境治理:以社区为基础[M].北京:社会科学文献出版处，2005:55-70.

[5] 彭芬文,邓文集.绿色湖南视域下行政文化的生态化需求及其社会化[J].中南林业科技大学学报(社会科学版),2013,7(5):106-110.

[6] 郑贵军,赵 睿.基于社区管理模型比较的小城镇社区管理的思考[J].中南林业科技大学学报（社会科学版），2013,7(5):118-121.

[7] 黄 鹏,杨明光.警民关系社会环境指标体系研究[J].湖南警察学报，2013,(1):44-48.

A Comparison Analysis Based on Community Cooperation Method of Environmental Governance Between China and Foreign Countries

TANG Yu-jie
(School of Public Management, Gunagxi University, Nanning 530004, Guangxi, China)

s: The environmental governance method based on community via cooperation of multiple subjects within community has now become one of the most effective methods of environmental governance. A comparison analysis based on this method between China and foreign countries is given and the differences of the two are mainly at institutional level, participation level and resource allocation level. The corresponding countermeasures are put forward to eliminate the differences causing the management problems in domestic practice based on community cooperation method of environmental governance.

environmental governance; community cooperation mode; comparison analysis

D625

A

1673-9272(2014)01-0125-05

2013-11-02

汤妤洁（1988-），女，湖南益阳人，广西大学公共管理学院行政管理2011级硕士研究生，研究方向：地方政府行为与公共政策分析。

[本文编校：徐保风]