执业兽医立法有关问题的思考

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（1.农业部兽医局，北京 100125；2.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

执业兽医立法有关问题的思考

曹翠萍1，蔡丽娟2，李卫华2，吴晗1

（1.农业部兽医局，北京 100125；2.中国动物卫生与流行病学中心，山东青岛 266032）

执业兽医是畜牧业特别是宠物行业发展到一定阶段的必然产物，同时也是社会分工精细化、服务专业化的必然产物。为加快执业兽医立法进程，加强执业兽医管理，促进动物疫病防控和动物诊疗行业健康发展，我们认真研究了当前我国执业兽医发展管理现状，分析比较了国外执业兽医立法特点，对我国执业兽医立法提出了一些建议。

1 我国执业兽医发展管理现状

1.1 执业兽医发展情况

我国兽医发展历史悠久，有据可查的史料可以追溯到西周，在漫长的发展过程中，积累形成了大量宝贵的兽医诊疗文化遗产，如《齐民要术》《司牧安骥集》《元亨疗马集》等著作，出现了像喻本元、喻本亨、广禅侯常顺等著名兽医，但是总的来说，兽医职业发展长期以来处于一种民间自发、低水平操作、缺少准入门槛和有效监督的局面，兽医职业的社会地位历来不受重视。当然这种现象与社会生产力发展水平、认知程度、科学技术水平和社会价值观念等都有着密切的关联。

近年来，我国畜牧业蓬勃发展，人民群众对公共卫生安全、食品安全和动物福利等问题关注度越来越高，这些都对执业兽医数量、业务能力、职业道德等提出了更高的要求。2005年国务院《关于推进兽医管理体制改革的若干意见》首次提出了“执业兽医”的概念，要求逐步实行执业兽医制度，从事动物疫病诊断、治疗和动物保健等经营活动的兽医人员，必须经过培训、考试，取得执业兽医资格；通过成立兽医行业协会等方式，实行行业自律，规范从业行为，提高服务水平。2007年新修订的《动物防疫法》新增了“动物诊疗”一章，对诊疗机构、执业兽医资格考试、执业行为等提出了原则性要求。2008年农业部出台了《动物诊疗机构管理办法》《执业兽医管理办法》《乡村兽医管理办法》等相关配套规章，进一步完善了动物诊疗管理法律制度建设。2009年，在充分研究美国、英国、日本等国家以及我国台湾地区执业兽医资格考试制度的基础上，结合我国兽医教育、社会需求等现实特点，农业部研究制定了我国的执业兽医考试方案，并在吉林、河南、重庆、广西、宁夏等5省（区、市）开展全国执业兽医资格考试试点。2010年开始在全国范围内组织开展执业兽医资格考试。目前全国已有64762人取得执业兽医资格，其中执业兽医师32830人，执业助理兽医师31932人。2009年兽医行业自律组织中国兽医协会正式成立。2011年农业部制定《关于推进执业兽医制度建设工作的意见》，明确提出执业兽医资格准入、注册管理、从业管理、继续教育等四个方面制度建设内容和要求，对未来一段时间执业兽医制度建设完善起到宏观指导作用。

1.2 现行执业兽医管理法律制度存在的主要问题

我国现行执业兽医管理法律制度在提高执业兽医队伍素质、保障诊疗市场有序发展、促进动物防疫工作开展等方面发挥了重要的作用。但是，随着经济社会的发展，现行的执业兽医管理政策法律制度也暴露出一些问题：

一是执业兽医管理法律内容不够全面。《动物防疫法》仅对执业兽医资格考试、执业兽医注册和义务等作了原则性规定。执业兽医作为一个行业，需要规范的方面很多，仅做原则性规定或者仅对某几个方面作出规定，对于整个行业管理来说远远不够。例如，执业兽医权利义务、注册管理、执业活动具体要求、实习、考核培训、法律责任等都需要进一步明确规定。随着执业兽医制度的不断推进，进入执业兽医队伍的人员将越来越多，要想保证执业兽医队伍的质量,让这支队伍更好更多地在动物诊疗保健以及动物防疫中发挥作用，就应当通过专门的法律对执业兽医人员进行管理。

二是执业兽医管理法律层次不高。按照《行政处罚法》的规定，除法律、法规、规章外，其他规范性文件均不得设定行政处罚，而规章仅可设定警告和一定数量罚款的行政处罚。目前尚没有专门的兽医法，只有《执业兽医管理办法》这个部门规章，在执业兽医管理和行政执法过程中存在着法律依据不充分、处罚力度不够的现象。由于执业兽医从业行为直接关系到动物和人的安全问题，是政府该管的重要事项，所以必须有完整的法津法规体系来加以规范，并参照执业医师、注册会计师、执业律师等行业的法律法规，通过立法对执业兽医这一行业进行管理。

三是执业兽医管理立法与国际接轨程度不够。从世界多数国家做法来看，动物卫生管理法律通常与兽医管理法律分开。动物卫生管理法律是用来调整动物防疫及其监督管理工作的，而兽医法是用来调整从事动物诊断、治疗、保健等活动的兽医人员的。近年来我国动物防疫法律法规不断健全完善，形成了《动物防疫法》为核心、部门规章、地方立法和规章配套的动物防疫法律法规体系。但在兽医管理法律制度方面，尚未出台专门的《兽医法》，与其他国家相比明显滞后和薄弱，不能适应当前动物卫生与兽医公共卫生的需要，与世界贸易组织（WTO）“动物卫生相关的一切措施均需要相应的法律支持”的规则还存在着较大的差距，此外，世界动物卫生组织（OIE）也把兽医立法作为评价一个国家兽医体系效能项重要指标。随着兽医国际交流、贸易的深入和增加，建立完善兽医立法的任务显得更为迫切。

2 其他国家和地区执业兽医管理现状

国外尤其是西方主要发达国家在执业兽医管理方面，已建立起了一套比较科学、完善的管理制度。研究美国、加拿大、澳大利亚、俄罗斯、法国、日本、以色列、南非等国家以及我国台湾和香港执业兽医立法和管理情况，借鉴他们的成熟经验和制度，对我国今后的执业兽医立法将会起到积极的推进作用。

主要发达国家和地区由于在国家结构方面或实行联邦制，或实行单一制，导致在执业兽医管理法律制度方面也表现出不同的层次特征。一些联邦制国家如美国、加拿大、澳大利亚，执业兽医管理被认为是各州的事务，故目前并无联邦统一立法，而是各州自行立法。在这些联邦制国家，某些组织，如澳大利亚兽医协会（AVA）制定了澳大利亚兽医行为准则(Code of Professional Conduct)，美国兽医协会（AVMA）和美国兽医管理委员会联合会(AAVSB)分别制定了兽医从业示范法（Model Veterinary Practice Act）和《兽医从业示范法注解版 》（Veterinary Medicine Practice Act Model with Comments），这些机构虽然没有立法权，无法强制实施,但是他们从不同视角出发制定的这些示范法，可以作为各州（省）立法机关制定相关兽医管理法律的参考，因此虽无国家统一立法，但联邦各州（省）执业管理制度大致相同，具体情况稍有差别。但也有联邦制国家如俄罗斯，将执业兽医管理纳入了联邦立法的范围，在全国实行了统一的执业兽医管理制度。在单一制国家则不存在上述问题，执业兽医管理概由中央统一立法，如日本兽医师法、英国兽医法和以色列兽医师法分别制定于1949年、1966年和1991年。我国台湾地区也在1959年制定了兽医师法，其后又进行了3次修订。就本课题研究范围所及，这些国家和地区目前均已制定了专门的执业兽医管理法律。它们在法律内容和管理制度等方面相互借鉴、吸收，使得各国（地区）的执业兽医管理制度呈现出越来越多的共性。当然，由于民族传统和国情的不同，各国在具体制度安排方面也存在着一定的差异。总的来看，各国（地区）的执业兽医管理立法主要有以下几个特点：

（一）普遍实行执业兽医资格考试制度。 美国、加拿大、日本、英国、以色列以及我国台湾地区都实行执业兽医资格考试制度，以通过考试作为执业准入的必要条件。

（二）执业兽医执业内容明确。根据美国兽医法律协会统计，兽医执业内容的定义源自2006年多起兽医相关法律案件的关键之处，美国多个州修改其兽医执业法律时也是考虑了这些重点，目前美国各州执业兽医执业内容都相对明确，多从6—7个方面规定了动物疾病预防、诊断、治疗等活动的具体范围、内容和实施手段等。

（三）重视执业兽医继续教育。加拿大阿尔伯塔省兽医法对执业兽医继续教育计划和最低标准作出了规定。美国俄亥俄等多个州的兽医立法中将执业兽医继续教育作为执业年检的审批依据。

（四）罚则重，违法成本高。仅以对非兽医人员从事兽医活动的惩罚为例，在以色列，根据违法性质及严重程度，可判入狱监禁1—3年，在日本处以二年以下的徒刑或一百万日元以下的罚款，或二罪并罚，我国台湾则是处新台币三万元以上十五万元以下罚款，并没收其所用之药械。

（五）强制要求执业实习。日本兽医法要求，执业兽医在取得资格证后，必须到大学与兽医学相关的学院、学科的附属机构的动物诊疗机构或者是在农林水产大臣指定的诊疗机构进行临床研修；英国要求考生参加考试前必须进行一定时间的临床实习。

（六）强制入会要求。一些国家和地区对于执业兽医有入会的强制要求。如我国台湾地区的兽医师法规定，兽医师不加入所在地兽医师公会，不得执业；加拿大、英国也有加入兽医协会或皇家兽医学会才能执业的类似规定。

3 我国执业兽医立法建议

“小智治事，大智治法”。执业兽医管理法制化是各国兽医管理的基本经验。我国必须加快执业兽医管理立法进程，尽快制定兽医法，规范执业兽医的准入、许可、从业，加强诊疗机构和兽医协会管理，使之有法可依。

3.1 执业兽医管理立法的必要性

一是保证公共卫生和动物健康的需要。我国是畜牧业大国。2012年我国家畜饲养量近20亿头（只）、家禽近180亿只。随着人们生活水平的不断提高，宠物饲养量也急剧增加，据不完全统计，2013年全国宠物总量超过1亿只。动物饲养量如此之多，动物防疫工作显得尤为重要。过去我们更多的是注重政府兽医工作体系的作用，没有调动发挥广大执业兽医在动物防疫和公共卫生中的作用。而从国外经验看，执业兽医作为一支高素质专业化队伍，在动物防疫中的作用不容忽视。2008年，世界动物卫生组织总干事Vallat在第29届世界兽医大会上表示，公共部门与私营部门以及诊疗机构之间的合作是预防和控制动物疾病和人畜共患病的关键。只有通过立法，明确执业兽医的权利和义务，规范执业兽医的行为，更好地发挥执业兽医在基层防疫中的作用，才能真正形成群防群控的良好格局，促进动物健康和公共卫生工作的发展。

二是建立良好的动物诊疗秩序的需要。近年来宠物诊疗市场发展迅速，与市场需求不对称的是动物诊疗水平参差不齐，设施设备简陋、执业兽医缺乏，防疫意识淡薄、医患纠纷频现等现象。另外，近几年来随着经济社会发展和国际交流的增多，境外执业兽医来华从事诊疗活动的需求不断增加。如2010年广州亚运会马术比赛参赛国均派随队兽医，广州从化马匹运动训练场也有外籍兽医需求，同时受邀来华进行业务交流和合作的外籍兽医也越来越多。必须通过立法对执业准入、诊疗许可，以及从业行为进行管理，打造一支具备具有良好职业道德和执业水平的执业兽医队伍，从而更好地培育和规范动物诊疗市场发展。

三是兽医职业健康发展的需要。从某种意义上说，执业兽医水平代表了一个国家的兽医水平。目前我国执业兽医和兽医管理体制与动物疫病防控的要求还不适应，与发达国家相比还有很大差距。从执业兽医数量上看，根据2010年的统计数字，美国、英国、加拿大的执业兽医人数分别为9万、2.2万和1.2万，每10万人中兽医人数都达到了30余人，而在我国虽然社会上从事动物诊疗保健工作的人很多，但目前通过执业兽医资格考试，算得上真正意义上的执业兽医的，仅64762人，每10万人中兽医人数不足5人，执业兽医比例相差之悬殊可见一斑。从兽医人员整体素质上看，日本、美国、加拿大、英国等国家在20世纪中叶已经实行国家执业兽医资格考试，大学学历或者取得DVM是考生的基本要求，要通过考试，还必须具备扎实的兽医科学理论知识以及临床实践能力。另外在很多国家，包括美国、意大利、爱尔兰、新加坡等，执业兽医的继续教育都有强制性要求。日本、加拿大、英国、美国等国家的兽医职业道德也受到法律的约束。而我国现有的社会兽医总体来说学历层次较低，年龄结构老化，从业的专业化和规范化水平不高，职业道德有待提升。从兽医人员社会地位上看，在国外，执业兽医是一个受人尊重的职业，且收入较高。比如，美国兽医的年收入一般可以达到10万美元左右，而美国的国民平均年收入为4万余美元；英国的中等收入为2.5万英磅左右，而根据英国兽医从业协会的统计，兽医的起薪就在3万英磅到4万英磅之间；加拿大兽医年收入在5万加元到10万加元之间，而加拿大的中等收入为4万加元左右。而我国长期以来兽医社会地位不高，收入低下，侵犯兽医人身安全和名誉、扰乱正常执业的情形屡见不鲜，“兽医”二字也经常在一些场合以贬义出现。在多数国家和地区，“兽医”二字是通过立法加以保护的，谁都不得违背原意进行滥用。

3.2 执业兽医管理立法的可行性

目前，我国在执业兽医制度建设方面做了些实践和探索，为《执业兽医师法》立法奠定了以下基础。一是法律基础。依照《动物防疫法》规定，颁布了《执业兽医管理办法》《动物诊疗机构管理办法》《执业兽医资格考试管理办法》等配套规章及规范性文件。二是人数基础。开展执业兽医资格考试，目前有6.4万多人获得执业兽医资格。三是工作基础。近年来，我国积极推进执业兽医制度建设，加强动物诊疗机构管理，规范执业兽医从业行为，加强法律制度宣传，依法执业的氛围日渐浓厚。四是组织基础。2009年经依法登记注册成立了中国兽医协会，在行业指导、服务、协调、维权和自律等方面发挥了一定作用。另外，地方兽医协会也在稳步推进之中。五是研究基础。近年来，有关部门组织收集、整理、翻译和研究了有关国家和地区兽医人员管理法律制度，为制定与国际接轨并适合我国国情的《执业兽医师法》积累了宝贵经验，同时，有关部门也已组织开展兽医从业人员调研工作，为准确分析兽医队伍建设现状，明确兽医队伍建设思路，做到底数清、心里明。六是社会基础。兽医立法受到社会各界广泛关注。多位有影响力的全国政协委员、人大代表通过提案建议、会议等方式，呼吁制定我国兽医人员法律。此外许多国家特别是与我国有动物及动物产品贸易的国家非常关注我国的兽医立法进展，并通过贸易特别关注表达了他们对此的关切。世界动物卫生组织（OIE）、世界兽医协会等国际组织也多次表示愿意为我国兽医立法提供相关帮助。

所有这些均为推进《执业兽医师法》的立法创造了有利条件。

3.3 执业兽医管理立法应坚持的原则

执业兽医立法应当合乎社会发展和立法规律，合乎国情和民情，做到合适、合理、完善。一是要正确处理政府与市场的关系，力求做到不越位、不缺位、不错位；二是处理好引导与惩罚的关系，重视法律对人们的引导，从制度上预防、制止违法行为的发生；三是处理好法制与德治的关系。将法律规范的权威性和强制性与道德规范的感召力和劝导力有机结合起来，使二者相辅相成、相互促进。

3.4 执业兽医管理立法要明确的问题

制定执业兽医管理法律，建立完善的管理制度，需要明确以下问题：

一是调整范围。律师法、注册会计师法分别将律师事务所、律师协会以及会计师事务所、注册会计师协会纳入法律的调整范围。在执业兽医立法中，除了执业兽医外，还应明确兽医执业机构、兽医行业自律组织的法律地位，对乡村兽医、军队兽医、境外兽医的管理做出原则性规定。

二是执业兽医资格考试制度。实行执业兽医资格考试制度，是世界上多数国家和地区的通行做法，对于提高执业兽医质量，保障动物健康和公共卫生安全至关重要。近年来，通过实施考试制度，主管部门积累了大量的实践经验，为继续坚持执业兽医资格考试制度奠定了基础。为了筛选出综合素质过硬的执业兽医，在考试设置上，依然应当分为综合知识考试和临床技能考试。关于临床技能考试，可以参照国外做法，探索实行兽医学院认证制度，重点对其临床实践能力进行认证。在通过认证的兽医学院临床技能考核合格的毕业生，仅需通过综合知识部分、无需参加临床技能考试就可取得执业兽医资格；未经认证的兽医学院合格毕业生，则两项考试都要参加。另外，随着执业兽医制度的推进，执业兽医资格考试影响范围的逐步扩大，港澳台居民、取得国外兽医学历的中国大陆居民、外国人参加考试情形也应做出原则性规定，或另行制定专门规定。

三是兽医执业注册制度。兽医执业注册制度是对兽医执业活动的一种重要监督管理制度。经注册的执业兽医，方可从事动物诊疗、开具兽医处方等活动。为了加强注册管理，要进一步明确兽医执业注册范围、注册条件、注册程序、注册变更与注销等有关事项。另外要探索通过继续教育、考核、年检等方式，促进执业兽医不断汲取新的知识，保证动物诊疗、保健服务质量，此举也有利于加强兽医部门对兽医日常监督管理、保证兽医部门及时了解兽医行业情况、有针对性地制定行业发展政策。

四是兽医实习制度。兽医行业是一个特殊行业。行医水平的高低优劣，直接决定了生命的存亡和生存质量的高低。为保障安全可靠的动物诊疗服务，要研究建立兽医实习制度，或将实习作为报考执业兽医资格考试的前提条件，或将实习作为取得执业兽医资格、进行执业注册的前提条件。为此，要研究设立实习时间、内容、程序、管理、机构等配套要求，全方位推进兽医实习制度。

五是兽医执业规则。法律应对执业兽医的权利和义务作出具体规定。关于执业兽医权利的规定，要体现出国家对执业兽医的保护，任何组织和个人不得侵犯执业兽医师的权利。关于执业兽医师义务的规定，要明确规定执业兽医必须做什么，应该怎样做。要规范兽医的执业行为，对兽医执业作出一些禁止性或者限制性的规定，明确兽医的行为准则。此外，鉴于执业助理兽医师和执业兽医在业务水平上的差异，还应对助理执业医师的执业范围及其权利和义务作出相应规定。

六是兽医违法行为处罚。要进一步梳理违法行为种类，加大对违法行为，包括执业兽医违法行为、非兽医人员从事动物诊疗活动和损害执业兽医权益行为的处罚力度，提高违法成本，依法规范兽医诊疗市场的良好秩序。

S851.33

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：1005-944X（2014）06-0001-05

吴 晗