大规模人口流动与高密度集聚下的开放式城市治理结构
——基于“新型产业工人”需求结构的分析*

韩福国 陈有德

大规模人口流动与高密度集聚下的开放式城市治理结构
——基于“新型产业工人”需求结构的分析*

韩福国 陈有德**

作为人类现代生存的有限空间，城市的公共安全是现代国家治理的核心议题，而基于城市人口大规模和高密度集聚基础上的城市公共安全，更是中国急需重视的问题。本文在流动人口的视野下，针对中国流动劳动力的主体——“新型产业工人”对现代城市治理的需求结构，进行了实证性的调查分析。现代化进程中大规模的新型产业工人，对于城市发展具有基础性的意义，它使得城市空间的人口集聚呈现出高密度的特征，因此这一社会群体对城市空间的需求结构，直接制约着当下城市空间内的安全内涵和建构路径，也因此重新塑造着城市公共安全的内生结构，在某种意义上，它是所有现代城市发展议题的出发点和基础。本文针对这一群体的需求结构，提出了现代城市公共安全建构的政策路径：城市空间内的公共服务均等化、劳动权益维护机制、组织化表达和城市认同等，在此基础上形成一个开放式的城市治理结构，容纳对于城市发展至关重要的社会群体，这样才能真正实现城市本身的目的，即实现现代城市所必须体现的“市民的个人和全体的意志”。

大规模流动；高密度集聚；城市公共安全；新型产业工人；开放式治理结构

一、现代城市公共安全中的人口流动问题

城市是现代文明的载体,城市发展的历史就是一部人类发展历史的高度浓缩。当代科学技术和资本的全球化推动了城市快速发展,在规模上出现了城市群、 城市带、世界城市、全球城市体系等巨型化的趋势。少数的巨型城市空间联合体对人口等生产要素的集聚作用尤其突出，已经成为人类社会经济发展的主要空间组织形式，“城市就是国家”已经成为一个更加现实的事实。

城市安全是生活在其中的所有人的安全，但对于中国这样一个人口超大规模的国家而言，伴随着工业化和城市化而呈现的现代化，流动人口在工业化发展速度比较快的城市积聚，以及就地城镇化的范围，都不是一般意义上的城市化问题，而是一个超复杂的城市结构的内生稳定性问题。

城市空间内人口集聚力度的持续增加，引发出了诸多问题 ,包括社会公平和正义的问题、城市公共安全的问题、生态恶化和生态伦理、社会经济与文化的断层，以及城市生活和文化多样性的丧失等等。因此，我们必须要重新思考城市发展的方向和治理的模式，它直接关系到城市的公共安全结构能否被合理塑造，并且能否获得良好的治理绩效，也关系到一个国家治理体系的建构和发展。

（一）中国人口的大规模流动与高密度集聚特征

在1978年之前，中华人民共和国的城市是在人口户籍制度控制下的低度增加，通过人口的二元化管理结构中的人才筛选机制，农村人口部分地进入到城市当中。因此，造成了中国城市在改革开放后的迅速膨胀，它包括两个方面，一个是城市数量的迅速增多，二是城市规模的迅速扩大。

图1 1949年以来中国城市发展数目柱状图

这两个发展特点来源于1978年后的中国人口的大规模流动。据中国国家统计局统计，2012年中国流动人口数量达2.36亿人，相当于每六个人中有一个是流动人口。但从流动人口的结构上观察，新生代流动人口已经成为流动人口的主体，流动人口正在经历着清晰的代际更替。2010年中国第六次人口普查时，新生代流动人口已经超过流动人口半数，总量达1.18亿①《卫计委：2012年中国流动人口数量达2.36亿人》，http://he.people.com.cn/ n/2013/0910/c192235-19497311.html，2013年09月10日。。本文就是从新生代流动人口的需求结构的视角出发，分析现代城市公共安全的结构应该如何建构。

（二）人口流动的“新型产业工人”特征

我们并不是简单地界定新生代流动人口，而是把其放在一个中国现代化发展的特定背景下，从其之所以在城市中集聚的经济动力—— 附着在工业化进程上的阶层特性—— 新型产业工人出发，观察城市治理结构如何应对的逻辑结构。

带着“二元户籍体制”的制约，中国在城市和乡村之间出现了大规模的人口流动。流动人口在规模与体量上，形成了中国“新型产业工人”的主体部分②韩福国等：《新型产业工人与中国工会》，上海人民出版社2008年版。，他们已经与第一代的“农民工”具有了本质的行为区别—— 工作领域、工作技能和生活方式，尤其是体现在对城市生活的需求上面。在一定意义上，我们可以这样说：第一代还是传统的“农民工群体”，到了第二代已经成为“新型产业工人群体”了。这也造成本文在引用或者研究者亲自参与的调查描述中，使用了诸如“流动人口”或者“农民工”等不同的描述概念。

中国传统的产业工人，基本上是通过大学毕业、招工、专业等方式“体制化”到城市的人口结构当中，以及具有城市户籍的自然人口增长，甚至包括资本移民，都是城市有序发展可以容纳的对象，是城市发展规划中的必要部分。在改革开放以后，随着流动人口“进城”以及国有企业改革，原有的工人结构发生了很大的变化，形成了“新型产业工人”的结构，因此中国许多城市都是在吸纳大量新型产业工人的基础上扩张起来的。

原有国有企业工人群体属于体制内的“单位人”，其对城市的需求基本上是通过单位载体得以满足，属于有序的社会需求与社会供给范畴。但是从“单位人”转向“社会人”，原有的社会结构就面临着重塑和转型，形成了中国已有城市工人群体的社会化过程。

新增流动人口的积聚以及原有城市人口结构的“社会化”，对于现代城市的卫生安全、治安、食品安全等造成了巨大的压力：“流动人口特征”使得他们对现代城市安全结构提出了流动性的压力，同时“新型”的年龄特征使得他们对城市具有长期性的居住、医疗、教育等家庭整体性生活的诉求，这对城市治理体系提出了人口居住常态化的诉求。

（三） 城市公共安全的需求层次

中国人口流动呈现出大规模体量和高密度集聚的特征，同时，新型产业工人（即口头上所称的“农民工群体”）为主体的人口增加，是城市体量正常增长之外的大规模增量，在许多中小城市甚至大城市的许多区县出现了“人口倒挂”现象，因此，人口的流动对现代城市公共安全的挑战是前所未有的。这对于现代中国城市公共安全的塑造和影响，带来以下几个层面的问题：

（1）从经济层面而言，一般认为人口流动是历史的必然，是中国现代化的需求，而有政策倾向性指导的人口流动是缩小经济发展不平衡的有利方式。但是人口大量积聚在有限的城市空间内，会造成城市经济资源供给的紧张和脆弱，从而带来严重的城市经济安全问题。

（2）从社会的层面而言，普遍的观点是人口流动一定程度上因其自发性和盲目性，从而对于城市化产生了不可避免的负面影响，包括贫民窟的产生，城乡结合部的无序，以及大量城市治安事件的发生等等。对于中国而言，流动人口的子女教育问题、计划生育问题以及这一群体的自身教育问题等等，都是严重的社会挑战。

（3）从人群融合和阶层分化的层面而言，人口流动能够促进社会的横向流动，但同时也会产生集聚作用，而导致各地区发展水平的不平衡。但是大量的人群积聚在有限的城市空间内，各个群体之间的文化、生活习惯、经济生活方式都有着极大的差异，往往会为城市的人群融合问题埋下隐患，造成许多社会紧张的问题。

但是中国现有的城市管理体制对大规模、高密度的人口聚集极其不适应，造成在人口流动的基础上引发了大量的治安事件和劳动关系维权事件，乃至于罢工事件，以及流动人口的社会融合问题，例如“广东增城事件”、“湖州税收事件”，以及大量的劳动关系维权事件和“外地人”与“当地人”冲突事件等等。因此，当下中国城市公共安全问题是与现代人口的流动紧密地联系在一起的，在某种意义上讲，现代人口的流动结构是城市公共安全建构的基点，在大量城市公共危机事件中，社会问题的主要一部分是由外来流动人口为启动点。

无论如何，大批流动人口作为城市建设的生力军，如何提高他们的整体素质和职业能力，提供他们一个城市融入的社会保障载体，是建设现代安全城市的一个必要条件。同时，如何参照发达国家的城市化经验，对劳务工培训权益进行立法保障，通过立法支持流动人口的现代化权益的实现，依据法律规定，规范利益相关者的行为，也是中国流动人口在城市生活工作的一个重要问题。

流动人口是一个系统而复杂的工程，它对现代城市安全的塑造和构成具有重要的意义。中国要提升国家的治理品质和智力水平，就需要形成合理有序的城市发展态势，建构一个多元合作，治理有效的城市公共安全机制。

二、人口流动规模与特点的历史变迁

农村是城市发展的起点与基础，也一直是历史上城市遇到发展困境的缓冲空间，例如中国的“上山下乡”运动等。但农业剩余劳动力是中国长期以来存在的现实问题，自20世纪50年代以来，严重的“盲流”问题、“弃农经商”问题都反映了农业剩余劳动力的存在和他们向城市转移的趋势，而严格的户籍管理制度、就业制度、城市粮油计划供应制度以及“遣返原籍”等措施，又将他们牢牢地束缚在有限的土地上，形成了严格的城乡隔离体制。①黄荣清等：《转型时期中国社会人口》，辽宁教育出版社2004年版。

流动人口的产生和发展是一个社会变迁的过程，在整个世界工业化和现代化的进程中，具有历史的合理性和社会的必然性，是社会变迁中的一种必然的社会反映。对于城市化不断加快的中国而言，“农民工”在某种意义上是历史上人群变迁的重复事件，而不是像有些学者认为的“民工潮”只是20世纪8O年代后期才出现的。

流动人口对城市的人口构成产生着关键的影响。农民工流动在地域上大致可分为两类。一类是跨地区流动，随着沿海地区工商业的快速发展和劳动力的不足，中西部地区农民大量短期甚至长期迁移东部经济发达地区，这种人口流动也称为“民工潮”。另外一类流动则是农民就近流动到快速发展的本地城镇。如果说20世纪80年代的劳动力转移主要是进厂（发展乡镇企业），那么90年代的劳动力转移则是进城。

（一）1978—1985年：流动人口的城镇化

自20世纪70年代末80年代初农村实现经济体制改革后，伴随着中国城市化的快速发展，有越来越多的农业剩余劳动力以农民工的形式离开农村进入到城市从事非农产业。但“离土不离乡”是这一时期典型的特征，这构成了本地城镇化的阶段。改革开放后，在农村普遍实行了土地承包责任制，大幅度提高了农村劳动生产率，从1978年开始大约经过四五年的时间就解决了粮食的问题。紧接着1984年农业特大丰收，第一次出现卖粮难的问题，农村只好进行产业结构调整，这种调整刺激了农村加工业的发展，乡镇企业蓬勃发展。

1978年党的十一届三中全会制定了《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》①《关于加快农业发展若干问题的决定（草案）》，1978年12月。，“农村改革的迅速推进，由安徽小岗村开始实行的家庭联产承包责任制在全国农村普遍推行，出勤不出力的‘磨洋工’现象消失了，农村剩余劳动力的问题凸现出来”②张学全：《农民工发展趋势展望》，载《天津市工会管理干部学院学报》，2006年第1期。。1982年1月1日，中共中央批转了《全国农村工作会议纪要》，1982年后双包责任制进一步推广和完善，“政社合一”的人民公社体制随之废除。从1982年起接连发出的5个中央“一号文件”，一步步地放宽农民开展新的经济领域。③《农村经济体制改革的兴起与发展》，中国宏观经济信息网，2001年6月27日。在农民具有自身劳动力支配权和自由流动权的前提下，农村剩余劳动力开始向城镇转移。伴随着乡镇企业的异军突起，第一次民工潮出现了，它以乡镇企业为就业的目的地，乡镇企业共接纳一亿多的农村转移劳动力，体现了“离土不离乡、进厂不进城”的特点。从80年代中期到90年代中期的十来年间，乡镇企业就吸纳了大约1亿农村劳动力。所以，“在80年代中期，在没有放开粮食、油料等物资的计划分配体制的条件下，第一波的非农就业在农村内部完成，平均每年数以千万计的农业劳动力转移到乡镇企业就业。”④同上。

这一时期的特点是乡镇企业吸纳为主的城镇或者中小城市人口集聚，流动人口对城市公共安全的影响并不突出。

（二）1985—2000年：“盲流”与“收容”

在20世纪80年代后期，乡镇企业吸纳农村剩余劳动力的能力减弱，到20世纪90年代，政府对农村劳动力的流动政策由最初的限制流动发展到鼓励流动。在城乡的差别收入驱使下，大量的农业剩余劳动力进入城市务工，形成了规模巨大的“民工潮”，一些不满足于土地回报率的农民开始到城市特别是沿海城市寻找赚钱的机会。同时，城乡发展机制差异是这一人口流动的动力之一⑤《农民工问题和新时期的劳资关系—— 访温铁军》，载《读书》，2003年第7期。。

这些因素综合在一起，出现了农民外出务工的巨大浪潮，形成了中国社会的一个特殊群体——农民工群体。“1979至1988年的十年间，平均每年农村劳动力转移规模达到500多万人，年平均增长10%左右。”①《1997—1998年中国农村劳动力就业及流动状况》，http://www.chinajob.gov.cn/gb/ data/2002-06/07/content_2898.htm，2002年6月7日。在20世纪80年代末90年代初，全国常年流动的农村劳动力约5000—6000万人，仅四川、安徽、江西、湖北、湖南、河南六省就有2400万人。国家统计局在1992年对全国30个省10345个村组的调查，农村劳动力跨省转移的72%是转向城市。到90年代中期，广东省先后吸收了400万外来劳动力，北京市吸收了100多万。

1．城市应急管理的压力

大量跨地区流动就业的农民工春节返乡致使“春运”紧张，成为城市春节前公共安全的头等大事，这是人口流动对城市管理带来的最为直观和现实的反应，但是它是一个时间集中的短期压力，东部沿海城市每年都会在这个时期制定相应的管理预案。

2．城市日常管理的压力

由于城乡统筹的劳动力市场的制度空缺，这一时期劳动力转移的规模、质量和流向呈现了无序状态，同时在城市空间内带来了大量的社会问题，正如“红帽子企业”和“投机倒把”的称谓存在一样，这个时期的“农民工”在城市里面多数时候以“盲流”的身份出现，而1982年5月12日国务院发布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》是主要的管理依据。

2003年3月17日发生的“孙志刚事件”是这一时期城市对待公共安全管理的主要办法。2003年6月18日，经国务院第12次常务会议通过的《城市生活无着落的流浪乞讨人员救助管理办法》正式公布，并于2003年8月1日起施行，《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》同时废止。

3．“农民工”与城市人口就业冲突

1992年邓小平南行讲话后，凭票证供应逐步取消，农民进城打工就可以直接用货币购买食品和生活必需品。1992年10月，中国共产党十四大明确宣布：中国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，为农民工群体的发展提供了政策支持。中国经济体制逐渐由计划经济体制向社会主义市场经济体制转轨，城市劳务市场进一步开放，使农民工的规模逐年增加。②黄荣清等：《转型时期中国社会人口》，辽宁教育出版社2004年版。

同时，这一阶段国民经济开始调整，乡镇企业的粗放经营以及可持续发展战略的确定使得乡镇企业的发展受到了阻碍，同时由于城市工业部门的改革、调整和前一阶段城镇购买力的释放完毕，使得乡镇企业也遇到了前所未有的竞争压力。①“1992年与1988年比，全国乡镇企业的产值翻了一番，而就业人数只增长了10.9%，就业弹性从0.35下降到0.13。1988年以来，乡村两级集体企业的固定资产平均每年增长18.4%，而每万元资产吸纳的就业人数，从1988年的3.1人降至1991年的1.8人，下降了42%。1984—1988年期间，乡镇企业平均每年转移劳动力1260万人，而1989—1992年，平均每年只转移260万人，仅相当于过去5年的一个零头。”（周毅：《中国人口流动的现状和对策》，载《社会学研究》，1998年第3期。）大量乡镇企业倒闭，使得大量剩余劳动力返回农村或进入大中城市。但是随后城市就业压力也日显突出，整个90年代城镇失业率②1993年中国官方统计第一次用“城镇失业率”代替原来的“城镇待业率”。也呈现逐年上升的趋势。

表1 1991—1997年失业数量及增长率③数据来源于黄荣清等：《转型时期—— 中国社会人口》，辽宁教育出版社2004年版。

城市就业形势空前严峻，1997年年末企业下岗职工总数为l15l万人，加上行政事业单位的下岗职工，其数量达1200万人。1998年新增下岗职工350万，分流50万机关干部，再考虑精简军队、青年就业、学生毕业分配等自然新增的1200多万劳动力，1998年中国城市劳动力供给总量达2907万人，为历史最高水平。因此，各级地方政府都把解决自身城镇居民就业问题作为工作和政策重点，排斥和减少农民工进城，以相对增加城镇居民的就业机会⑥韩福国：《“民工潮”和城镇就业的两难选择》，载《晋阳学刊》，1999年第4期。。

1994年l1月17日劳动部发布了《农村劳动力跨省流动就业管理暂行规定》，规定了对跨省流动劳动力就业（其实质是进城农民劳动力就业）的若干限制。很多城市要求用人单位在招工广告上限制招聘对象要具有本市户口，政府可谓用心良苦。在这样一种政策氛围下，农民工很难按着自己的理想进行职业选择，他们在工资待遇、劳动争议处理及维护自己合法权利方面均无法与他们的城市同行看齐，随着国家经济市场化进程的推进和户籍制度的改革，逐步演变为城市内部的二元劳动市场。虽然这一阶段劳动力依然向城市部门进行转移，但主要集中在建筑、餐饮、运输等工资和工作环境都较差的行业。

整体上观察，城市边缘人是他们这一时期最为突出的感受，也是城市社会对他们的真实态度。但是由于流动人口以第一代农民工为主，他们报酬低的特点，使得城市新兴的服务业以及外资和民营资本十分需要他们；吃苦耐劳的特征使得他们对城市安全的影响并不突出。

（三）2000年后：“新型产业工人”对城市融入的需求

第三次“民工潮”也出现了两代“农民工”的交替现象，随着第一代农民工年龄的增大和逐步返回农村，第二代“农民工”陆续进入城市，随着对城市工作和生活方式的适应，第二代“农民工”的流动性逐渐减弱，城市认同超过农村认同，他们已经转变成现代“新型产业工人”。

成长的社会环境和家庭环境与其长辈发生了很大的变化，他们在文化程度、人格特征、打工的主要目的、城市认同感、生活方式、工作期望、与农村家庭的经济联系等方面出现了一些新的特征：他们不再是暂时居住城市，而是倾向于长期居住；居住的时间也在不断地延长，并且有举家迁移的倾向；新生代农民工几乎没有务农经历，对城市的认同超过了对农村的认同；“农民工”维权意识觉醒，开始诉诸法律和舆论维护自己的权益。

同时，这一阶段的城市社会环境也有了改观，人们开始认识到“农民工”对经济发展的巨大贡献，认识到他们是现代化的“利益相关者”，而不是旁观者等。经过十几年的城市洗练，“农民工”的整体素质有了很大的改变，内部出现了分化，一部分已经走在这条路上，一小部分成为了“准市民”。

但是他们对城市的需求已经从“工作场所”上升为“生活空间”，不单单是改变了城市的生产结构，也真正开始了从生产到社会、政治等各个层面的塑造，在一定意义上，中国当下的城市面临着工业化以来的最大一次变革。

因此，新型产业工人是在改革开放下成长起来的新一代流动人口（或者说新生代“农民工”），他们与传统“农民工”在观念上存在一些明显差异。因此，本文界定的新型产业工人虽然包括具有城市户籍的工人群体，但是研究的对象主要是指流动性的新型产业工人群体——新生代流动人口，他们几乎是流动人口的全部，所以在文中调查数据的描述中，有时候我们会使用新生代流动人口代替“新型产业工人”。

三、新型产业工人群体对城市的需求结构

现代中国城市整体性社会结构已经发生了巨大的变迁，因此，城市治理的各个层面都需要根据人口结构进行适应性调整，尤其是流动人口的需求结构。对于城市公共安全而言，原有的有序融入人口属于日常的管理范围，除非特定的重大事件—— 突发性流行疾病、经济崩溃或者政治动荡，不会对城市公共安全带来大的影响，但是流动人口对城市空间的需求如何呈现、城市如何满足、管理体制如何回应他们的参与，就构成了思考现代城市公共安全的出发点。

（一）流动人口的整体性特点

20世纪90年代中后期，伴随香港回归，港澳台制造业开始向广东省大规模转移，廉价的劳动力、优质的基础设施和巨大的消费潜力也使中国沿海地区成为国际制造业转移的重点承接地，这些因素都促使了大规模“民工潮”出现，而且，自此开始进城民工的数量持续稳定提高。1992年在城外来民工4600万，1994年增加到6000万。此后流动“农民工”的数量每年以800万到1000万的速度增加①《国务院总理与中外记者见面会（实录）》，http://news.sohu.com/47/15/news207211547. shtml，2003年3月18日。，目前在城农民工的总数有1.2亿②《国务院总理与中外记者见面会（实录）》，http://news.sohu.com/47/15/news207211547. shtml，2003年3月18日。：

表2 1997—2000年中国农村劳动力乡镇就业情况

表3 1998—2000年中国农村劳动力流动状况

据上表我们可以看到，1998—2000年农村劳动力转移逐年稳步增加，并且男女比例逐渐平衡，但受过专业培训的比例在降低。

图2 1999—2000年农村劳动力年龄分布图

从上图中，我们可以看出新型产业工人群体的年轻化趋势，新生代逐渐占主导地位。

据中国统计年鉴①国家统计局农村社会经济调查总队1997—2000年的“乡村劳动力调查基层表”中关于中国农村劳动力的就业和流动就业状况专项调查数据的初步统计分析和推断，描述了目前中国农村劳动力就业和流动的基本状况。中国劳动力市场网。：1997年中国乡村劳动力为45961.7万。1998年增加470.5万，达46432.2亿人，占总从业人数的70.27%。

图3 1997—2000年不同就业地域农村转移劳动力劳均汇寄款

图4 1997—2000年乡镇企业就业的农村劳动力的人均劳动收入及汇寄款状况

（二）新型产业工人的基本人口特征

新型产业工人的基本特征，决定了他们在城市中的基本生活方式和工作方式，这是当下中国任何一个城市管理都必须面对的问题，也因此塑造着城市安全的基本的社会结构性要素。

1．新型产业工人以青年男性为主，未婚比例为45%

在我们对全国新型产业工人的调查中，男性占62%，女性38%。这与国家统计局2009年流动人口监测调查报告显示的外出流动人口性别比例非常吻合（男性65.1%，女性34.9%）。新型产业工人以青年男性为主。

图5 新型产业工人的性别比例

2．平均年龄26.8岁，初次外出务工年龄在20岁左右

新型产业工人的平均年龄26.8岁。调查对象的年龄分布较为均衡，21—25岁、26—30岁、31—35岁三个年龄段的比例最高，分别占到31.8%、27.6%和26.6%。

调查显示，新型产业工人参加工作的平均年限接近6年（5.96年），可以粗略推断新生代农民初次外出务工的年龄在20岁左右，这与传统流动人口初次务工的平均年龄26岁（引自全国总工会的调查）有大幅度的提前。调查中16—20岁的被访者比例达到10.1%，这些重要的年龄特征意味着更多的新型产业工人一离开初中或高中校门就走上了外出务工的道路，普遍缺少农业劳动的经历。

图6 新型产业工人的年龄分布

3．45%的新型产业工人未婚，婚恋等情感需求强烈

据全国总工会研究室2009年的调查，新型产业工人中的已婚者仅占20%，国务院研究室2006年发布的《中国流动人口调研报告》显示，当时流动人口中80%以上的人已婚。数据对比显示，新型产业工人主要是一个未婚群体，本次调查被访者45%还处于未婚阶段。这意味着，这一群体在外出务工期间需要解决恋爱、结婚、生育到子女上学等一系列重大人生问题，有比较强烈的情感需求。这也是与80%已成家的传统流动人口形成鲜明对比的地方。

图7 新型产业工人的婚姻状况

4．拥有高中及高中以上文化水平的比重达到54%

国家统计局2009年流动人口监测报告显示，外出流动人口中高中及以上文化程度比重占23.5%。30岁以下各年龄组中，接受过高中及以上教育的比例均在26%以上，其中，21—25岁年龄组中接受过高中及以上教育的比例达到31.1%。

本次调查被访的新型产业工人受教育水平明显高于传统外出流动人口，有高中及高中以上文化水平的比重达到54%。21—25岁年龄组受高中及高中以上教育的比例达到64.3%。

5．新型产业工人的外出务工地点仍以东部地区为主

从输入地看，新型产业工人近八成（76.4%）选择在东部地区就业。在中部地区就业的比例达到14.4%，比国家统计局2009年统计的流动人口在中部地区就业的比例17%略低。新型产业工人选择在西部就业的比例最低（9.2%），这与青年人“体验生活、追求梦想”的动机密切相关，他们更向往到发达、便捷的大中城市生活发展。

图9 新型产业工人就业地域分布情况

（三） 新型产业工人的城市融入需求结构

新型产业工人对在目前城市中的生活状况整体上感觉是较为满意，但在居住和饮食条件上有待改善。其中，在现在城市或转战大城市打工的比例，与回老家或到家乡附近打工的比例均超过四成（43%），还有14%的被访者对未来没有打算；他们的休闲时间超过三成选择跟家人或恋人在一起，倾诉对象首选老家的朋友、恋人；总体上，新型产业工人的城市融入程度较低，与城里人地位的差距感受最强烈。

1．对城市生活的满意度较高

通过对出行条件、卫生条件等四个方面的打分及赋值操作，可以得出新型产业工人对目前城市生活的满意度为2.7分（满分4分，1为不满意，4为非常满意，分数越高，满意度越高）。

其中出行条件得分最高2.73分，流动人口感受到了城市交通的便利。但是饮食条件和居住条件得分略低（2.68分），分别有36.5%和35.5%的被访者对饮食和居住情况表示不满意。改善新型产业工人的饮食、居住条件是未来应当抓紧做好的。

表4 新型产业工人城市生活状况满意度（1为不满意，4为非常满意）

交互分析可以明显看到，在东部区域打工的新型产业工人生活满意度略高于平均值，而西部的生活满意度最低，条件相对较差，这也是更多人选择到东部打工的重要原因。

图10 不同打工区域新型产业工人的生活满意度对比

2．对周围态度的感受良好，但居民的态度一般

通过打分及赋值操作，可以得出新型产业工人对周围人态度的感受为3.7分（满分5分，1为很差，5为非常好，分数越高，态度越好）。

总体上各类人群对新型产业工人的态度比较好，特别是非本地户口同事（3.8分）让流动人口的社会感受最好。但是对城里其他多数居民（3.5分）态度感受一般，可能还存在冷漠、态度恶劣的问题。

表5 新型产业工人对周围人态度的感知

值得注意的是，在不同区域打工的新型产业工人感受周围人态度的情况不尽相同，比较突出的是东部城市居民对新型产业工人的态度更为友善。因此，中西部地区的城市居民应更多地改善对新型产业工人的态度。

图11 不同打工区域新型产业工人对周围人态度的感知对比

其他的交互对比显示，年龄越大、受教育程度越高、收入水平越高的新型产业工人对周围人的态度感受越好。由此可见，新型产业工人对周围人态度的感知不仅与客观状况有关，还与自身的阅历、人际交往、教育水平、收入水平等呈现一定的正相关关系。提升新型产业工人的尊严感，改善社会对其的态度，还需要从教育培训、薪酬等根本问题出发。

3．城市是未来就业重点区域

问及未来打算，新型产业工人有着不同的考虑，受到乡土观念、照顾家庭等多方面的考虑，希望“回老家”（22%）、“在家乡周围的中小城市”（21%）工作的比例达到43%。

不过“留在现在打工的城市”（32%）以及“到别的大城市找工作”（11%），追求更好发展的比例同样达到43%。这充分说明新型产业工人在职业规划发展方面仍有较大的变动性、不确定性。

总体上，外出打工的意愿仍然非常强烈，无论是留在现在城市，还是在家乡周围，还是到别的大城市，外出务工的比例超过六成（64%），这说明对城市的生活认同和工作需求仍然是一个持续的焦点，也是人口持续集聚的基本动力。

图12 新型产业工人的未来打算

交互分析发现，16—20岁年龄段的新型产业工人“没有打算”的比例最高（19.6%），希望“到别的大城市找工作”的比例（21.8%）也高于其他各年龄段。初入社会的低龄新型产业工人期盼通过自身努力实现美好梦想，但他们的心智发展尚未成熟，职业选择迷茫，职业规划欠缺是亟待解决的问题。

此外，收入越高的新型产业工人越倾向于留在现在打工的城市，在中西部的被访者希望到大城市工作或回老家及在家乡周围中小城市就业的比例都比东部就业的比例要高，体现出更强的流动性。

4．情感倾诉对象比较集中

新型产业工人对家乡亲人朋友的依赖最强烈，这在他们心情不好的时候表现最明显，31.9%的被访者选择对老家的家人、朋友倾诉。值得注意的是11.0%的被访者选择向网友倾诉，7%选择通过大众媒体排解，这都是较新的沟通方式。还有10.3%的被访者不愿找人倾诉，政府、社会组织应当重视流动人口的情感疏解，避免其孤独情绪郁结导致的社会问题。

表6 新型产业工人心情不好时的倾诉对象

5．城市融入矛盾：习惯与希望

新型产业工人的城市融入矛盾表现在：习惯城市生活、希望在城里生活，同时又深感没有城里人地位高。半月谈调查表明，对新型产业工人的城市融入状况进行了语句量表测试，发现他们在积极融入城市的过程中陷入一种矛盾困扰。一方面，他们表示已经比较“习惯城里的生活”（3.66分），还表达了比较强烈的城市融入的热望，“愿意参加社区活动”（3.56分），“希望能在城里生活”（3.67分）。但是同时，他们不太认同“我跟城里人地位一样高”（2.98分）。

这实际上是新型产业工人边缘性的体现，受城乡二元结构的限制与自身文化、技能的制约，他们在城市中难以获得稳定、高收入的工作，也很难真正融入城市主流社会。

表7 新型产业工人的城市融入情况

交互分析还显示，新型产业工人的城市融入情况与打工区域、收入、受教育程度、年龄都有显著的关系。在东部地区打工的流动人口的城市融入情况更好，收入越高、受教育程度越高、年龄越大的新型产业工人城市融入的体验也更好。

全国总工会针对新型产业工人群体的调查显示，他们的就业、生活环境相对传统农民工有了很大改善，对精神、情感生活的需求期盼更强烈，最为突出的就是生活方式的改变，即对城市生活的认同大大增加。

当下新型产业工人已经成为家里经济的重要来源，外出务工谋求个人、家庭更好发展的诉求强烈，希望过上城里人的生活，但孩子又成为新生代新型产业工人群体外出务工的牵绊。

整体来看，新型产业工人就业状况趋于稳定，最认可城市的治安环境和医疗。但是却依然经受工资拖欠、合同保险不规范、同工不同酬等现象困扰，工资待遇偏低和发展前景不明拉低了他们的工作满意度。他们对城市生活整体较为满意，不过居住和饮食条件有待改善，其城市融入程度也较低，与城里人地位差距的感受强烈。教育、社会活动、政府就业扶助和政治参与等方面的满意度偏低；基层政府和维权组织是他们维护权益损害的重要渠道。①半月谈社情民意调查中心特别策划了“新生代农民工尊严感”大型调查活动，从就业状况、在城市的生活融入情况、与亲人朋友的关系、公民权利实现等方面全方位地了解新生代农民工的生存现状和尊严感受。本次调查将新生代农民工定义为年龄16岁以上、35岁以下，在异地以非农就业为主、有农业户籍的群体。调查问卷通过三种方式发放：1.由遍布全国各地的半月谈社情民意调查员们寻找目标群体请他们填答问卷；2.由合作机构的工作人员或志愿者寻找到目标群体填写问卷；3.在《半月谈》公开版上随刊登载问卷，由《半月谈》读者在自主填答后寄回社情民意调查中心。通过三种渠道共回收有效问卷2278份，调查地点分布在全国东中西部，包括新疆、甘肃等以往较少被调查到的省市，还特别纳入了在三线城市和一些小城镇打工的农民工群体，覆盖的农民工户籍包括29个省、直辖市、自治区。调查顾问：韩福国博士、刘铎博士。

总体上，新型产业工人认为影响尊严感的四大因素按重要性排序依次是工作情况、城市生活融入情况、公民权利的实现以及与亲人朋友的关系。这一群体的城市生活融入状况，直接决定着未来中国城市公共安全的内在状态和品质。

四、现代城市的人口管理与融合机制

目前，新型产业工人对城市生活的认同和渴望，使得他们的城市融入过程对于城市公共安全的建构至关重要，而要建构一个具有绩效和可持续的城市公共安全机制，就必须正面这一群体的城市生活的需求，提供一种基于新兴产业工人群体需求的城市社会的融合机制，从而为政府的管理制度奠定社会基础，改变过去从政府管理出发的被动机制，形成一个弹性的治理结构。

（一） 城市发展中人口流动的历史意义

在任何国家工业化的过程中都会出现大规模农业劳动力向雇佣工人转变的过程。但是由于社会历史条件的差异，这一转变过程在不同的国家呈现出各不相同的形式，从而影响了城市的不同管理模式。

在西方资本主义早期的发展史上，由出身农民而转为工人的劳动者一直占据着较大的比重，英国历史上的“圈地运动”就是农民非农化的典型例子。“中国的劳动力市场发育还很不成熟，正处于新旧两种体制转轨的过程中，劳动力市场分割的成因和表现形式非常复杂，不仅存在由于产业结构、技术进步、企业组织形态等带来的市场性分割，更为本质的是一种体制性和制度性分割。而且这种制度性分割和西方国家劳动力市场的制度性分割又有很大的不同，其制度安排是国家在经济发展过程中为实现其特定目标而人为采取的一系列政策。因此，在分析中国劳动力市场分割时就需要在借鉴、发展西方分割理论的同时，必须对分割的制度因素作进一步的分析。”②姚先国、黎煦：《劳动力市场分割：一个文献综述》，载《渤海大学学报》，2005年第1期。

作为中国特殊社会历史条件的产物，流动人口从“民工潮”发展到“新型产业工人”，是中国工业化和城市化基础上社会结构变迁的必然产物。当然，中国的人口变迁不同于英国的“圈地运动”下的流民、美国的移民和黑奴解放，也不同于拉美的城市贫民，他们身上带有中国特有的有序性和“两栖性”。无论从历史和现实的角度观察，伴随着工业化过程，农民必然会由农业走向非农业，所以，中国的乡镇企业、民营经济和农民的身份变迁是一个孪生现象，正如同国有企业改制和下岗待业人员密切联系在一起一样。许多中国第一代富豪都是农民出身，在这其中，他们许多人都是作为农民工首先出现的，然后才进行创业，比如浙江省义乌市的“鸡毛换糖”，也是农民寻求工作变化和生存方式变迁的一种形式，所以，在一定意义上，“农民工”的确是中国经济改革和发展的支撑性力量。

（二）新型产业工人需求对城市治理的压力

1．城市治理参与的满意度偏低

新型产业工人最认可的是城市的治安环境以及医疗，但在教育、社会活动、政府就业扶助和政治参与等方面的满意度偏低；30%多的人依然为拖欠工资、无劳动合同、社会保险不规范、同工不同酬等问题困扰。如何制定可行的政策，帮助改善流动人口子女教育、带动他们就业，给予更多的政治参与和社会活动机会，需要现有的体制提供一个空间。

表8 新型产业工人享受与城市居民均等公共服务的认可度

2．劳动权益受损问题依然严峻

共同的经济社会环境，同样的流动人口身份，差距不大的人力资本状况，使新型产业工人面临着劳动合同签订率低、欠薪时有发生、工伤事故和职业病发生率高等劳动权益受损问题。本次调查显示，30%多新型产业工人依然为拖欠工资、无劳动合同、社会保险不规范、同工不同酬等问题困扰，相关问题亟待解决。

37.4%的被访者遭遇过工资拖欠，同时35.2%的被访者没有与用人单位（老板）签订过劳动合同，这对他们维权、讨薪将产生诸多障碍。63.1%的被访者表示单位没有为其购买全部的保险，其中23%明确表示单位没有为其购买保险。

表9 新型产业工人遭遇工资拖欠的情况分布

表10 新型产业工人所在单位购买保险的情况分布

65.1%的被访者认为同工不同酬的现象在外地人和本地人中不同程度地存在。其中超过35%认为同工不同酬普遍存在。

表11 新型产业工人同工不同酬的情况分布

3．维权的组织途径十分缺少

新型产业工人劳动权益受损问题严重，但维权渠道略显单一。其维护渠道，主要还集中在“找基层政府或相关组织”（28.9%），以及“通过维权组织”（27.3%）。他们特别信赖政府，找基层组织（28.9%）或向上级政府反映（9.9%）的比例加总接近40%。

他们的维权难题破解需要从两个方面进一步考虑，一是基层政府、专业维权组织应当畅通渠道，帮助流动人口实现权益维护；另一方面专业的法律组织和政府相关部门应当积极对流动人口进行法律常识的普及，帮助他们在劳动合同签订等关键环节，明晰权责，便于以后权利受到侵害时通过打官司、仲裁等法律渠道更好地保护自身权益。

表12 新型产业工人权益受损后的维护渠道

（三）重塑新型产业工人的现代城市认同

除了上述几个传统的问题依然存在外，新型产业工人认为影响他们融入城市生活结构的主要是自己的尊严感能否得到尊重，而影响的四大因素依重要性排序依次是工作情况、城市生活融入情况、公民权利的实现、与亲人朋友的关系。

在我们对新型产业工人的尊严感四维度的细致调查中，被访者对影响尊严感的因素也作了排序。他们认为影响尊严感的首要因素是工作情况（39.8%），职业发展仍然是他们最具梦想和期待的。

表13 影响新型产业工人尊严感的首要因素

综合加权计算影响尊严感的第二、第三、第四位因素，可以发现新型产业工人的尊严感还依次受到城市生活融入情况、公民权利实现、与亲人朋友的关系等因素影响。

城市融入和公民权利实现超过与亲人朋友的关系，成为尊严感的重要影响因素，需要特别重视：这首先标志着新型产业工人外出务工的动机从“改善生活”向“体验生活、追求梦想”的层次转变，他们希望融入城市生活，谋求更好发展，甚至希望未来在城市拥有稳定的家庭，让子女受到良好的教育。

其次，新型产业工人的公民权利意识也有了大幅度的提高，不仅在劳动权益的维护方面有较高的诉求，还希望获得政治参与的途径和机会，更多地参与社会活动。他们对平等的就业权、劳动和社会保障权、教育和发展权、政治参与权、话语表达权和基本公共服务权，相比父辈有更高的期待。并且认为这些权利的实现与尊严感的获得密切相关。

因此，现代城市管理体制的重塑，要建设一个符合现代城市人口结构的开放式的融入机制，不能单纯地从流动人口的信息控制角度出发，片面地建设所谓的城市“网格化管理”机制。城市管理机制应当从就业落实、城镇落户制度、法律机制完善、社会政治地位提升、公共服务改善等多个方面加强改进，形成一个各种人群可以有序持续融入的空间结构和机制载体。

结论：稳定的城市安全来源于开放的城市治理结构

城市发展的未来趋势必然体现为一种多中心治理结构 ,它要为在城市空间内生活的各个社会群体，提供一种共同参与的途径，以及一种社会融入的制度载体，这有利于城市的可持续发展。

任何一个现代城市治理的多中心结构，都需要城市形成一个开放的发展结构和管理结构。只有一个开放式的治理结构，城市的发展才能有可能使得多元的主体和多种社会要素形成一个内生性的结构，缺乏参与的开放性，内生性就缺乏生长的社会基础。

现代城市要实现可持续发展,就必须对至少7个相关的资源领域投资：（1）人力资源,包括所有有助于保持人类健康和提高生产创造能力的事物；（2）社会资源,即充满活力、自我组织,并且融入日常生活的公民社会；（3）文化资源 ,即该地区的物质遗产、文化特性和文化生活的活力；（4）智力资源,即该地区高等院校和研究机构的质量,以及艺术家、知识分子和科学家所构成的城市创造力；（5）环境资源,包括对维持当地生活至关重要的物质环境质量；（6）自然资源 ,或者说天赋的地区自然资源；（7）城市资源,通常是指城市基础设施,即交通、能源、供水、污水处理和固体废弃物处理等方面的配套设施。2006年，弗里德曼阐述了城市应该注重内生性发展的七个范畴：基本的人类需求、有组织的公民社会、建筑环境与人类遗产、知识与创造性资产、地方资源禀赋、环境质量、城市基础设施等①Friedmann, J., 2007. The Wealth of Cities: Towards an Assets-based Development of Newly Urbanizing Regions, Development and Change, 38(6): 987-998.。

城市区域的发展资源除了基本的资本和自然资源以外，还包括区域内部的人力资源、社会资源、文化资源、智力资源、环境资源、自然资源、城市资源等7个方面 ,而这些资源是无法从外部引进的 ,只有充分地挖掘区域内部的资源，才能真正地实现城市集聚体的可持续发展。

对于中国的城市治理而言，作为流动人口主体的新型产业工人对于城市发展的资源的消耗和生成，都具有十分重要的意义。中国要形成一个合理现代城市安全机制，就需要形成外来流动人口的城市融入机制，形成城市治理的多中心结构和开放治理结构。只有一个开放的城市结构，才是一个真正安全的城市环境。

* 本文是2011年义乌市总工会委托课题“推进‘国际贸易综合试点’的国际战略平台—— 企业社会责任‘义乌标准’研究”的部分成果。

** 韩福国，博士，复旦大学国际关系与公共事务学院副教授，复旦大学城市治理比较研究中心主任。主要研究方向：城市比较治理、社会阶层流动、地方政府创新、社会组织变迁。陈有德，复旦大学城市治理比较研究中心兼职研究员，原浙江省义乌市总工会主席。